Zunehmende Bedeutung von subregulatorischen Leitlinien in Fällen nach dem False Claims Act

Am 1. Juli 2021 hob US-Justizminister Merrick Garland das Brand-Memorandum und das Sessions-Memorandum auf, die die Anwälte des Justizministeriums (DOJ) anwiesen, keine behördlichen Leitlinien für die Verfolgung von Straftaten wie Fällen nach dem False Claims Act zu verwenden (Garland-Memorandum). Diese früheren Memoranden, die dazugehörigen Vorschriften und die entsprechenden Bestimmungen des Justice Manual schränkten die Verwendbarkeit von Behördenhandbüchern, Memoranden und anderen Formen von behördlichen subregulativen Leitlinien für Anwälte des DOJ ein. Die Biden-Regierung hat frühere Anweisungen der vorherigen Regierung als „übermäßig restriktiv” zurückgenommen. Dementsprechend wurden verschiedene frühere Schutzmaßnahmen, die in früheren Memoranda und Vorschriften des DOJ enthalten waren, aufgehoben. Interessanterweise wurden diese Maßnahmen des Generalstaatsanwalts nicht auf der Presseseite des Generalstaatsanwalts veröffentlicht und haben bisher noch keine große Aufmerksamkeit seitens der Strafverteidiger erhalten. Dennoch verdienen sie eine genaue Prüfung durch Unternehmen und ihre Rechtsberater, um zu sehen, wie sie sich auf anhängige Ermittlungen und Fälle nach dem False Claims Act auswirken könnten.

Im Garland-Memorandum räumte Generalstaatsanwalt Garland ein, dass das DOJ nach geltendem Recht nicht versuchen kann, Verstöße gegen nicht veröffentlichte Leitlinien von Behörden zu ahnden. Im Garland-Memorandum führte er aus, dass im Zusammenhang mit der Durchsetzung „ein Leitfaden einer Behörde allein niemals die Grundlage für eine Durchsetzungsmaßnahme bildet“, da solche Dokumente „privaten Parteien keine rechtsverbindlichen Anforderungen auferlegen können“, wobei er sich auf Kisor v. Wilkie, 139 S.Ct. 2400, 2420 (2019) bezog. Das neue Garland-Memorandum erkennt an, dass „Leitlinien per Definition keine Rechtskraft und Rechtswirkung haben“, und zitiert dabei Perez v. Mortgage Bankers Ass’n, 575 U.S. 92, 97 (2015) (unter Verweis auf Shalala v. Guernsey Mem’l Hosp., 514 U.S. 87, 99 (1995)).

Trotz dieser Anerkennung des Präzedenzfalls des Obersten Gerichtshofs signalisierte Generalstaatsanwalt Garland die Zukunft dieser Richtungsänderung und wies darauf hin, dass es den Anwälten des DOJ „freisteht, Leitfäden zu zitieren oder sich auf sie zu stützen, soweit diese für Ansprüche oder Verteidigungen in Rechtsstreitigkeiten relevant sind“ (Garland Memorandum, S. 3). Das Garland-Memorandum enthält nur wenige Einschränkungen hinsichtlich der Verwendung von Leitfäden und sieht vor, dass Anwälte des DOJ „sich unter allen angemessenen und rechtmäßigen Umständen auf relevante Leitfäden stützen dürfen“, einschließlich der Beantragung einer gerichtlichen Berücksichtigung der Auslegung der gesetzlichen Anforderungen durch den Leitfaden. Id. Dieses Garland-Memorandum ändert nichts an der langjährigen Praxis des DOJ, frühere Leitfäden zu verwenden, um Vorsatz nachzuweisen.

Generalstaatsanwalt Garland wies darauf hin, dass die parallelen Bestimmungen in den Vorschriften des DOJebenfalls aufgehoben werden, um diese Einschränkungen aus den für die Anwälte des DOJ geltenden Regeln zu streichen. Die Regeln im Justizhandbuch in Abschnitt 1-19.000 und 1-20.000 werden zu einem späteren Zeitpunkt überarbeitet, so der Generalstaatsanwalt. Gleichzeitig erließ Generalstaatsanwalt Garland am 1. Juli 2021 eine vorläufige endgültige Regelung (Aktenzeichen OAG 174), mit der alle Änderungen der vorherigen Regierung gemäß der Executive Order 13891, die Beschränkungen für die Herausgabe und Verwendung von Leitfäden vorsah, aufgehoben wurden. Diese vorläufige endgültige Regelung hob 28 C.F.R §§ 50.26 und 50.27 offiziell auf.

Für die Zukunft wurde das DOJ angewiesen, Leitfäden zu erstellen, die „nicht für die Öffentlichkeit bindend sind (außer im Falle einer Bindung durch die Gewährung einer Förderung oder einen Vertrag) und keine Rechtskraft haben. Leitfäden können jedoch die Auslegung des Ministeriums zu verbindlichen Vorschriften, Gesetzen und Verfassungsbestimmungen darlegen“ (Garland Memorandum, S. 2).

Was ist zu erwarten?

Es ist zwar noch zu früh, um alle Auswirkungen dieser Kursänderung vorherzusagen, aber es ist wahrscheinlich, dass die Anwälte des DOJ sich häufiger und intensiver auf die Medicare-Handbücher, Behördenmitteilungen, Gutachten und andere Leitfäden stützen werden, um Gesundheitsdienstleister und andere Unternehmen, die staatliche Gelder erhalten, für mögliche Rechtsverstöße zur Verantwortung zu ziehen, die in den Leitfäden der Behörden näher ausgeführt werden. Die Anwälte des DOJ werden wahrscheinlich mutiger sein, wenn es darum geht, anhand von untergesetzlichen Leitlinien nachzuweisen, dass ein untersuchtes Unternehmen leichtfertig eine falsche Forderung eingereicht hat, insbesondere angesichts der Leitlinien der Behörde, die die fragliche Praxis untersagen oder in ein schlechtes Licht rücken.

Wir empfehlen Unternehmen und ihren Rechtsberatern, sich erneut mit der umfangreichen Rechtsprechung vertraut zu machen, wonach Leitlinien, die ohne formelle Regelungsbefugnis herausgegeben wurden, keine „gesetzliche Kraft und Wirkung” haben. Dies gilt insbesondere für den Nachweis eines Gesetzesverstoßes. Das DOJ wird wahrscheinlich versuchen, den Verstoß nachzuweisen, indem es die Leitlinien als Beweis für die Kenntnis einer Regel heranzieht, wenn ein Betroffener über eine Regel informiert wurde, selbst wenn diese informell war. Auch wenn sich das DOJ während mehrerer Amtsperioden konsequent auf Leitlinien von Behörden gestützt hat, um Vorsatz nachzuweisen, gehen wir davon aus, dass das DOJ diesen Ansatz noch verstärken und möglicherweise versuchen wird, die Grenze zwischen der Kenntnis unverbindlicher Leitlinien und der Kenntnis, dass die Beklagten wissentlich gegen verbindliche Rechtsvorschriften verstoßen haben, zu verwischen.

Wir glauben auch, dass Unternehmen und ihre Rechtsberater sich verstärkt auf Fälle stützen werden, in denen festgestellt wurde, dass jede Unklarheit in einem Regulierungssystem nach einem objektiven und nicht nach einem subjektiven Maßstab geprüft werden muss, um nachzuweisen, dass eine bestimmte Analyse die Auslegung der betreffenden Vorschrift durch das Unternehmen begünstigen sollte, um gegenteiligen subregulatorischen Leitlinien entgegenzuwirken, die das DOJ als maßgeblich vorbringen wird. Siehe z. B. United States ex rel. Schutte v. SuperValu, Inc., F.4d, 2021 WL 3560894 (7. Cir. 12. August 2021) (Zusammenfassendes Urteil zu Recht zugunsten des Beklagten wegen Vorsatzes, da „keine maßgebliche Leitlinie [den Beklagten] von seiner zulässigen Auslegung“ seiner „üblichen und üblichen“ Arzneimittelpreise abgewarnt hat, als er Erstattungen im Rahmen von Medicare und Medicaid beantragte).

Foley hilft Ihnen dabei, die kurz- und langfristigen Auswirkungen von regulatorischen Änderungen zu bewältigen. Wir verfügen über die Ressourcen, um Sie bei diesen und anderen wichtigen rechtlichen Fragen im Zusammenhang mit dem Geschäftsbetrieb und branchenspezifischen Themen zu unterstützen. Bitte wenden Sie sich an die Autoren, Ihren Foley-Ansprechpartner oder an unsere Gruppe für Strafverfolgung und Ermittlungen oder Health Care Practice Group .