Nutzung der Indikatoren der Internationalen Arbeitsorganisation für Zwangsarbeit zur Beseitigung von Zwangsarbeit aus Lieferketten
Die US-Zoll- und Grenzschutzbehörde (CBP) legt großen Wert auf die Durchsetzung von Vorschriften gegen Zwangsarbeit und Menschenhandel.[1] Die verstärkte Durchsetzung des Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) durch die CBP ist ein Beleg dafür. Das UFLPA geht davon aus, dass Waren, die (geografisch oder auf andere Weise) mit der Autonomen Region Xinjiang Uyghur (XUAR) in Verbindung stehen, das Ergebnis von Zwangsarbeit sind. Die gezielten Bemühungen der CPB zur Durchsetzung des UFLPA haben zu einem massiven Anstieg der Menge der beschlagnahmten Waren geführt. Bis heute wurden Tausende von Lieferungen von der CBP beschlagnahmt, um den Einsatz von Zwangsarbeit bei ihrer Herstellung zu untersuchen.
Die CBP verwendet die von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) entwickelten Indikatoren für Zwangsarbeit, um die Einfuhr von Waren, die unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt wurden, zu identifizieren und zu verhindern. Die CBP ist der Ansicht, dass die ILO-Indikatoren „die häufigsten Anzeichen für das mögliche Vorliegen eines Zwangsarbeitsfalls darstellen“.[2] Hersteller sollten sich mit diesen Indikatoren und ihrer Verwendung durch die CBP vertraut machen, um das Risiko zu minimieren, dass ihre Bauteile oder Produkte von der CBP zurückgehalten oder beschlagnahmt werden.
Bevor jedoch auf die ILO-Indikatoren und deren mögliche Nutzung durch Hersteller eingegangen wird, um sicherzustellen, dass ihre Lieferketten frei von Waren sind, die unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt wurden, muss zunächst verstanden werden, warum sich die CBP überhaupt auf Indikatoren für Zwangsarbeit stützt.
Warum Indikatoren für Zwangsarbeit wichtig sind
Aus wichtigen Gründen der öffentlichen Ordnung verbietet das US-amerikanische Recht die Einfuhr von Waren, die unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt wurden.[3] Die CBP ist die Behörde, die für die Durchsetzung des Bundesrechts und die Verhinderung des Markteintritts solcher Produkte zuständig ist. Die CBP hat die Aufgabe, „Vorwürfe von Zwangsarbeit in Lieferketten zu untersuchen und entsprechend zu handeln”.[4] Wenn die CBP über „begründete, aber nicht schlüssige“ Informationen verfügt, dass bestimmte Waren, die in die Vereinigten Staaten eingeführt werden, unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt oder produziert wurden, erlässt die CBP eine Withhold Release Order (WRO, Zurückhaltungsanordnung). Eine WRO hält die verdächtigen Waren bis zur weiteren Untersuchung zurück.[5] Wenn die CBP anschließend feststellt, dass sie über schlüssige Beweise dafür verfügt, dass ein Produkt unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt oder produziert wurde, kann sie eine „Feststellung“ erlassen. Sobald eine Feststellung ergangen ist, kann die CBP das betreffende Produkt an allen Einreisehäfen in die Vereinigten Staaten beschlagnahmen.[6] Sobald Waren zurückgehalten oder beschlagnahmt wurden, müssen Importeure entweder die zurückgehaltenen Sendungen wieder ausführen oder nachweisen, dass die Waren nicht durch Zwangsarbeit belastet sind.[7]
Die CBP setzt derzeit 51 aktive WROs und 8 Feststellungen durch.[8] Obwohl Zwangsarbeit überall und in jeder Branche vorkommen kann, scheint die geografische Lage der wichtigste Risikofaktor zu sein: 41 der 51 aktiven WROs beziehen sich auf in Asien hergestellte Waren, davon 35 auf China.
Darüber hinaus schafft das UFLPA eine widerlegbare Vermutung, dass alle Waren, die in der XUAR (ganz oder teilweise) oder von einem Unternehmen auf der Entity List[9] des UFLPA abgebaut, produziert oder hergestellt werden, mit Zwangsarbeit behaftet sind und daher automatisch von der Einfuhr in die Vereinigten Staaten ausgeschlossen sind. So hat die CBP zusätzlich zu den Tausenden von blockierten Einfuhren im Rahmen der ursprünglichen Zwangsarbeitsvorschriften über 5500 Sendungen im Wert von fast 2 Milliarden US-Dollar aufgrund von Bedenken hinsichtlich möglicher Verstöße gegen das UFLPA zurückgehalten[10].
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie die CBP feststellt, ob Waren unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt oder produziert wurden. Der Kongress definiert Zwangsarbeit als „jede Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person unter Androhung einer Strafe für die Nichterfüllung verlangt wird und für die sich der Arbeitnehmer nicht freiwillig zur Verfügung stellt“.[11] Diese Definition ist zwar ein hilfreicher Ausgangspunkt, bietet jedoch wenig praktische Anleitung dafür, wie Ermittler Zwangsarbeit identifizieren können. Hier kommen die Indikatoren der ILO für Zwangsarbeit ins Spiel. Sie bieten konkrete, praxisnahe Anleitungen zu Indikatoren für Zwangsarbeit weltweit.
Was sind die Indikatoren für Zwangsarbeit?
Bei der Ausstellung von WROs zitiert die CBP häufig bestimmte ILO-Indikatoren für Zwangsarbeit. Die ILO ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen, die für die Erstellung internationaler Arbeitsnormen und die Unterstützung von Ländern bei der Umsetzung dieser Richtlinien im Inland zuständig ist. Die ILO hat die Indikatoren entwickelt, um Vollzugsbehörden dabei zu helfen, „Personen zu identifizieren, die möglicherweise in einer Zwangsarbeitssituation gefangen sind und dringend Hilfe benötigen“.[12] Die elf Indikatoren lauten:[13]
- Missbrauch von Schwachstellen
- Täuschung
- Bewegungseinschränkung
- Isolation
- Körperliche und sexuelle Gewalt
- Einschüchterung und Drohungen
- Aufbewahrung von Ausweisdokumenten
- Einbehaltung von Löhnen
- Schuldknechtschaft
- Missbräuchliche Arbeits- und Lebensbedingungen
- Übermäßige Überstunden
Die ILO bietet auch praktische Anleitungen dazu, wie sich diese Indikatoren manifestieren. Einige der Indikatoren lassen sich mit der gebotenen Sorgfalt oder durch eine Untersuchung relativ leicht identifizieren. Beispielsweise kann „Ausnutzung einer schwachen Position“ festgestellt werden, wenn Arbeitnehmer „die Landessprache oder die Gesetze nicht beherrschen, nur wenige Möglichkeiten zur Sicherung ihres Lebensunterhalts haben, einer religiösen oder ethnischen Minderheit angehören [oder] andere Merkmale aufweisen, die sie von der Mehrheitsbevölkerung unterscheiden“.[14] Das Risiko eines „Missbrauchs der Schutzbedürftigkeit“ ist in Fällen „multipler Abhängigkeit“ erhöht, d. h. wenn Arbeitnehmer „nicht nur für ihren Arbeitsplatz, sondern auch für ihre Unterkunft, ihre Verpflegung und die Arbeit ihrer Angehörigen“ vom Arbeitgeber abhängig sind.[15] Eine „Einschränkung der Bewegungsfreiheit“ kann durch die begrenzte Bewegungsfreiheit der Arbeitnehmer aufgrund von Überwachung oder Begleitung sowohl innerhalb als auch außerhalb des Arbeitsplatzes nachgewiesen werden.[16] „Isolation“ kann beispielsweise durch die Herstellung von Waren an einem abgelegenen Arbeitsplatz mit begrenzten oder keinen Transportmöglichkeiten für die Arbeitnehmer, die Beschlagnahmung von Telefonen oder anderen Kommunikationsmitteln und nicht registrierte oder informelle Geschäftsräume nachgewiesen werden.[17] Und „missbräuchliche Arbeits- und Lebensbedingungen“ können durch die Inspektion der Arbeits- und Wohnräume festgestellt werden.
Andere Indikatoren wie „Täuschung“, „körperliche und sexuelle Gewalt“, „Einschüchterung und Drohungen“, „Einbehaltung von Ausweispapieren“, „Vorenthaltung von Löhnen“, „Schuldknechtschaft“ und „übermäßige Überstunden“ können jedoch nur durch eine gründlichere Untersuchung vor Ort, eine Untersuchung der (formellen und informellen) Richtlinien des Herstellers und Befragungen von Mitarbeitern aufgedeckt werden.
Obwohl diese ILO-Indikatoren nicht offiziell in das Bundesgesetzbuch oder in Vorschriften aufgenommen wurden, sind sie von entscheidender Bedeutung, da die CBP der Ansicht ist, dass die ILO-Indikatoren „die häufigsten Anzeichen für das mögliche Vorliegen eines Zwangsarbeitsfalls darstellen“[18]. Die CBP stützt sich bei der Entscheidung über die Erteilung von WROs routinemäßig auf diese Indikatoren. So erließ die CBP beispielsweise im November 2022 eine WRO für alle Rohzucker- und Zuckerprodukte, die in der Dominikanischen Republik von der Central Romana Corporation Limited hergestellt werden.[19] In dieser WRO führte die CBP fünf der ILO-Indikatoren an – Ausnutzung von Schwäche, Isolation, Vorenthaltung von Löhnen, missbräuchliche Arbeitsbedingungen und übermäßige Überstunden –, um die Schlussfolgerung zu untermauern, dass möglicherweise Zwangsarbeit vorliegt.[20] In ähnlicher Weise hob die CBP eine WRO für Lieferungen von Natchi Apparel Ltd., einem in Indien ansässigen Unternehmen, erst auf, nachdem das Unternehmen alle fünf in der WRO genannten ILO-Indikatoren für Zwangsarbeit zufriedenstellend behoben hatte.[21] Dies sind nur zwei von vielen Beispielen.[22]
Wie können Hersteller die Indikatoren nutzen, um Zwangsarbeit aus ihren Lieferketten zu verbannen?
Importeure tragen die Verantwortung dafür, ihre Waren vor Ausschluss oder Beschlagnahmung am Einfuhrhafen zu schützen.[23] Die CBP empfiehlt Importeuren, ein „System zur Einhaltung sozialer Standards“ zu entwickeln, um Zwangsarbeit zu bekämpfen.[24] Hersteller können dieses System durch zwei Arten von Maßnahmen umsetzen: (1) Risikominderung durch Einbindung von Stakeholdern und Partnern, Bewertung von Risiken und Auswirkungen, Kommunikation und Schulung der Lieferkette sowie Entwicklung eines Verhaltenskodex; und (2) Überwachung der Einhaltung, Behebung von Verstößen, Durchführung unabhängiger Überprüfungen und Berichterstattung über Leistung und Engagement.[25] Die Einbeziehung der Indikatoren und ihrer Ausprägungen sowohl in die Risikominderung als auch in die Compliance-Due-Diligence-Prüfungen und Untersuchungen kann Herstellern dabei helfen, Schwachstellen bei der Einhaltung der Menschenrechte in ihren Lieferketten zu identifizieren und zu beheben.
Importeure sollten außerdem die Website der CBP auf Aktualisierungen zu ausländischen Unternehmen, die WROs oder Findings unterliegen, überwachen und sicherstellen, dass ihre eigenen Lieferketten keine Materialien von diesen Unternehmen erhalten.[26] Um über wichtige Richtlinien auf dem Laufenden zu bleiben, sollten Hersteller die Teilnahme an den Webinaren der CBP zum Thema Handel (live und als Aufzeichnung verfügbar) in Betracht ziehen, die aktuelle Informationen zur Handelspolitik für verschiedene Branchen bieten.[27] Hersteller sollten sich auch mit „Comply Chain” des Bureau of International Labor Affairs befassen – einer Reihe von Business-Tools, die die US-Regierung Unternehmen zur Verfügung stellt, um das Risiko von Zwangsarbeit in ihren Lieferketten zu mindern.[28]
Ebenso sollten Unternehmen die Arbeit von Universitäten und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) im Auge behalten, die sich mit Zwangsarbeit und Menschenhandel befassen.[29] NGOs veröffentlichen regelmäßig wichtige Berichte, in denen Probleme im Zusammenhang mit Zwangsarbeit in Lieferketten aufgezeigt werden, die eine verstärkte staatliche Durchsetzung ankündigen könnten. In einigen Berichten werden Namen genannt und sogar Unternehmen aufgelistet, die im Verdacht stehen, Zwangsarbeit einzusetzen.[30]
Darüber hinaus sollten sich Hersteller bewusst sein, dass die drastisch verschärfte Durchsetzung des UFLPA durch die CBP zu Tausenden zusätzlichen Warenbeschlagnahmungen geführt hat (von denen letztlich nur die Hälfte für die Einfuhr in die Vereinigten Staaten freigegeben wurde). Die CBP und andere Bundesbehörden veröffentlichen außerdem mehrere Compliance-Tools, die Unternehmen dabei helfen sollen, ihre Lieferketten proaktiv zu überprüfen und potenzielle Zulässigkeitsprüfungen zu bewältigen. Zu diesen Ressourcen gehören die „Xinjiang Supply Chain Business Advisory”[31], der „Addendum to the Xinjiang Supply Chain Business Advisory”[32] und die CBP-Richtlinie „Uyghur Forced Labor Prevention Act: U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers”[33].
Ein guter Ausgangspunkt für jedes produzierende Unternehmen ist die Verwendung dieser Online-Tools in Verbindung mit einer Risikobewertung hinsichtlich Zwangsarbeit und Lieferkette, wie wir sie hier skizzieren. Um jedoch sicherzustellen, dass die Compliance und die Untersuchungen ausreichend umfassend sind, sollten Unternehmen unbedingt einen Anwalt konsultieren, um sicherzustellen, dass die Lieferketten den CBP-Vorschriften entsprechen.
Die erfahrenen Anwälte von Foley unterstützen Unternehmen regelmäßig bei der Ausarbeitung detaillierter Compliance-Pläne, der Durchführung von Risiko- und Compliance-Untersuchungen und helfen in Fällen, in denen Waren von einer WRO betroffen sind. Wenn Sie Fragen zum Inhalt dieses Artikels haben oder Hilfe bei der Minderung Ihrer Lieferkettenrisiken benötigen, wenden Sie sich bitte an einen der Autoren dieses Beitrags.
[1] Siehe z. B. U.S. Customs and Border Protection, CBP Takes Aim at Forced Labor (30. September 2022), abrufbar unter https://www.cbp.gov/frontline/cbp-takes-aim-forced-labor; U.S. Customs and Border Protection, Border Patrol Infiltrates Elaborate Human Smuggling Scheme (zuletzt geändert am 3. August 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/newsroom/local-media-release/border-patrol-infiltrates-elaborate-human-smuggling-scheme.
[2] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Zwangsarbeit (zuletzt geändert am 25. Mai 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[3] Id.
[4] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Zwangsarbeit (zuletzt geändert am 25. Mai 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[5] 19 C.F.R. 12.42(e); US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Withhold Release Orders and Findings List ( zuletzt geändert am 17. Mai 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.
[6] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Liste der Zurückhaltungsanordnungen und Feststellungen ( zuletzt geändert am 17. Mai 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.
[7] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Häufig gestellte Fragen zu Zwangsarbeit (zuletzt geändert am 16. Mai 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/frequently-asked-questions.
[8] Id.
[9] Siehe U .S. Customs and Border Protection, Uyghur Forced Labor Prevention Act (zuletzt geändert am 21. Juli 2023), abrufbar unterhttps://www.cbp.gov/trade/forced-labor/UFLPA.
[10] Siehe U .S . Customs and Border Protection, Uyghur Forced Labor Prevention Act Statistics (zuletzt geändert am 21. Oktober 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics.
[11] 19 U.S.C. § 1307.
[12] Internationale Arbeitsorganisation, ILO-Indikatoren für Zwangsarbeit, S. 2 (1. Oktober 2012), abrufbar unter https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—declaration/documents/publication/wcms_203832.pdf.
[13] Id.
[14] Ebenda, S. 5.
[15] Id.
[16] Ebenda, S. 9.
[17] Ebenda, S. 11.
[18] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Zwangsarbeit (zuletzt geändert am 25. Mai 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[19] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, CBP erlässt Zurückhaltungsanordnung gegen Central Romana Corporation Limited (23. November 2022), abrufbar unter https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-withhold-release-order-central-romana-corporation.
[20] Id.
[21] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, CBP ändert Zurückhaltungsanordnung für Natchi Apparel (P) Ltd. (9. September 2022), abrufbar unter https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-modifies-withhold-release-order-natchi-apparel-p-ltd.
[22] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Liste der Zurückhaltungsanordnungen und Feststellungen (zuletzt geändert am 10. Oktober 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.
[23] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Zwangsarbeit (zuletzt geändert am 25. Mai 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/forced-labor
[24] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Was können Importeure tun, um Zwangsarbeit zu bekämpfen? (zuletzt geändert am 12. Oktober 2021), abrufbar unter https://www.cbp.gov/document/fact-sheets/what-can-importers-do-help-combat-forced-labor.
[25] Id.
[26] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Häufig gestellte Fragen zu Zwangsarbeit (zuletzt geändert am 16. Mai 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/frequently-asked-questions.
[27] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Webinare zum Thema Handel (zuletzt geändert am 9. Juni 2023), abrufbar unter https://www.cbp.gov/trade/stakeholder-engagement/webinars.
[28] US-Arbeitsministerium, Comply Chain: Business Tools for Labor Compliance in Global Supply Chains (zuletzt abgerufen am 10. November 2023), verfügbar unterhttps://www.dol.gov/general/apps/ilab-comply-chain.
[29] Vereinte Nationen, Ressourcen: Der Freiwillige Treuhandfonds der Vereinten Nationen für zeitgenössische Formen der Sklaverei (zuletzt abgerufen am 10. November 2023) (Auflistung von NGOs und anderen Organisationen, die sich mit Zwangsarbeit und Menschenhandel befassen), verfügbar unter https://www.ohchr.org/en/about-us/ohchrs-funding-and-budget/trust-funds/united-nations-voluntary-trust-fund-contemporary-forms-slavery/resources.
[30] Siehe z. B. Laura Murphy et al., Driving Force: Automotive Supply Chains and Forced Labor in the Uyghur Region (Dezember 2022).
[31] US-Außenministerium, Finanzministerium, Handelsministerium und Ministerium für innere Sicherheit, Xinjiang Supply Chain Business Advisory ( veröffentlicht am 1. Juli 2020), https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/pdfs/2569-xinjiang-supply-chain-business-advisory-final-for-508/file.
[32] US-Außenministerium, Finanzministerium, Handelsministerium und Ministerium für innere Sicherheit, Anhang zum Xinjiang Supply Chain Business Advisory ( zuletzt abgerufen am 10. November 2023), https://www.state.gov/xinjiang-supply-chain-business-advisory/.
[33] US-Zoll- und Grenzschutzbehörde, Uhyghur Forced Labor Prevention Act: Operative Leitlinien der US-Zoll- und Grenzschutzbehörde für Importeure (13. Juni 2022), https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2022-Jun/CBP_Guidance_for_Importers_for_UFLPA_13_June_2022.pdf.
