Was jedes multinationale Unternehmen wissen sollte über … neue Antidumping- und Ausgleichszolluntersuchungen für Solarmodule

Wir haben eine Reihe von Anfragen zu den Auswirkungen der neuen Antidumping- (AD) und Ausgleichszolluntersuchungen (CVD) für Solarmodule erhalten. Da die ITC gerade ihre vorläufige positive Entscheidung getroffen hat, halten wir jetzt für einen geeigneten Zeitpunkt, um diese Fragen zu beantworten. Dazu stellen wir Ihnen Folgendes zur Verfügung: (1) eine Zusammenfassung der neuen internationalen Handelsmaßnahmen, (2) den Umfang der Untersuchungen, (3) die Auswirkungen der Anträge, (4) Informationen darüber, wann potenziell kostspielige neue Antidumping- und Ausgleichszölle verhängt werden könnten, und (5) Ratschläge dazu, wie betroffene US-Importeure mit den möglichen Folgen dieser potenziell kostspieligen neuen Zölle umgehen können.

Die Zusammenfassung der Untersuchung

Eine Gruppe von US-amerikanischen Solarherstellern hat beim US-Handelsministerium (DOC) und der International Trade Commission (ITC) Anträge auf Antidumping- und Ausgleichszölle gestellt. Die Anträge wurden vom American Alliance for Solar Manufacturing Trade Committee eingereicht, dem die US-Solarhersteller Convalt Energy, First Solar, Meyer Burger, Mission Solar, Qcells, REC Silicon und das Start-up-Unternehmen Swift Solar angehören. In den Anträgen wird behauptet, dass „potenziell illegale Handelspraktiken von Kambodscha, Malaysia, Thailand und Vietnam ... der US-Solarindustrie Schaden zufügen”, und es wird gefordert, dass auf alle Importe aus diesen Ländern erhebliche AD- und CV-Zölle erhoben werden.

Die Einreichung dieser Anträge erfolgt vor dem Hintergrund einer früheren Verordnung, die sich gegen die Einfuhr von Solarmodulen aus China richtete. Nach Angaben der US-Solarindustrie haben chinesische Solarhersteller die bestehenden Zölle auf chinesische Produkte umgangen, indem sie ihre Solarmodule zur geringfügigen Weiterverarbeitung in südostasiatische Werke in anderen Ländern geliefert und dann behauptet haben, die Produkte seien nicht mehr chinesischen Ursprungs. Infolgedessen befand das DOC im August 2023 schließlich fünf Hersteller für schuldig, die Zölle umgangen zu haben: Trina Solar, Canadian Solar, BYD Hong Kong, New East Solar und Vina Solar. Gleichzeitig entschied das DOC jedoch, dass Hersteller, die nicht-chinesische Wafer – oder mindestens vier außerhalb Chinas hergestellte Solarkomponenten (Silberpaste, Aluminiumrahmen, Glas, Rückseitenfolien, EVA-Folien, Anschlussdosen) – verwenden, von den AD/CVD-Verordnungen ausgenommen sind. Während also die bestehenden Antidumping- und Ausgleichszollverordnungen für China weiterhin Importe von chinesischen Solarmodulteilen und -komponenten erheblich einschränken, ist es für Unternehmen außerhalb Chinas möglich, Produkte unter Verwendung chinesischer Komponenten herzustellen, sofern sie die Vier-Komponenten-Regel einhalten.

Da dies als erhebliche Lücke angesehen wurde, reichte das American Alliance for Solar Manufacturing Trade Committee direkt eine neue AD- und CVD-Petition gegen Solarhersteller in Kambodscha, Malaysia, Thailand und Vietnam ein. Sollte diese Petition zu AD- und/oder CVD-Verordnungen führen, würde dies die Verhängung potenziell hoher Handelszölle auf Solarmodule (und bestimmte Produkte, die Solarmodule enthalten) aus diesen Ländern zur Folge haben, unabhängig davon, ob sie Komponenten chinesischer Herkunft enthalten.

Der Umfang der Untersuchung

Der Geltungsbereich der Petition umfasst sowohl fertige Solarmodule als auch Teile und Komponenten, die in vielen Fällen zum Zusammenbau von Solarmodulen verwendet werden können. Der vollständige Geltungsbereich lautet wie folgt:

Die von diesen Untersuchungen betroffenen Waren sind kristalline Silizium-Photovoltaikzellen und -module, Laminate und Paneele, die aus kristallinen Silizium-Photovoltaikzellen bestehen, unabhängig davon, ob sie teilweise oder vollständig in andere Produkte eingebaut sind, einschließlich, aber nicht beschränkt auf Module, Laminate, Paneele und gebäudeintegrierte Materialien. Die Untersuchungen umfassen kristalline Silizium-Photovoltaikzellen mit einer Dicke von mindestens 20 Mikrometern, die einen p/n-Übergang aufweisen, der auf beliebige Weise gebildet wurde, unabhängig davon, ob die Zelle weiteren Verarbeitungsprozessen unterzogen wurde, einschließlich, aber nicht beschränkt auf Reinigung, Ätzen, Beschichten und/oder Hinzufügen von Materialien (einschließlich, aber nicht beschränkt auf Metallisierung und Leiterbahnen), um den von der Zelle erzeugten Strom zu sammeln und weiterzuleiten.

Die betreffende Ware kann zum Zeitpunkt der Einfuhr als Teile für Endfertigprodukte beschrieben werden, die nach der Einfuhr montiert werden, darunter unter anderem Module, Laminate, Paneele, gebäudeintegrierte Module, gebäudeintegrierte Paneele oder andere Fertigwarensätze. Solche Teile, die ansonsten der Definition der betreffenden Ware entsprechen, fallen in den Geltungsbereich dieser Untersuchungen.

Ausgenommen von diesen Untersuchungen sind Dünnschicht-Photovoltaikprodukte aus amorphem Silizium (a-Si), Cadmiumtellurid (CdTe) oder Kupfer-Indium-Gallium-Selenid (CIGS).

Ebenfalls vom Umfang dieser Untersuchungen ausgenommen sind kristalline Silizium-Photovoltaikzellen mit einer Fläche von höchstens 10^{000 mm²}, die fest in ein Konsumgut integriert sind, dessen Funktion nicht in der Stromerzeugung besteht und das den von der integrierten kristallinen Silizium-Photovoltaikzelle erzeugten Strom verbraucht. Sind mehrere Zellen dauerhaft in ein Konsumgut integriert, so ist die Fläche für die Zwecke dieser Ausnahme die Gesamtfläche aller in das Konsumgut integrierten Zellen.

Die von diesen Untersuchungen betroffenen Waren sind derzeit im Harmonisierten Zolltarif der Vereinigten Staaten (HTSUS) unter den Unterpositionen 8501.61.0000, 8507.20.80, 8541.40.6020 und 8541.40.6030 klassifiziert. Diese HTSUS-Unterpositionen werden aus Gründen der Übersichtlichkeit und für Zollzwecke angegeben; maßgeblich ist die schriftliche Beschreibung des Umfangs dieser Untersuchungen.

Die Auswirkungen der Untersuchungen

Wie oben erwähnt, folgt die Einreichung dieser Untersuchungen auf die Verhängung eines zweijährigen Moratoriums im Rahmen der früheren chinesischen Solarpanel-Verordnungen. Dieses Moratorium gab „den chinesischen Solarherstellern in diesen Ländern Zeit, ihre Lieferketten umzustellen“, so eine Pressemitteilung der Alliance for Solar Manufacturing. „Unternehmen, bei denen eine Umgehung der Zölle festgestellt wurde, müssen nach Ablauf des Moratoriums im Juni 2024 voraussichtlich keine Zölle mehr zahlen, da sie aufgrund ihrer in Südostasien angesiedelten Lieferketten nicht mehr gegen die in der Umgehungsentscheidung dargelegten technischen Vorschriften verstoßen.“ In den Petitionen wurde dargelegt, dass die Auswirkungen dieser Verlagerung der Lieferkette bereits spürbar sind, da viele Solarhersteller in Kambodscha, Malaysia, Thailand und Vietnam auf die Produktion und den Export von Zellen und Modulen aus Südostasien umgestellt haben – häufig unter Verwendung chinesischer Komponenten –, die zusammen 84 % der US-Importe von Solarmodulen im ersten Quartal 2023 ausmachten.

Den Antragstellern zufolge hat dies zu einem Überangebot an Importen in die Vereinigten Staaten geführt, das den neuen Steueranreizen in Milliardenhöhe entgegenwirkt, die einen Boom in der Solarindustrie des Landes ausgelöst haben. Durch die Einreichung dieser Klagen stehen sich Unternehmen, die auf importierte Solarmodule angewiesen sind, um die grünen Ziele einer verstärkten Installation von Solarmodulen zu erreichen, und das grüne Ziel der Förderung der US-amerikanischen Produktion von Solarmodulen gegenüber.

Antragsteller haben viele Vorteile, wenn sie AD- oder CVD-Anträge stellen. Sie können den Umfang der Maßnahme und den Zeitpunkt ihrer Einleitung selbst bestimmen. Außerdem können sie sich vor Einreichung des Antrags sowohl mit der ITC als auch mit dem DOC beraten und die Stellungnahmen dieser Behörden zum Entwurf des Antrags einholen. Verschiedene Berechnungsmethoden tendieren dazu, höhere Margen zu unterstützen, insbesondere für Nicht-Marktwirtschaften wie Vietnam, und wenn es bei der ITC (die sechs Kommissare hat) zu einer Stimmengleichheit kommt, wird die ITC eine positive Entscheidung treffen. Nur wenn vier der sechs verfügbaren Stimmen gesichert werden können, kann die US-Industrie eine negative Entscheidung bei der ITC erreichen. Aus diesen und anderen Gründen enden die überwiegende Mehrheit der eingereichten AD- und CVD-Fälle mit endgültigen positiven Entscheidungen, in der Regel mit hohen Margen. Dasselbe dürfte auch für Solarmodule gelten, so wie es bei der früheren Klage gegen chinesische Solarmodule der Fall war.

Der Zeitpunkt der Untersuchungen

Das Verfahren wird in zwei Phasen durchgeführt: (1) die vorläufige Phase, die wahrscheinlich zur Verhängung vorläufiger Zölle (sogenannte „vorläufige Maßnahmen“) führen wird, und (2) die endgültige Phase, die zur Verhängung von Antidumping- und Ausgleichszöllen sowie zur Verhängung endgültiger Zölle führen könnte. Die vorläufige Phase endet, nachdem sowohl die ITC (die ihre Entscheidung am 7. Juni getroffen hat) als auch das DOC ihre vorläufigen Entscheidungen getroffen haben. Das DOC wird seine vorläufige Entscheidung zu Ausgleichszöllen voraussichtlich am 23. September und seine vorläufige Entscheidung zu Antidumpingzöllen am 20. November treffen. Für beide Entscheidungen wird das DOC auf der Grundlage der ihm vorliegenden Unterlagen zu Subventionen und Dumping den Satz festlegen, zu dem vorläufige Maßnahmen verhängt werden.

In fast allen Fällen verlängert das DOC seine gesetzlichen Fristen um den vollen Betrag und gleicht die Zeitpläne für die AD- und CVD-Entscheidungen an. Unter dieser Annahme würde der Zeitplan für den Fall am 4. April 2025 (endgültige Entscheidung des DOC) und am 19. Mai 2025 (endgültige Entscheidung der ITC) abgeschlossen sein. Wenn diese Entscheidungen positiv ausfallen, würde das DOC etwa eine Woche später AD- und/oder CVD-Verordnungen erlassen.

Für Importeure ist der Stichtag die Veröffentlichung der Ergebnisse der vorläufigen Feststellung des DOC, die in der Regel etwa eine Woche nach der Entscheidung des DOC erfolgt. Wenn die Feststellungen zu diesem Zeitpunkt positiv ausfallen – und fast alle AD- und CVD-Untersuchungen führen zu positiven Feststellungen –, weist das DOC die CBP an, vorläufige Maßnahmen (Sonderzölle) für alle Einfuhren zu erheben. Daher werden die registrierten Importeure wahrscheinlich schon lange vor Abschluss dieser Untersuchungen unmittelbare Auswirkungen spüren.

Bewältigungsmaßnahmen für Importeure von Solarmodulen

Da die Wahrscheinlichkeit hoch ist, dass diese Untersuchungen zur Verhängung kostspieliger vorläufiger Maßnahmen und Zölle führen werden, müssen Importeure jetzt Maßnahmen ergreifen, um sich auf diese Möglichkeit vorzubereiten. Zu den in Betracht zu ziehenden Maßnahmen gehören die folgenden:

• Beurteilen Sie, ob Sie als Importeur der Aufzeichnungen fungieren sollten. Obwohl Handelsschutzmaßnahmen gegen ausländische Hersteller und Exporteure gerichtet sind, werden die verhängten Zölle tatsächlich vom Importeur der Aufzeichnungen als Prozentsatz des Wertzolls (Wert) jeder Einfuhr der betreffenden Ware erhoben. Importeure sollten sorgfältig prüfen, inwieweit sie als Importeur der Aufzeichnungen für Waren fungieren, die möglicherweise in den Geltungsbereich der Untersuchungen zu Solarmodulen fallen.

• Alternative Bezugsquellen erschließen. Der Sinn von AD- und CVD-Maßnahmen besteht darin, die importierten Lieferungen der betreffenden Waren zu reduzieren und gleichzeitig deren Preise zu erhöhen. Wenn vorläufige Maßnahmen greifen, kommt es häufig zu erheblichen Umwälzungen auf dem Markt. Die Beschaffung alternativer Bezugsquellen vor Eintritt dieser Umwälzungen kann wichtig sein, falls es zu unerwarteten Rückzügen vom Markt kommt.

• Legen Sie Notfallmaßnahmen in langfristigen Lieferverträgen fest. Alle langfristigen Lieferverträge sollten tarifbezogene Fragen für Solarmodule regeln, darunter die Frage, wer etwaige Zölle zahlt, ob die Möglichkeit einer Tariferhöhung berücksichtigt wird und ob die Parteien das Recht haben, den Vertrag aufgrund der Einführung unerwarteter Zölle zu kündigen. Klauseln über höhere Gewalt erfüllen möglicherweise nicht die gesetzlichen Anforderungen für eine Vertragskündigung aufgrund unerwarteter Zölle. Unternehmen, die sich über unerwartete Zölle Sorgen machen, sind besser beraten, wenn sie tarifspezifische Notfallmaßnahmen festlegen.

• Überlegen Sie, ob Waren, die Solarmodule enthalten, potenziell erfasst sind. Wie oben dargelegt, umfasst der Geltungsbereich der Solarmodulfälle Solarmodule, „unabhängig davon, ob sie teilweise oder vollständig in andere Produkte eingebaut sind, einschließlich, aber nicht beschränkt auf Module, Laminate, Paneele und gebäudeintegrierte Materialien“. Obwohl der Geltungsbereich der Untersuchung HTS-Klassifizierungen enthält, sollten Produkte, die Solarmodule enthalten, anhand des schriftlichen Geltungsbereichs der Untersuchungen bewertet werden, um die potenzielle Abdeckung zu beurteilen.

• Kennen Sie die korrekte Einstufung von Einfuhren. Antidumping- und Ausgleichszölle werden auf der Grundlage der physischen Beschreibung der Ware erhoben, nicht auf der Grundlage der HTS-Einstufung, die nur der Einfachheit halber angegeben wird. Wenn die CBP feststellt, dass Waren als Gegenstand einer Antidumping-Verordnung hätten deklariert werden müssen, erhebt sie die Zölle auch dann, wenn die deklarierte oder als richtig angesehene HTS-Einstufung etwas anderes angibt. In allen Fällen, in denen die Einfuhren in einer Grauzone liegen, sollten Importeure besonders darauf achten, die richtige Klassifizierung zu erhalten und festzustellen, ob die Ware in den Geltungsbereich der Verordnung fällt. Wenn durch die Selbstklassifizierung keine Gewissheit erzielt werden kann, sollten Importeure die Einreichung eines Antrags auf eine Geltungsbereichsentscheidung in Betracht ziehen, woraufhin das DOC eine endgültige Entscheidung darüber trifft, ob die Waren in den Geltungsbereich einer Verordnung fallen.

• Seien Sie sich möglicher Strategien zur Zollstundung oder -vermeidung bewusst. Da die AD- und CVD-Sätze hoch sein können, sollten Importeure auch prüfen, ob es Zollstrategien gibt, mit denen sich die Zölle minimieren lassen. Dazu gehören die folgenden:

• Erwägen Sie die Lagerung von Produkten in einem Zolllager. Zolllager sind Gebäude oder gesicherte Orte, an denen zollpflichtige Produkte bis zu fünf Jahre lang gelagert oder verändert werden können, ohne dass Zölle zu entrichten sind. Wenn die Produkte exportiert, unter Aufsicht der CBP vernichtet oder aus dem Verbrauch in den USA genommen werden, fallen keine Zölle auf die Produkte an.

• Zollrückerstattung. Eine Zollrückerstattung ist eine Rückerstattung oder Erlassung von zuvor erhobenen Zöllen, Gebühren oder internen Steuern. Die Rückerstattungen erfolgen, wenn das Produkt aus den Vereinigten Staaten exportiert oder vernichtet wird. Dies ist ein komplexer Prozess, da er Importe und Exporte umfasst, aber für bestimmte Arten von Transaktionen kann er zu echten Zollersparnissen führen.

• Außenhandelszone (FTZ). Eine Außenhandelszone ist ein gesicherter Ort in oder in der Nähe von CBP-Häfen, in dem keine Zölle anfallen, solange sich das Produkt in der FTZ befindet. Das Produkt kann in dieser Zone gelagert, ausgestellt, montiert, hergestellt oder verarbeitet werden, ohne dass Zölle anfallen, bis die Waren die FTZ verlassen und in das offizielle Zollgebiet der USA gelangen (d. h. auf dem US-Markt verkauft werden). Wenn die Waren in ein anderes Land versandt werden, werden niemals Zölle gezahlt.

• Vorübergehende Einfuhr unter Zollverschluss (TIB). Ein Importeur kann eine Kaution in Höhe des doppelten Zollbetrags hinterlegen und muss dann die eingeführten Waren innerhalb einer bestimmten Frist ausführen oder vernichten oder Schadensersatz leisten. Je nach Art der Transaktion kann die Nutzung einer TIB zu Zollersparnissen führen.

Einige weniger gewissenhafte Exporteure werden ihre Waren falsch klassifizieren, indem sie beispielsweise andere Produkteigenschaften oder Klassifizierungen als tatsächlich vorhanden angeben oder ein falsches Herkunftsland angeben. Die Zölle werden jedoch vom Importeur gezahlt – nicht vom Hersteller. Ausländische Hersteller in den Ländern, die Gegenstand dieser Untersuchungen sind, werden einen Anreiz haben, zu behaupten, dass ihre Produkte aus anderen Ländern stammen oder anderweitig nicht unter diese Untersuchungen fallen. Jeder Importeur, der Warnsignale für eine mögliche Umgehung bemerkt, sollte dies überprüfen, bevor die CBP dies tut.

Wenn Sie Fragen oder Bedenken zu diesem Artikel haben, wenden Sie sich bitte an einen der Autoren oder Ihren Anwalt bei Foley & Lardner. Wenn Sie über zukünftige Aktualisierungen zum Thema „Was jedes multinationale Unternehmen wissen muss“ über die Geschäftstätigkeit in der heutigen komplexen Welt des internationalen Handels informiert werden möchten, melden Sie sich bitte für unseren zweiwöchentlichen E-Mail-Newsletter an. Klicken Sie hier, um sich anzumelden.