Was jedes multinationale Unternehmen wissen sollte über … das Management von Importrisiken unter der neuen Trump-Regierung (Teil II): Die Auswirkungen von Präsident Trumps „America First Trade Memorandum”

Während seines Wahlkampfs erklärte Präsident Trump oft, dass er eine „America First“-Außenhandelspolitik umsetzen werde, die ausdrücklich höhere Zölle, möglicherweise auf Importe aus der ganzen Welt, beinhalten würde. Am 20. Januar veröffentlichte Präsident Trump ein Präsidialmemorandum, mit dem er die ersten Schritte zur Umsetzung dieser Agenda unternahm. Dieses Memorandum zur „America First“-Handelspolitik weist mehrere Bundesbehörden an, ihm bis zum 1. April 2025 über eine Reihe potenzieller Maßnahmen zu berichten, die zur Umsetzung einer „robusten und neu belebten Handelspolitik beitragen sollen, die Investitionen und Produktivität fördert, die industriellen und technologischen Vorteile unseres Landes stärkt, unsere nationale Sicherheit verteidigt und vor allem den amerikanischen Arbeitnehmern, Herstellern, Landwirten, Viehzüchtern, Unternehmern und Unternehmen zugutekommt“.

Obwohl das Memorandum in erster Linie als Anfrage nach Handelsberichten formuliert ist, sollte es am besten als potenzieller Fahrplan für die Prioritäten der neuen Regierung im Bereich des internationalen Handels betrachtet werden. Die breite Palette der behandelten Themen, darunter die Ursachen der jährlichen Handelsdefizite der USA bei Waren, die wirtschaftlichen und nationalen Sicherheitsauswirkungen und Risiken solcher Defizite, ein besonderer Fokus auf alle Aspekte des Handels mit China und der offensichtliche Wunsch, einen erheblichen Teil der von US-Unternehmen im Ausland produzierten Waren zurückzuholen, deuten darauf hin, dass nahezu alle Aspekte des internationalen Handels der USA unter die Lupe genommen werden.

Wie in Teil I unserer dreiteiligen Serie zum Thema „Management von Importrisiken unter der neuen Trump-Regierung“ ausführlich beschrieben, beschäftigen sich viele multinationale Unternehmen aktiv mit der Risikoplanung hinsichtlich der potenziellen Auswirkungen der neuen Regierung auf ihre internationalen Lieferketten. Die Veröffentlichung dieses neuen Memorandums unterstreicht die Dringlichkeit, in dieser Richtung weiter voranzuschreiten. Daher ist ein gründliches Verständnis der potenziellen Auswirkungen dieses neuen Memorandums für die Risikoplanung einer Reaktion unerlässlich. Nachfolgend listen wir die Auswirkungen der einzelnen angeordneten Untersuchungsgegenstände auf:

„Bekämpfung von fairem und unausgewogenem Handel“

• Das Memorandum weist eine Untersuchung der „Ursachen für die hohen und anhaltenden jährlichen Handelsdefizite unseres Landes im Warenbereich“ sowie der damit verbundenen Auswirkungen auf die nationale Sicherheit an. Dies sowie die anderen in diesem Abschnitt genannten Maßnahmen fordern die Behörden auf, gegen unlauteren und unausgewogenen Handel vorzugehen, indem sie Handelsdefizite, unlautere Praktiken und Währungsmanipulationen untersuchen und geeignete Maßnahmen zu deren Bekämpfung empfehlen. Die wahrscheinlichste Auswirkung dieses Berichts wird darin bestehen, dass eine Grundlage für die Erhöhung von Zöllen geschaffen wird, möglicherweise für viele oder alle globalen Handelspartner.

• Das Memorandum fordert eine Bewertung der Machbarkeit der Einrichtung und Empfehlungen zu den „besten Methoden für die Konzeption, den Aufbau und die Umsetzung einer externen Steuerbehörde zur Erhebung von Zöllen, Abgaben und anderen außenhandelsbezogenen Einnahmen“. Mit anderen Worten: Trump sucht nach Leitlinien für die beste Methode der US-Regierung zur Erhebung von Außenhandelseinnahmen, einschließlich Zöllen. Während viele Kommentatoren sich verwundert über den Zweck dieser neuen Methode zur Erhebung von Zöllen äußerten – da die Zoll- und Grenzschutzbehörde (CBP) bereits für die Erhebung dieser Zölle zuständig ist –, ist es möglich, dass diese Forderung die Unzufriedenheit mit der Aufsicht der CBP über die Verwendung chinesischer Teile und Komponenten für die Montage in Drittländern zum Ausdruck bringt, die die neue Regierung Berichten zufolge als Umgehung der Zölle gemäß Section 301 betrachtet. Dies könnte auch den Weg für andere Möglichkeiten der Besteuerung nicht-amerikanischer Unternehmen ebnen, die nicht unter die Erhebung von Zöllen fallen würden.

• Das Memorandum sieht frühzeitige Vorbereitungen für die Überprüfung des trilateralen Abkommens zwischen den Vereinigten Staaten, Mexiko und Kanada (USMCA) vor, einschließlich einer Bewertung der „Auswirkungen des USMCA auf amerikanische Arbeitnehmer, Landwirte, Viehzüchter, Dienstleister und andere Unternehmen“. Der Fokus auf das USMCA wirft Fragen darüber auf, wie sich diese potenziellen Änderungen auf die Wirtschaftsbeziehungen zwischen den USA und Mexiko und auf die Rolle Mexikos als wichtiger Handelspartner der USA auswirken könnten. Sollten die USA zu dem Schluss kommen, dass die Handelspraktiken Mexikos nicht mit den Bestimmungen des USMCA vereinbar sind oder einen unfairen Vorteil darstellen, könnten mexikanische Waren mit neuen Zöllen belegt werden. Da Präsident Trump darüber hinaus neue Zölle in Höhe von 25 Prozent für Kanada und Mexiko als Vergeltungsmaßnahme für die seiner Meinung nach mangelnde Dringlichkeit in Bezug auf Einwanderung und Fentanyl-Exporte in die Vereinigten Staaten versprochen hat, besteht die große Wahrscheinlichkeit, dass Veränderungen den Handel innerhalb der USMCA-Region in einem weitaus kürzeren Zeitrahmen auf den Kopf stellen könnten.

• Das Memorandum sieht eine Untersuchung der Wechselkurspolitik von Handelspartnern vor. Trump strebt hier eine Bewertung potenzieller Währungsmanipulationen oder Fehlbewertungen an, die eine wirksame Anpassung der Zahlungsbilanz verhindern oder Handelspartnern einen unfairen Wettbewerbsvorteil im internationalen Handel verschaffen. Trump fordert außerdem die Identifizierung aller Länder, die als Währungsmanipulatoren eingestuft werden sollten, was mit ziemlicher Sicherheit auf Länder abzielt, die große Handelsdefizite gegenüber den Vereinigten Staaten aufweisen, insbesondere China. Dies könnte das Ende der langjährigen informellen Handelspolitik der Vereinigten Staaten des „starken Dollars” bedeuten, die auf die Clinton-Regierung zurückgeht, und eine Rückkehr zu den Interventionen der Reagan-Ära auf den Devisenmärkten mehrerer Länder zur Senkung des Dollarwerts bedeuten.

• Das Memorandum sieht eine Überprüfung aller bestehenden Freihandelsabkommen sowie der Länder vor, „mit denen die Vereinigten Staaten bilaterale oder sektorspezifische Abkommen aushandeln können, um Zugang zu Exportmärkten zu erhalten“. Mit anderen Worten: Trump fordert eine Überprüfung und mögliche Überarbeitung aller Freihandelsabkommen der USA mit dem Ziel, gegenseitige und für beide Seiten vorteilhafte Zugeständnisse zu erreichen.

• Das Memorandum sieht eine Überprüfung der Richtlinien und Vorschriften zur Anwendung von Antidumping- und Ausgleichszöllen vor, unter anderem in Bezug auf transnationale Subventionen, Kostenanpassungen, Unternehmensverflechtungen und Nullbewertung. Die Vereinigten Staaten verfügen bereits über einen Rekordbestand an Antidumping- und Ausgleichszollverordnungen, die bei jährlichen Verwaltungsüberprüfungen zu Änderungen der Berechnungsmethoden führen könnten. Änderungen, die darauf abzielen, die berechneten Margen zu erhöhen, könnten auch mehr Branchen dazu veranlassen, neue Antidumping- und Ausgleichszollanträge zu stellen, insbesondere gegen China (das bei weitem häufigste Ziel solcher Maßnahmen).

• Das Memorandum sieht eine Bewertung der „Verluste an Zolleinnahmen und der Risiken durch den Import gefälschter Produkte und geschmuggelter Medikamente“ vor, die sich aus der derzeitigen Anwendung der De-minimis-Ausnahme ergeben, sowie etwaige notwendige Änderungen dieser Ausnahme. Diese Bestimmung ist unter anderem ein Zeichen dafür, dass die Trump-Regierung ihr Augenmerk auf den Fluss von Fentanyl und gefälschten Waren über die US-Grenzen richtet, einschließlich solcher, die aus Mexiko stammen oder durch Mexiko transportiert werden. Je nach Ergebnis könnte dies erhebliche wirtschaftliche Herausforderungen für Mexikos weitgehend exportorientierte Wirtschaft mit sich bringen und die Handelsbeziehungen zwischen den USA und Mexiko erheblich beeinträchtigen, insbesondere da es unmöglich ist, dieses Thema von der bevorstehenden trilateralen Überprüfung des USMCA zu trennen.

• Das Memorandum sieht eine Untersuchung vor, ob ein anderes Land US-Bürger oder -Unternehmen diskriminierenden oder extraterritorialen Steuern unterwirft. Angesichts der weitreichenden Anwendung von Section 301 in der ersten Amtszeit könnten solche Berichte als Grundlage für weitreichende Gegenmaßnahmen dienen, ähnlich wie die Untersuchung gemäß Section 301 zu chinesischen Praktiken im Bereich des geistigen Eigentums zu einer Entscheidung führte, die Zölle auf mehr als die Hälfte aller importierten chinesischen Waren zu erhöhen.

• Das Memorandum sieht eine Überprüfung aller Handelsabkommen zum „Umfang der Beschaffung durch den Bund“ im Zusammenhang mit den Executive Orders „Buy American“ und „Hire American“ vor. Mit seiner Forderung nach Empfehlungen, um sicherzustellen, dass solche Abkommen in einer Weise umgesetzt werden, die einheimische Arbeitnehmer und Hersteller begünstigt, deutet Trump mögliche Beschränkungen für die Beauftragung ausländischer Unternehmen an, die die US-Regierung beliefern.

„Wirtschafts- und Handelsbeziehungen mit der Volksrepublik China“

• Das Memorandum sieht eine Überprüfung des Wirtschafts- und Handelsabkommens zwischen den USA und der Regierung der Volksrepublik China (VR China) vor, um festzustellen, ob die VR China im Einklang mit diesem Abkommen handelt. Indem Trump Empfehlungen für geeignete Maßnahmen auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Überprüfung einholt, „bis hin zur Verhängung von Zöllen oder anderen Maßnahmen, falls erforderlich“, signalisiert er, dass neue Zölle auf chinesische Waren erhoben werden könnten, wenn die USA feststellen, dass die VR China nicht im Einklang mit dem Abkommen handelt.

• Das Memorandum sieht eine Prüfung möglicher zusätzlicher Änderungen der Zölle gemäß Section 301 gegenüber China vor, insbesondere in Bezug auf industrielle Lieferketten und Umgehungen durch Drittländer. Es wird allgemein davon ausgegangen, dass China nicht im Einklang mit der früheren teilweisen Einigung über bestimmte Zölle gemäß Section 301 gehandelt hat, die in der ersten Amtszeit der Trump-Regierung ausgesetzt worden waren. Es ist wahrscheinlich, dass diese Überprüfung als Grundlage für eine weitere Erhöhung der Zölle gemäß Section 301 auf viele chinesische Produkte dienen wird.

• Das Memorandum weist eine Untersuchung anderer Handlungen, Richtlinien und Praktiken der VR China an, die unangemessen oder diskriminierend sein und den US-Handel belasten oder einschränken könnten, sowie Empfehlungen für geeignete Gegenmaßnahmen. Auch hier signalisiert Trump, dass Änderungen in der Handelslandschaft zwischen den USA und der VR China unmittelbar bevorstehen, wenn die USA feststellen, dass die VR China diskriminierende Handlungen begeht, die den US-Handel einschränken. Das wahrscheinliche Ergebnis wäre eine Ausweitung der früheren Zölle gemäß Section 301 auf der Grundlage einer weitreichenderen Reihe von Beschwerden über chinesische Handelspraktiken.

• Das Memorandum sieht eine Untersuchung der Gesetzesvorschläge und etwaiger erforderlicher Änderungen hinsichtlich des Status permanenter normaler Handelsbeziehungen für Importe aus China vor. Im Kongress herrscht parteiübergreifende Einigkeit darüber, China in Handelsfragen und anderen Bereichen mit Skepsis zu begegnen. Neben dem Wunsch, Beschränkungen für den Handel mit China dauerhaft in US-Gesetzen zu verankern (was für eine künftige Regierung viel schwieriger rückgängig zu machen wäre), könnten diese Bemühungen auch andere Handelsfragen betreffen, wie beispielsweise weitere Beschränkungen für den Handel mit China aufgrund der Behandlung der uigurischen Bevölkerung und ihrer Rolle bei der Herstellung von Produkten, die für den Verkauf in den Vereinigten Staaten bestimmt sind.

• Das Memorandum sieht eine Bewertung des Status von US-amerikanischen Rechten an geistigem Eigentum wie Patenten, Urheberrechten und Marken vor, die Personen aus der VR China übertragen wurden. Mit anderen Worten: Es könnten Änderungen vorgenommen werden, um „eine gegenseitige und ausgewogene Behandlung von Rechten an geistigem Eigentum mit der VR China sicherzustellen“.

„Weitere Fragen der wirtschaftlichen Sicherheit“

• Das Memorandum sieht eine umfassende wirtschaftliche und sicherheitspolitische Überprüfung der industriellen und produktionstechnischen Basis der USA vor, um zu beurteilen, ob Untersuchungen zur Anpassung von Importen, die die nationale Sicherheit gefährden, eingeleitet werden sollen. Diese Überprüfung der Schwachstellen der US-amerikanischen Produktion und Industrie wird als Grundlage für neue politische Maßnahmen dienen, die darauf abzielen, die heimische Industrie von der Abhängigkeit von Importen unabhängig zu machen. Es ist sehr wahrscheinlich, dass dies zu weiteren Überarbeitungen der CFIUS-Prüfungen (Committee on Foreign Investment in the United States) führen wird, die in den letzten Jahren erheblich verschärft wurden.

• Das Memorandum sieht eine Bewertung der Wirksamkeit der Ausschlüsse, Ausnahmen und sonstigen Einfuhrbeschränkungen für Stahl und Aluminium im Hinblick auf die Reaktion auf Bedrohungen der nationalen Sicherheit der Vereinigten Staaten vor. Diese Bestimmung verdeutlicht ebenso wie die oben genannte Trumps Ziel, die heimische Industrie und das verarbeitende Gewerbe vor einer Abhängigkeit von Importen zu schützen.

• Das Memorandum sieht eine Überprüfung des US-Exportkontrollsystems und Empfehlungen zu notwendigen Änderungen vor, die angesichts der Entwicklungen im Zusammenhang mit strategischen Gegnern oder geopolitischen Rivalen sowie aller anderen relevanten nationalen Sicherheits- und globalen Erwägungen erforderlich sind. Mit dem Ziel, „Lücken in den bestehenden Exportkontrollen zu identifizieren und zu schließen, insbesondere solche, die den Transfer von strategischen Gütern, Software, Dienstleistungen und Technologien an strategische Rivalen und deren Stellvertreter ermöglichen“, impliziert diese Bestimmung mögliche Änderungen im Bereich der US-Exportkontrollen, wobei der Technologiesektor am anfälligsten für solche Änderungen ist. Trumps Forderung nach Empfehlungen für „Durchsetzungsmechanismen, um Anreize für die Einhaltung durch andere Länder zu schaffen, einschließlich geeigneter Handels- und nationalen Sicherheitsmaßnahmen“ verdeutlicht die Neigung der Regierung, Handelsmaßnahmen als Verhandlungsinstrumente einzusetzen.

• Das Memorandum sieht eine Überprüfung der Regelungsmaßnahmen des Amtes für Informations- und Kommunikationstechnologie und -dienste (ICTS) in Bezug auf vernetzte Fahrzeuge sowie die Erwägung einer Ausweitung der Kontrollen vor. Mit anderen Worten bedeutet diese Bestimmung eine mögliche Ausweitung der Kontrollen von ICTS-Transaktionen auf andere vernetzte Produkte als Fahrzeuge.

• Das Memorandum sieht eine Überprüfung der Rechtslage hinsichtlich US-Investitionen in bestimmte Technologien und Produkte im Bereich der nationalen Sicherheit in bestimmten Ländern vor. Sollte die USA zu dem Schluss kommen, dass diese Rechtslage keine ausreichenden Kontrollen zur Bekämpfung von Bedrohungen der nationalen Sicherheit vorsieht, können Änderungen vorgenommen werden, darunter auch mögliche Anpassungen des Outbound Investment Security Program (Programm zur Sicherheit ausländischer Investitionen).

• Das Memorandum sieht eine Bewertung der verzerrenden Auswirkungen ausländischer staatlicher Finanzbeiträge oder Subventionen auf US-amerikanische Beschaffungsprogramme vor. Mit anderen Worten: Trump strebt Leitlinien, Vorschriften oder Gesetze an, um solche Verzerrungen zu bekämpfen und die Beschaffungsprogramme des Bundes vor nachteiligen Auswirkungen ausländischer Regierungen zu schützen.

• Das Memorandum fordert eine Bewertung der „illegalen Migration und des Fentanyl-Flusses aus Kanada, Mexiko, der VR China und anderen relevanten Ländern“ und bittet um Empfehlungen für geeignete Handels- und nationale Sicherheitsmaßnahmen, „um diese Notlage zu lösen“. Diese Bestimmung lässt die Möglichkeit offen, dass neue Zölle oder andere Maßnahmen verhängt werden könnten, um Trumps umfassendere politische Ziele der Bekämpfung der illegalen Migration und des Fentanylflusses aus anderen Ländern zu verfolgen, wobei der Schwerpunkt auf Kanada, Mexiko und der VR China liegt. An anderer Stelle hat Trump 25-prozentige Zölle versprochen, um Anreize zur Lösung dieser Probleme zu schaffen, die möglicherweise bereits am 1. Februar 2025 in Kraft treten könnten.

Auswirkungen

Das Memorandum enthält zwar eine umfangreiche Reihe von Überprüfungen der US-Handelspolitik und Untersuchungen zu Handelsungleichgewichten und unlauteren Praktiken, doch ist noch unklar, wie sich diese sehr weit gefasste Liste internationaler Handelsziele auswirken wird. Mögliche Ergebnisse reichen von der Androhung von Zöllen zur Erreichung anderer Ziele (z. B. Einwanderung, Fentanyl) über die Neuverhandlung von Freihandelsabkommen zu günstigeren Bedingungen (insbesondere für das USMCA) bis hin zur Einführung dauerhaft höherer Zölle. Insbesondere wirft das Memorandum Fragen zur Zukunft der Handelsbeziehungen zwischen den USA und Mexiko auf, ein Thema, das angesichts der bevorstehenden trilateralen Überprüfung in Verbindung mit Präsident Trumps Fokus auf Einwanderung und Fentanyl aus Mexiko und Kanada zunehmend an Dringlichkeit gewinnt. Die Fokussierung auf die Überarbeitung des USMCA droht mit verschärften Beschränkungen oder Bestimmungen, die Mexikos exportorientierte Wirtschaft benachteiligen und Mexikos Rolle als wichtiger Handelspartner der USA beeinträchtigen könnten, was insbesondere für den US-Automobilsektor erhebliche Auswirkungen hätte.

Angesichts dieser Bedenken wird sich Teil III dieser Reihe auf konkrete Maßnahmen konzentrieren, die multinationale Unternehmen ergreifen können, um sich auf mögliche größere Veränderungen im internationalen Handelsumfeld vorzubereiten, insbesondere im Hinblick auf mögliche Änderungen der Zollsätze, mögliche Änderungen des USMCA und eine möglicherweise strengere Überprüfung der Anforderungen an die Integrität der Lieferkette, insbesondere in Bezug auf China und Importe, bei denen chinesische Teile und Komponenten verwendet werden.

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