En los últimos años, la Administración Nacional de Seguridad Vial en Carreteras (NHTSA), principal organismo regulador de los vehículos de motor, sus equipos y sus fabricantes, ha estado equilibrando su labor de mantenerse al día con las innovaciones tecnológicas con su labor de hacer cumplir la normativa. A medida que la administración Biden comienza a tomar forma, las prioridades del Departamento de Transporte de los Estados Unidos y de la NHTSA cambiarán para reflejar la filosofía reguladora y las prioridades de la nueva administración. Este cambio de administración ofrece algunas diferencias particularmente interesantes, ya que la NHTSA pasó toda la administración Trump sin un administrador. Es probable que uno de los objetivos de la administración Biden sea cambiar las políticas medioambientales, lo que casi con toda seguridad dará lugar a otra ronda de cambios en las normas de ahorro de combustible.
En lo que respecta a las normas de seguridad y los aspectos prioritarios en materia de cumplimiento, la administración entrante, hasta la fecha, ha dado pocas indicaciones sobre cuáles serán sus prioridades. Ha ordenado a todas las agencias que retiren las normas que no se hayan publicado en el Registro Federal, para que puedan ser revisadas y aprobadas por los cargos políticos designados por la nueva administración en los respectivos departamentos o agencias. Véase https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/20/regulatory-freeze-pending-review/. Además, se ha ordenado a las agencias que dejen de enviar normas al Registro Federal hasta que los cargos políticos de la administración las hayan revisado y aprobado, que pospongan 60 días la fecha de entrada en vigor de cualquier norma publicada que no haya entrado en vigor antes del 20 de enero de 2021 y que cumplan con todas las órdenes ejecutivas, incluidas las emitidas por la nueva administración. Estas instrucciones indican que el nuevo equipo político de la NHTSA, una vez que esté en funciones, revisará las actividades recientes de la agencia.
Modernización de las regulaciones de la NHTSA
En los últimos dos años, la NHTSA ha publicado una serie de avisos previos de propuestas de reglamentación (ANPRM) y propuestas de reglamentación (NPRM) para modificar las normas federales de seguridad de los vehículos de motor (FMVSS) con el objetivo de reducir las barreras normativas y modernizar los requisitos de rendimiento para facilitar el desarrollo y la implantación de tecnologías avanzadas. Tal y como se describe en las declaraciones de política del Departamento de Transporte (DOT) emitidas durante la administración Trump, los principios rectores de esta reducción de barreras y modernización han sido los siguientes:
- Priorizar la seguridad, la ciberseguridad, la privacidad y la confidencialidad de los datos, así como la accesibilidad.
- Promover la innovación manteniendo la neutralidad tecnológica y protegiendo la propiedad intelectual estadounidense; y
- Garantizar un enfoque normativo que utilice normas y políticas coherentes en todo el gobierno federal.
Durante los últimos días de la administración Trump, la NHTSA publicó varios avisos que parecen cumplir estos objetivos.
La primera exención general para un vehículo automatizado
En febrero de 2020, la NHTSA concedió a Nuro, Inc. una exención temporal de tres requisitos de la norma FMVSS 500, Vehículos de baja velocidad. La exención supuso un hito importante para los vehículos automatizados (AV), ya que permitió la venta en Estados Unidos del R2X de Nuro, un vehículo de baja velocidad (velocidad máxima de 25 mph) y altamente automatizado (nivel 4 de la SAE). El R2X está diseñado para transportar exclusivamente carga y funciona sin conductor humano.
Cabe destacar que el R2X es el primer vehículo autónomo exento en virtud de la autoridad de exención general de la NHTSA. Como condición para la exención, la NHTSA estableció una serie de requisitos de información y otras condiciones de despliegue para los vehículos, cuyo incumplimiento podría dar lugar a que la NHTSA revocara la exención temporal. Estas condiciones incluyen:
- Informes posteriores al accidente;
- Requisitos de presentación de informes periódicos;
- Requisitos específicos de ciberseguridad;
- Nuro debe retirar de la circulación cualquier vehículo que considere inseguro.
- Los vehículos deben cumplir con todas las leyes estatales y locales;
- Nuro debe conservar la propiedad de los vehículos; y
- Nuro debe proporcionar una línea directa para cuestiones relacionadas con la seguridad.
Estas condiciones son similares a las que la agencia ha impuesto a los vehículos autónomos no conformes que se importaron al amparo de la exención temporal prevista en el título 49 del CFR, parte 591, con fines de investigación y demostración.
La concesión de la exención a Nuro, con las condiciones adicionales, ofrece una perspectiva de cómo podría responder la agencia a solicitudes de exención similares en el futuro. Debido a la baja velocidad y a la ausencia de pasajeros, la carga que recae sobre Nuro para demostrar la «equivalencia en materia de seguridad» es menor que la que recaería sobre un vehículo destinado al transporte de pasajeros. Del mismo modo, los vehículos de baja velocidad sujetos a la norma FMVSS 500 están sujetos a menos requisitos de rendimiento que los vehículos de motor convencionales. En comparación, la NHTSA aún no ha resuelto una solicitud de exención similar presentada por General Motors para un vehículo autónomo de pasajeros basado en el Chevy Bolt, que se presentó a la NHTSA en 2018. La mayor complejidad de los vehículos autónomos de pasajeros en términos de equivalencia de seguridad, junto con el mayor número de requisitos de rendimiento que se aplican a los vehículos tradicionales (es decir, los que no son de baja velocidad), plantean, como es lógico, retos más difíciles para la agencia. (A finales del año pasado, GM retiró su solicitud para la generación anterior de vehículos autónomos Cruise y declaró que presentaría una nueva solicitud para un número limitado de vehículos Cruise Origin en los próximos meses).
Exenciones especiales para vehículos no conformes destinados a la investigación y la demostración
En diciembre de 2020, la NHTSA anunció que había presentado al Registro Federal una norma definitiva provisional que ampliaría las exenciones para los vehículos no conformes con el artículo 49 U.S.C. § 30114(A) con fines de investigación y demostración a los vehículos fabricados en el país. Durante muchos años, las regulaciones de la NHTSA limitaron las exenciones en virtud de la sección 30114(A) a los vehículos importados, lo que creó una desigualdad entre los vehículos extranjeros y los fabricados en el país.
La Ley de Reparación del Transporte Terrestre de Estados Unidos (FAST) de 2015 añadió el artículo 49 U.S.C. § 30112(b)(10), que permite a los fabricantes tradicionales (es decir, los fabricantes de vehículos certificados por la FMVSS a partir de diciembre de 2015) utilizar vehículos no conformes fabricados en el país en vías públicas con fines de prueba. Sin embargo, esta disposición no se aplica a los fabricantes y desarrolladores que no cumplen los requisitos para ser considerados fabricantes de vehículos tradicionales.
Con el desarrollo de los vehículos autónomos, la NHTSA cree que «se justifica la creación de un programa paralelo de exenciones especiales para los vehículos y equipos fabricados en el país». En consecuencia, la norma provisional definitiva crearía la Parte 589 para permitir a los fabricantes y otras entidades solicitar exenciones temporales para los vehículos y equipos producidos en el país con fines de investigación y demostración, proporcionando así una vía fundamental para que los fabricantes, desarrolladores y proveedores de vehículos no tradicionales realicen pruebas en carretera de prototipos de vehículos y sistemas.1
La norma definitiva provisional fue firmada por el administrador adjunto de la NHTSA el 31 de diciembre de 2020, pero, a fecha de 27 de enero de 2021, aún no se ha publicado en el Registro Federal. Por consiguiente, el equipo de la nueva administración del Departamento de Transporte de los Estados Unidos y la NHTSA deberá revisarla y aprobarla antes de que pueda publicarse en el Registro Federal y entrar en vigor.
Interpretación de la NHTSA sobre la certificación según las normas FMVSS
El 21 de diciembre de 2020, la NHTSA publicó un aviso de interpretación para proporcionar orientación a los fabricantes sobre la aplicación de los procedimientos de prueba FMVSS a vehículos y equipos no tradicionales. 85 Fed. Reg. 83143 (21 de diciembre de 2020). En la interpretación, la NHTSA reafirmó su posición de que los fabricantes no están obligados a utilizar los procedimientos de prueba contenidos en la FMVSS al certificar el cumplimiento de esa norma en particular. La interpretación amplió esta interpretación de larga data al explicar además que el fabricante certificador no necesita asegurarse de que el equipo o el diseño del vehículo permitan a la NHTSA verificar la certificación utilizando los procedimientos de prueba de la norma de seguridad aplicable. La agencia explicó que si el fabricante ejerció un cuidado razonable al determinar el cumplimiento, puede certificarlo, «incluso si el vehículo se diseñó de tal manera que no se pueden realizar las condiciones y procedimientos de prueba de la FMVSS». Id. en 83147. Cuando no se puedan llevar a cabo las condiciones y procedimientos de prueba, la NHTSA ejercería su autoridad investigadora para revisar la base de la certificación del fabricante, como la evaluación de los procedimientos de prueba alternativos, las simulaciones y los modelos utilizados para realizar la certificación, así como otros factores destacados en los que se basó el fabricante para tomar su decisión.
Modificaciones a la serie 200 de las normas FMVSS
El 13 de enero de 2021, el subdirector de la NHTSA firmó una norma definitiva que modifica partes de la serie 200 de las FMVSS (normas de resistencia a colisiones) para eliminar las barreras para los vehículos autónomos que carecen de los controles manuales tradicionales necesarios para los conductores humanos. La norma definitiva es el resultado de múltiples avisos en el Registro Federal, debates públicos con las partes interesadas y un aviso de propuesta de reglamentación (NPRM) de marzo de 2020. El aviso, si se convierte en una norma definitiva bajo la administración Biden, crearía mayores oportunidades para determinados vehículos autónomos al actualizar y añadir definiciones dentro de las normas de la serie 200, modificar las secciones de aplicación de varias normas (por ejemplo, indicando que la FMVSS 203, Protección contra impactos para el conductor del sistema de control de la dirección, y FMVSS 204, Desplazamiento hacia atrás del control de la dirección, no se aplican a los vehículos sin controles de dirección), y ajustando las referencias espaciales en los procedimientos que se basan en controles tradicionales de los vehículos que pueden no existir en los vehículos autónomos. La norma definitiva también excluiría de los requisitos de resistencia a los choques existentes a los vehículos autónomos diseñados exclusivamente para transportar mercancías.
Dado que este aviso no se ha publicado en el Registro Federal, la norma definitiva está sujeta a una revisión y aprobación adicionales por parte de la administración Biden. Aunque las prioridades normativas de la nueva administración se concretarán a medida que los cargos políticos se incorporen a la NHTSA, el personal de carrera de la NHTSA que ha llevado a cabo el trabajo relacionado con estas propuestas seguirá en la agencia. Además, los cambios propuestos son la culminación de varios años de trabajo entre diversas partes interesadas y el personal de la NHTSA. Es probable que cualquier medida regulatoria futura de la nueva administración se base en el trabajo ya realizado.
Actualizaciones del Programa de Evaluación de Automóviles Nuevos
La NHTSA también publicó un aviso inédito en el Registro Federal en el que se solicitaban comentarios relacionados con los cambios propuestos para su Programa de Evaluación de Vehículos Nuevos (NCAP). La notificación, si finalmente se publica, implementaría cuatro sistemas avanzados de asistencia al conductor (ADAS) adicionales que, según la NHTSA, muestran potencial para mejorar la seguridad de los vehículos y reducir aún más las muertes y lesiones causadas por accidentes de tráfico. La notificación incluiría los sistemas de frenado automático de emergencia para peatones (PAEB), asistencia para mantenerse en el carril (LKS), advertencia de punto ciego (BLS) e intervención de punto ciego (BSI) en el NCAP. La NHTSA explicó que tenía previsto incluir estas tecnologías porque «cumplen los cuatro requisitos previos de la NHTSA para considerar tecnologías en el NCAP: (1) la tecnología aborda una necesidad de seguridad; (2) existen diseños de sistemas que pueden mitigar el problema de seguridad; (3) la tecnología ofrece la posibilidad de obtener beneficios en materia de seguridad; y (4) existe un procedimiento de prueba objetivo basado en el rendimiento que puede evaluar el rendimiento del sistema». Citando 73 Fed. Reg. 40016 (11 de julio de 2008), 78 Fed. Reg. 20597 (5 de abril de 2013), 80 Fed. Reg. 78521 (16 de diciembre de 2015). Además, la notificación solicitará comentarios públicos sobre los procedimientos de prueba NCAP para otras funciones ADAS, como la advertencia de colisión frontal (FCW), la advertencia de salida de carril (LDW), el frenado ante colisión inminente (CIB) y el apoyo dinámico al frenado (DBS).3
Los fabricantes deben mantenerse al día de las tecnologías ADAS incluidas en NCAP, ya que la agencia puede incorporar lo que aprende al desarrollar estas pruebas en futuras normas de seguridad, tal y como hizo la NHTSA antes de adoptar la FMVSS 126, Sistemas electrónicos de control de estabilidad para vehículos ligeros. Además, es probable que estas tecnologías constituyan muchos de los componentes tecnológicos básicos de los sistemas más avanzados que integrarán los vehículos automatizados. Garantizar que la investigación y las pruebas de la NHTSA sobre estas tecnologías fundamentales sigan siendo objetivas, repetibles y tecnológicamente neutras contribuirá a asegurar que, en el futuro, cualquier posible norma de seguridad relacionada con estas tecnologías no se vea obstaculizada por suposiciones erróneas, la dependencia de tecnologías específicas y problemas de repetibilidad que podrían crear barreras normativas para las tecnologías avanzadas y la automatización de los vehículos.
Mejores prácticas en materia de ciberseguridad
A medida que los vehículos y los equipos de los vehículos están cada vez más conectados, garantizar la seguridad de estos sistemas seguirá desempeñando un papel importante en el desarrollo y el mantenimiento de los productos. La NHTSA ha publicado recientemente un «borrador» de actualización de la «guía no vinculante y voluntaria para la industria automovilística para mejorar la ciberseguridad de los vehículos de motor» de la agencia. En estas directrices, que describen las «mejores prácticas generales en materia de ciberseguridad», se favorece un enfoque por capas de la ciberseguridad estructurado en torno a las funciones principales de «identificar, proteger, detectar, responder y recuperar». La agencia considera que este enfoque debe:
- Utilizar prioridades basadas en el riesgo para identificar y proteger los sistemas de control de los vehículos que son críticos para la seguridad.
- Siempre que sea posible y factible, elimine los riesgos para los sistemas de control del vehículo que son críticos para la seguridad.
- Detectar oportunamente y responder rápidamente a posibles incidentes en el terreno;
- Diseñar métodos y procesos para facilitar la rápida recuperación tras incidentes; y
- Compartir las lecciones aprendidas en todo el sector mediante un intercambio eficaz de información, por ejemplo, participando en Auto-ISAC.
La guía refleja la convicción de la agencia de que los proveedores y fabricantes deben crear una cultura de seguridad y privacidad de datos en todas sus organizaciones. Una clave de este enfoque cultural es demostrar a todos los niveles de la organización la importancia de gestionar eficazmente los riesgos de ciberseguridad. La agencia cree que una ciberseguridad eficaz y adecuada requiere que los fabricantes y desarrolladores se preocupen por la seguridad de los sistemas a lo largo de todo el ciclo de vida del vehículo: concepción, diseño, fabricación, venta, uso, mantenimiento, reventa y desmantelamiento.
Aunque esta guía no es vinculante y es voluntaria, es probable que la agencia utilice estos principios para evaluar la relación con la seguridad de los problemas de ciberseguridad en caso de una investigación por defectos. Los fabricantes deben asegurarse de que pueden demostrar estas prioridades en caso de una investigación. Los proveedores también deben tener en cuenta estos principios y colaborar con sus clientes para armonizar sus enfoques en materia de ciberseguridad y garantizar que utilizan métodos y procedimientos de vanguardia.
Legislación sobre vehículos automatizados
En 2019, el personal del Comité de Comercio del Senado y del Comité de Energía y Comercio de la Cámara de Representantes logró avances prometedores en la legislación sobre vehículos autónomos, liderando un esfuerzo bipartidista y bicameral para redactar la legislación. La pandemia y las elecciones de 2020 parecieron detener cualquier avance en este ámbito. Si bien la aprobación de la legislación sobre vehículos autónomos podría reportar importantes beneficios a la industria automovilística al evitar el mosaico de normativas estatales sobre vehículos, no está claro si el nuevo Congreso continuará el trabajo ya realizado ni cuándo lo hará.
Algunas de las cuestiones que se pretendía abordar, como la ampliación de las exenciones para los vehículos de prueba que no cumplen todas las normas FMVSS aplicables, dejarían de tener sentido en caso de que el nuevo administrador de la NHTSA publicara las normas que la NHTSA hizo públicas al final de la administración Trump. La forma en que estas medidas previstas por la NHTSA puedan influir en el nuevo Congreso probablemente cobrará importancia a medida que la administración Biden determine cómo va a gestionar las normas no publicadas y pospuestas.
Aplicación de la NHTSA
Las actividades de aplicación de la ley de la NHTSA siguen siendo sólidas, como lo demuestran las recientes órdenes de consentimiento entre la NHTSA y varios fabricantes importantes de vehículos. Estas órdenes de consentimiento reflejan los continuos esfuerzos de la NHTSA por vigilar enérgicamente las infracciones y hacer uso de su autoridad para imponer sanciones civiles a los infractores con el fin de que cumplan plenamente la normativa. Estas órdenes de consentimiento demuestran que el cumplimiento de todas las diversas obligaciones de información de la NHTSA, como la presentación oportuna de información completa y precisa para los informes y notificaciones relacionados con las retiradas, los informes de alerta temprana (EWR), los informes de retiradas en el extranjero y las comunicaciones externas (por ejemplo, TSB, etc.), siguen siendo áreas importantes de aplicación de la ley. La agencia tiene la autoridad de acumular las infracciones (por muy leves que sean) para aumentar el importe de la sanción. En lo que respecta a los documentos de retirada, la NHTSA ha recurrido cada vez más a auditorías automatizadas mediante software para garantizar que las presentaciones de los fabricantes estén completas y para enviar consultas de seguimiento a los fabricantes cuyos informes contengan lagunas. Es posible que algunos descuidos menores no den lugar a medidas coercitivas. Sin embargo, la NHTSA realiza un seguimiento de estas cuestiones, y un historial de cumplimiento aparentemente laxo puede socavar rápidamente la reputación de un fabricante ante la NHTSA, lo que aumenta el riesgo de una investigación.
Para reducir el riesgo de incumplimiento, es fundamental que los fabricantes se aseguren de que sus procedimientos internos de evaluación y notificación de la seguridad estén actualizados y que el personal clave esté debidamente capacitado para identificar y comunicar los posibles defectos de seguridad y otros incidentes que puedan ser objeto de notificación. Estos procedimientos también deben incluir un proceso para confirmar que todas las presentaciones se realizan a tiempo y están completas, y que las modificaciones o actualizaciones de los informes se envían a tiempo. La auditoría periódica de las solicitudes de retirada para garantizar que estén completas puede ser útil para asegurar que los procedimientos de retirada actuales cumplen con las expectativas de la NHTSA. Los fabricantes deben abordar cualquier deficiencia identificada durante estas auditorías internas y actualizar las políticas y la formación según sea necesario.
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1 Cabe destacar que los fabricantes de vehículos que cumplen los requisitos del artículo 30112(b)(10) pueden seguir acogerse a esa excepción legal, en lugar de utilizar las exenciones especiales de la Parte 589.
2 El CIB y el DBS suelen agruparse bajo el término más genérico de «frenado automático de emergencia» (AEB). Veinte fabricantes de vehículos han acordado voluntariamente equipar prácticamente todos los vehículos nuevos con AEB de baja velocidad que incluye FCW antes del 1 de septiembre de 2022. https://www.nhtsa.gov/press-releases/nhtsa-announces-update-historic-aeb-commitment-20-automakers.
