La sortie du Brexit : le début de la fin ou la fin du début ?

Quatre ans et demi ! Le 1er janvier 2021... enfin... enfin, comme certains pourraient le célébrer... ou, comme d'autres pourraient le déplorer, un jour qui n'aurait jamais dû arriver. Le Brexit est enfin là. Quatre ans et demi se sont écoulés depuis le référendum du 23 juin 2016 au Royaume-Uni (« RU ») sur l'adhésion du RU à l'Union européenne (« UE »).  Ce jour-là, les électeurs britanniques ont choisi à une faible majorité de mettre fin à plus de 40 ans d'adhésion à l'UE. Depuis 2016, il y a eu des débats intenses, des pressions politiques, des bouleversements économiques, de la rancœur et des prédictions extravagantes annonçant soit un désastre imminent, soit un succès retentissant.  

Le Royaume-Uni a désormais quitté l'Union européenne. Il quitte l'UE conformément à un accord de commerce et de coopération signé en principe tard dans la nuit de Noël, le 24 décembre 2020.^{1 Certains} se sont réjouis, d'autres ont déploré le départ du Royaume-Uni.  Les partisans affirment que cela permettra au Royaume-Uni de tracer sa propre voie, de se libérer de la réglementation bruxelloise et de conclure des accords de libre-échange avec des pays du monde entier, comme les États-Unis. D'autres affirment que le Royaume-Uni, hors du bloc commercial de l'UE, va patauger^.

Quoi qu'il en soit, comme l'UE l'a fait remarquer avec une certaine froideur à propos de la décision du Royaume-Uni, « c'était son choix ».^{3 Cette} « sortie du Brexit » rappelle les paroles prononcées en 1942 par le Premier ministre de l'époque, Winston Churchill, après une victoire décisive des Alliés en Afrique du Nord pendant la Seconde Guerre mondiale, qui avait déclaré que c'était un moment historique, « la fin du commencement ». Certains pourraient, bien que de manière moins optimiste, dire également du Brexit qu'il pourrait s'agir du « début de la fin ».^⁴

Cet article passe brièvement en revue les étapes qui ont mené à la conclusion du nouvel accord et les changements importants que celui-ci entraînera pour le Royaume-Uni et l'Union européenne, y compris certains défis majeurs qui les attendent.⁵ Pour l'Union européenne comme pour le Royaume-Uni, mais plus particulièrement pour ce dernier, le 1er janvier 2021 marque la fin d'une période d'incertitude, de régression économique et de conflits politiques qui a duré plusieurs années.^{6 Cet} article conclut que, même si de nombreux aspects sont positifs (en particulier une certaine certitude quant à l'avenir dans des secteurs tels que l'industrie manufacturière) et que le Royaume-Uni et l'UE ont tous deux fait d'importants compromis et concessions pour protéger des intérêts importants (économiques, politiques et culturels), le verdict n'est pas encore rendu.

Des années de division et de troubles 

Le Brexit a été approuvé en juin 2016 à une très faible majorité. Ses partisans ont présenté le Brexit comme une chance pour le Royaume-Uni de prendre son destin en main grâce à l'indépendance et à l'autodétermination. Ils ont fait valoir que le Brexit permettrait de retrouver la prééminence (économique, culturelle et politique) qui avait été réduite (ou, dans l'esprit des partisans extrêmes du Brexit, détruite) par les contraintes réglementaires de Bruxelles et les obligations liées à l'adhésion à l'UE.  Les partisans du maintien dans l'UE ont rétorqué que le Royaume-Uni avait énormément bénéficié (sur les plans économique, politique et culturel) de son appartenance à la plus grande et, selon eux, l'une des plus réussies des unions de destins nationaux jamais créées^.7 Alors que l'UE observait la situation avec une inquiétude croissante et semblait bénéficier de tous les avantages, le Brexit a divisé le Royaume-Uni pratiquement en deux camps – les partisans d'une sortie dure et ceux d'une sortie douce – comme s'ils jouaient ou négociaient leur avenir les uns contre les autres.  

Les années qui ont suivi le référendum de 2016 ont été marquées par une grande acrimonie au Royaume-Uni. Les prédictions rhétoriques catastrophiques sont devenues de plus en plus virulentes. Pour beaucoup, en particulier dans les industries manufacturières telles que l'automobile, les divisions politiques, l'inaction, l'incertitude en matière d'investissement et la possibilité d'une sortie brutale du Royaume-Uni de l'UE (avec à la clé des droits de douane élevés, des quotas et des barrières techniques au commerce) ont été pour beaucoup la source de cauchemars incessants.⁸

D'autre part, pour de nombreux partisans inconditionnels du Brexit, les objectifs chers depuis longtemps que sont l'indépendance et l'autodétermination valaient largement les inconvénients économiques potentiels. 

Pourtant, pour beaucoup, les conséquences économiques négatives du Brexit pour le Royaume-Uni étaient déjà évidentes : baisse de la compétitivité, hausse du chômage, fuite des cerveaux et fuite des capitaux. Le secteur manufacturier britannique, en particulier l'industrie automobile, a été dévasté. En 2018, les investissements dans l'industrie automobile ont chuté de 46,5 % par rapport à 2017 et la production automobile est tombée à son plus bas niveau depuis de nombreuses années.  Les fabricants ont voté avec leurs pieds, emportant avec eux leur production et leurs emplois. Des entreprises telles que Honda, Nissan, JRL et Michelin ont ralenti, fermé ou cessé d'investir dans leurs installations de production au Royaume-Uni. Beaucoup ont réorganisé leurs infrastructures d'approvisionnement et de distribution en dehors du Royaume-Uni, souvent dans l'un des 27 États membres restants de l'UE.  La crédibilité dont jouissait depuis longtemps le Royaume-Uni en tant que lieu sûr et sécurisé pour les affaires et les investissements a été gravement compromise par l'incertitude économique provoquée par la crise persistante du Brexit^{.9 Les} craintes^{de l'industrie} quant aux conséquences cauchemardesques d'un Brexit sans accord ont refait surface en 2020, lors des dernières négociations, lorsque le Premier ministre britannique Boris Johnson a répété à ses collègues qu'ils devaient se préparer à un Brexit sans accord.¹⁰

Un nouveau départ : l'accord commercial et de coopération du 23 décembre 2020  

Cela dit, l'accord de commerce et de coopération entre l'UE et le Royaume-Uni (TCA) du 23 décembre 2020, qui définit les termes des futures relations économiques entre l'UE et le Royaume-Uni, semble s'être considérablement éloigné d'un Brexit sans accord et des scénarios cauchemardesques pour l'industrie.¹¹ Les intérêts^importants des deux parties ont été protégés et des compromis significatifs ont été faits de part et d'autre.^{12 Cependant} , il est évident que les relations entre le Royaume-Uni et l'UE ont considérablement changé.  Le Royaume-Uni ne fera plus partie du marché unique et de l'union douanière de l'UE. L'UE et le Royaume-Uni existeront comme deux marchés distincts, avec deux systèmes réglementaires et juridiques distincts. La libre circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux entre l'UE et le Royaume-Uni prend fin. Comme le décrit l'UE, vis-à-vis de l'UE, « le Royaume-Uni est un pays tiers ».¹³

Cependant, l'accord commercial et de coopération reflète d'importants compromis qui pourraient bien atténuer certaines des conséquences draconiennes qui auraient pu se produire en l'absence d'accord de sortie.^{14 L'accord commercial et de coopération} prévoit qu'il n'y aura pas de droits de douane ni de quotas sur le commerce de toutes les marchandises entre l'UE et le Royaume-Uni, y compris les produits agricoles, halieutiques et automobiles politiquement sensibles qui auraient été soumis à des droits de douane substantiels en vertu des taux de l'OMC qui auraient autrement été applicables.^{15 Cela} devrait être particulièrement important pour le secteur manufacturier.  En outre, il existe des principes et des procédures complets relatifs aux règles d'origine, à la conformité des produits^{aux normes} réglementaires applicables de l'UE et du Royaume-Uni16^et aux procédures douanières.^{17 En ce qui concerne} les procédures douanières, bien que les formalités administratives et les formalités soient accrues pour les deux parties, elles ont été simplifiées grâce à des procédures de reconnaissance mutuelle et à des dérogations.

Les principales questions litigieuses relatives aux aides d'État, aux normes, à la pêche et aux obstacles techniques au commerce ont été abordées et une série de mesures ont été proposées pour protéger chaque partie. L'objectif était d'instaurer des conditions de concurrence équitables.^{18 Pour} le Royaume-Uni, il était hors de question que la Cour de justice européenne conserve sa compétence pour déterminer et contrôler la manière dont les litiges relatifs à des questions telles que les aides d'État, les normes et les obstacles techniques au commerce étaient résolus.  Pour l'UE, il était inacceptable que les entreprises britanniques puissent chercher à obtenir un avantage commercial en abaissant les normes applicables aux produits (par exemple, en matière de travail, d'environnement, de qualité des produits, etc.) ou en accordant aux industries britanniques des aides d'État injustifiées (par exemple, des avantages fiscaux ou d'autres formes de subventions).  Afin de parvenir à cette égalité de traitement souhaitée, l'UE et le Royaume-Uni ont convenu que ce type de préoccupations ou de différends (juridictionnels ou commerciaux) serait résolu par le biais d'une procédure de règlement des différends. Les plaintes pour traitement déloyal déposées par l'une ou l'autre partie devaient être arbitrées dans le but de trouver un terrain d'entente permettant de résoudre la pratique commerciale déloyale alléguée.  À défaut d'une résolution mutuellement acceptable, la partie lésée pouvait imposer des droits de douane afin d'atténuer les effets de la pratique commerciale déloyale alléguée.¹⁹

Une lacune manifeste et importante dans l'accord commercial et de coopération, qui pourrait avoir d'énormes répercussions économiques, concerne les services financiers. Bien que le texte de l'accord compte plus de 1 250 pages, il ne fait que très peu mention des services financiers, qui constituent une part importante de l'économie britannique.  De toute évidence, la libre circulation des services (y compris les services financiers) entre désormais dans une période d'incertitude jusqu'à ce qu'un accord distinct soit conclu pour couvrir ces services. En effet, il avait déjà été décidé, lors de l'examen de l'accord de retrait, que les relations entre le Royaume-Uni et l'UE en matière de services financiers feraient l'objet d'un accord distinct qui serait négocié à l'avenir.20 Il suffit de dire, pour l'instant, que l'accord de commerce et de coopération précise clairement que les prestataires de services britanniques dans l'UE doivent se conformer aux règles locales de chacun des 27 États membres et ne bénéficieront plus du principe du pays d'origine, de la reconnaissance mutuelle ou des droits de passeport pour les services financiers.  Une fois l'accord de retrait entré en vigueur, ils auront la possibilité de s'établir en tant qu'entité agréée par la législation d'un État membre de l'UE afin d'offrir des services à l'intérieur et au-delà des frontières nationales de l'UE27.^{21 La négociation}d'un accord sur les services financiers reste un défi de taille et est vitale pour l'économie britannique si elle veut se remettre de l'érosion récente qui a suivi, à tort ou à raison, le Brexit. 

Conclusion

Après quatre ans et demi, le Brexit marque-t-il la fin du commencement ou le commencement de la fin ? Est-ce une chance de retrouver une indépendance et une autodétermination chères à certains, comme le prétendent certains ? Dans un monde de plus en plus globalisé et interdépendant, s'agit-il d'une farce cruelle et contre-productive destinée à marginaliser le Royaume-Uni ?  Le Royaume-Uni peut-il négocier avec succès des accords de libre-échange avec d'autres pays comme les États-Unis, le Canada et l'Australie ? Le Royaume-Uni peut-il, comme l'UE vient de le faire, négocier un accord avec la Chine afin d'assouplir les restrictions en matière d'investissement ? À court terme, comme indiqué ci-dessus, l'économie britannique devrait connaître une contraction de plus de 4 %. 

Dans l'ensemble, cependant, l'accord sur le Brexit concernant les relations commerciales et la coopération futures entre l'UE et le Royaume-Uni reflète des choix et des compromis importants visant à protéger les intérêts économiques et politiques perçus des deux parties. Il reste à voir si ces choix et ces compromis porteront leurs fruits. Le temps nous dira, bien sûr, si le choix du Royaume-Uni était judicieux.²²

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¹ Le 17 octobre 2019, le Royaume-Uni et l'UE ont signé un « accord de retrait » et une déclaration politique non contraignante définissant leurs futures relations politiques, économiques, stratégiques, etc. et préparant le terrain pour cet accord de principe du 24 décembre 2020 sur leurs relations commerciales après le Brexit.  Cet accord doit être approuvé par les parlements britannique et européen ainsi que par le Conseil de l'UE. Le Parlement britannique l'a rapidement approuvé après les vacances de Noël. Les approbations de l'UE sont attendues en janvier 2021. L'UE a donc accepté l'application provisoire de l'accord jusqu'à la fin février 2021. Voir l'article du Wall Street Journal intitulé « Brexit Deal Brings Clarity But Not Closure » (L'accord sur le Brexit apporte de la clarté, mais pas de conclusion). (26-27 décembre 2020). Le Washington Post a déclaré que « la Grande-Bretagne évite un désastre lié au Brexit, mais le divorce avec l'Europe fera tout de même mal » (30 décembre 2020). 

² Les estimations du gouvernement britannique prévoient une contraction de plus de 4 % de l'économie britannique à court terme. Voir Wall Street Journal, « The Brexit deal Brings Clarity But Not Closure », supra.

³ Voir https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_20_2531.

⁴ Le Premier ministre Johnson a déclaré : « Le Brexit n'est pas une fin, mais un commencement, et il nous incombe désormais à tous de tirer le meilleur parti du pouvoir que nous avons retrouvé. » Voir « Le Royaume-Uni et l'UE se séparent au premier jour du Brexit », Wall Street Journal (2-3 janvier 2021).

⁵ Il s'agit du neuvième article d'une série de billets de blog consacrés au Brexit, rédigés par Howard Fogt. Vous trouverez les liens vers les articles précédents à l'adresse suivante https://www.autoindustrylawblog.com et https://www.foley.com/Brexit.

⁶ Depuis le référendum de 2016 sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne, il y a eu de fréquents changements au 10 Downing Street, accompagnés de querelles et de récriminations quasi constantes.

⁷ Après des siècles de guerre, de rivalité et d'insularité économique, l'objectif de l'UE en matière de libre circulation des biens, des capitaux, des services et des personnes avait apporté des avantages considérables. Cependant, beaucoup au Royaume-Uni restaient sceptiques.

⁸ Voir « Tied to Europe, Britain’s Car Industry is Vulnerable after Brexit » (Liée à l'Europe, l'industrie automobile britannique est vulnérable après le Brexit), The New York Times (16 décembre 2016) ; « Toyota Demands Clarity over Brexit » (Toyota exige des éclaircissements sur le Brexit), The New York Times (25 octobre 2017).  L'incertitude a perduré jusqu'à la toute fin. Voir « Bust-ups and brinksmanship: inside story of how the Brexit deal was done » (Ruptures et politique de la corde raide : les coulisses de la conclusion de l'accord sur le Brexit), The Guardian (24 décembre 2020). 

⁹ Au cours de cette période sombre, les prévisions étaient catastrophiques. John Allen, alors président de la Confédération de l'industrie britannique (CBI), a déclaré dans un discours adressé à ses collègues de la CBI qu'« un Brexit sans accord serait un scénario cauchemardesque [...] qui détruirait notre économie ». CNBC (18 novembre 2018).

¹⁰ Voir « Bust-ups and brinksmanship: inside story of how the Brexit deal was done » (Ruptures et politique de la corde raide : les coulisses de la conclusion de l'accord sur le Brexit), The Guardian (24 décembre 2020). 

¹¹ La Commission européenne a publié un résumé complet des dispositions de l'accord commercial global. Il détaille les termes des accords globaux relatifs 1) au commerce ; 2) à la connectivité ; 3) à la sécurité des citoyens ; et 4) à un cadre de gouvernance pour la coopération. Voir https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_20_2531.

¹² Certaines questions importantes n'ont pas été incluses dans l'accord de commerce et de coopération. Par exemple, l'accord ne traite pas de la coopération en matière de politique étrangère, de sécurité extérieure et de défense, même si ces domaines de coopération étaient initialement prévus dans la déclaration politique de 2016.   En outre, l'accord de commerce et de coopération ne traite pas d'autres questions importantes, telles que l'équivalence des services financiers, la protection des données et les régimes sanitaires/phytosanitaires. Ces questions sont laissées en suspens, comme cela avait été spécifiquement prévu depuis un certain temps en ce qui concerne les services financiers, un sujet d'une grande importance pour l'économie britannique.

¹³ Voir la déclaration de l'UE sur l'accord commercial et de coopération, n° 2 supra, qui fait référence au Royaume-Uni en des termes quelque peu stériles comme « pays tiers », sans doute pour prendre ses distances avec le Royaume-Uni et souligner, bien que froidement, que celui-ci ne fait plus partie de la zone de libre-échange de l'UE. 

^{14 Voir} « 5 Takeaways from the Post-Brexit Trade Deal » (5 points à retenir de l'accord commercial post-Brexit), The New York Times (24 décembre 2020).

¹⁵ En vertu des règles de l'OMC, des droits de douane supérieurs à 40 % seraient prélevés sur certains produits carnés et laitiers, 25 % sur les conserves de poisson et 10 % sur les véhicules automobiles exportés entre l'UE et le Royaume-Uni.

¹⁶ Les exportateurs britanniques peuvent certifier eux-mêmes la conformité de certains produits aux normes réglementaires de l'UE, et des régimes réglementaires seront mis en place pour faciliter la mise en conformité des produits pharmaceutiques et des véhicules automobiles.

^{17 En général} , l'autocertification et le cumul visent à réduire les formalités administratives et autres contraintes qui entravent les échanges commerciaux. Néanmoins, il existe actuellement une pénurie importante d'inspecteurs des douanes qualifiés pour effectuer les contrôles aux frontières qui seront en fait nécessaires. Les échanges commerciaux seront ralentis.

¹⁸ Sur la question controversée et sensible de la pêche, la rivalité longue et souvent âpre entre l'UE et le Royaume-Uni dans ce secteur a été réglée, du moins pour le moment, par l'accord de l'UE de réduire de 25 % son quota de pêche actuel dans les eaux britanniques (contre la réduction de 80 % initialement exigée par le Royaume-Uni).  Mais cette réduction sera mise en œuvre progressivement sur une période de cinq ans et demi (contrairement à la période de mise en œuvre progressive de dix ans initialement exigée par l'UE).

¹⁹ Il suffit de dire que, bien que ce recours procédural visant à régler les différends relatifs aux pratiques commerciales déloyales soit un outil potentiellement utile et ne soit pas sans précédent, il semble inciter fortement la partie lésée à imposer des droits de douane et à exercer une pression économique pour faire valoir son avantage commercial. On peut supposer que, comme l'UE et le Royaume-Uni restent membres de l'OMC, il existera un moyen de lutter contre l'abus de ce pouvoir.

^{20 Voir} « La City de Londres ignore ce que signifiera le Brexit », The Economist (28 décembre 2020).

²¹ En fait, de nombreuses entreprises du secteur des services financiers au Royaume-Uni, grandes et petites, ont déjà pris ces mesures.

²² Les négociations sur le Brexit prendront-elles fin un jour ? Il est intéressant de noter que l'accord commercial prévoit la révision de certaines conditions commerciales après cinq ans. Voir « The looming questions the Brexit deal did not answer » (Les questions en suspens auxquelles l'accord sur le Brexit n'a pas répondu), The Washington Post (2 janvier 2021).