Utiliser les indicateurs de travail forcé de l'Organisation internationale du travail pour éliminer le travail forcé des chaînes d'approvisionnement

Les douanes et la protection des frontières des États-Unis (CBP) accordent la priorité à l'application des règles contre le recours au travail forcé et à la traite des êtres humains[1]. Le renforcement de l'application de la loi sur la prévention du travail forcé des Ouïghours (UFLPA) par la CBP en est la preuve. L'UFLPA présume que les marchandises liées (géographiquement et d'autres manières) à la région autonome ouïghoure du Xinjiang (XUAR) sont le produit du travail forcé. Les efforts ciblés de la CBP pour faire respecter l'UFLPA ont entraîné une augmentation massive de la quantité de marchandises saisies. À ce jour, des milliers d'expéditions ont été saisies par la CBP afin de mener une enquête sur le recours au travail forcé dans leur production.

Le CBP utilise les indicateurs de travail forcé développés par l'Organisation internationale du travail (OIT) pour identifier et empêcher l'importation de marchandises produites à l'aide de travail forcé. Le CBP estime que les indicateurs de l'OIT « représentent les signes les plus courants qui indiquent l'existence possible d'un cas de travail forcé ».[2] Les fabricants doivent se familiariser avec ces indicateurs et leur utilisation par le CBP afin de minimiser le risque que leurs composants ou produits soient retenus ou saisis par le CBP.

Mais avant d'aborder les indicateurs de l'OIT et la manière dont les fabricants peuvent les exploiter pour s'assurer que leurs chaînes d'approvisionnement ne contiennent pas de produits fabriqués à l'aide de travail forcé, il est nécessaire de comprendre pourquoi le CBP s'appuie en premier lieu sur des indicateurs de travail forcé.

Pourquoi les indicateurs du travail forcé sont importants

Pour des raisons d'ordre public, la législation américaine interdit l'importation de marchandises fabriquées à l'aide de travail forcé[3]. Le CBP est l'agence chargée de faire respecter la législation fédérale et d'empêcher ces produits d'entrer sur le marché. Le CBP est chargé « d'enquêter et d'agir sur les allégations de travail forcé dans les chaînes d'approvisionnement »[4]. Lorsque le CBP dispose d'informations « raisonnables, mais non concluantes » indiquant que le travail forcé a été utilisé pour fabriquer ou produire des marchandises particulières entrant aux États-Unis, il émet une ordonnance de retenue (Withhold Release Order, WRO). Une WRO permet de retenir les marchandises suspectes en attendant une enquête plus approfondie[5]. Si le CBP détermine par la suite qu'il dispose de preuves concluantes indiquant que le travail forcé a été utilisé pour produire ou fabriquer un produit, il peut émettre une « conclusion » (Finding). Une fois émise, une conclusion permet au CBP de saisir le produit incriminé à tous les points d'entrée aux États-Unis[6]. Une fois les marchandises retenues ou saisies, les importateurs doivent soit réexporter les expéditions retenues, soit démontrer que les marchandises ne sont pas entachées par le travail forcé[7].

Le CBP applique actuellement 51 WRO actives et 8 conclusions.[8] Bien que le travail forcé puisse être présent partout et dans n'importe quel secteur, la géographie semble être le facteur de risque le plus important : 41 des 51 WRO actives concernent des marchandises produites en Asie, dont 35 impliquent la Chine.

En outre, l'UFLPA crée une présomption réfutable selon laquelle toutes les marchandises extraites, produites ou fabriquées dans la RAXU (en tout ou en partie) ou par une entité figurant sur la liste des entités de l'UFLPA[9] sont entachées de travail forcé et sont donc automatiquement interdites d'importation aux États-Unis. Ainsi, en plus des milliers d'entrées bloquées en vertu des règles initiales sur le travail forcé, le CBP a retenu plus de 5 500 expéditions, d'une valeur de près de 2 milliards de dollars, en raison de préoccupations liées à d'éventuelles violations de l'UFLPA[10].

Dans ce contexte, comment le CBP détermine-t-il si des marchandises ont été fabriquées ou produites à l'aide de travail forcé ? Le Congrès définit le travail forcé comme « tout travail ou service exigé d'une personne sous la menace d'une sanction en cas de non-exécution et pour lequel le travailleur ne se propose pas volontairement ».[11] Cette définition, bien qu'elle constitue un point de départ utile, n'offre que peu d'indications pratiques sur la manière dont les enquêteurs peuvent identifier le travail forcé. C'est là que les indicateurs de travail forcé de l'OIT entrent en jeu. Ils offrent des conseils concrets et spécifiques sur les indicateurs de travail forcé à travers le monde.

Quels sont les indicateurs du travail forcé ?

Lorsqu'elle émet des WRO, la CBP cite fréquemment certains indicateurs de travail forcé définis par l'OIT. L'OIT est une agence spécialisée des Nations Unies chargée d'élaborer des normes internationales du travail et d'aider les pays à mettre en œuvre ces politiques au niveau national. L'OIT a développé ces indicateurs afin d'aider les autorités chargées de l'application de la loi à « identifier les personnes susceptibles d'être victimes de travail forcé et qui pourraient avoir besoin d'une aide urgente »[12]. Les onze indicateurs sont les suivants[13]:

1. Abus de vulnérabilité
2. Tromperie
3. Restriction de mouvement
4. Isolement
5. Violence physique et sexuelle
6. Intimidation et menaces
7. Conservation des documents d'identité
8. Retenue sur salaire
9. Servitude pour dettes
10. Conditions de travail et de vie abusives
11. Heures supplémentaires excessives

L'OIT propose également des conseils pratiques sur la manière dont ces indicateurs se manifestent. Certains d'entre eux peuvent être relativement faciles à identifier grâce à une diligence raisonnable ou à une enquête. Par exemple, « l'abus de vulnérabilité » peut être détecté lorsque les travailleurs « ne connaissent pas la langue ou les lois locales, ont peu de moyens de subsistance, appartiennent à un groupe religieux ou ethnique minoritaire [ou] présentent d'autres caractéristiques qui les distinguent de la population majoritaire »[14]. Et le risque d'« abus de vulnérabilité » est accru dans les cas de « dépendance multiple », c'est-à-dire lorsque les employés dépendent de l'employeur « non seulement pour leur emploi, mais aussi pour leur logement, leur nourriture [et] le travail de leurs proches »[15]. La « restriction de mouvement » peut être mise en évidence par la capacité limitée des employés à se déplacer, en surveillant ou en accompagnant les employés à l'intérieur et à l'extérieur du lieu de travail.[16] L'« isolement » peut être démontré si, par exemple, les produits sont fabriqués dans un lieu de travail isolé avec des moyens de transport limités ou inexistants pour les employés, la confiscation des téléphones ou autres moyens de communication, et des locaux commerciaux non enregistrés ou informels.[17] Enfin, les « conditions de travail et de vie abusives » peuvent être identifiées en inspectant les installations de travail et de logement.

Mais d'autres indicateurs, tels que « la tromperie », « la violence physique et sexuelle », « l'intimidation et les menaces », « la rétention des documents d'identité », « la retenue des salaires », « la servitude pour dettes » et « les heures supplémentaires excessives », ne peuvent être révélés que par une enquête plus approfondie sur place, une enquête sur les politiques (formelles et informelles) du producteur et des entretiens avec les employés. 

Bien qu'ils ne soient pas officiellement adoptés dans le code fédéral ou les règlements, ces indicateurs de l'OIT sont essentiels, car le CBP estime qu'ils « représentent les signes les plus courants qui indiquent l'existence possible d'un cas de travail forcé »[18]. Le CBP s'appuie régulièrement sur ces indicateurs pour déterminer s'il convient d'émettre des WRO. Par exemple, en novembre 2022, le CBP a émis une WRO pour tous les produits à base de sucre brut et de sucre fabriqués en République dominicaine par Central Romana Corporation Limited[19]. Dans cette WRO, le CBP a cité cinq des indicateurs de l'OIT (abus de vulnérabilité, isolement, retenue de salaire, conditions de travail abusives et heures supplémentaires excessives) pour étayer sa conclusion selon laquelle du travail forcé pourrait être pratiqué.[20] De même, le CBP n'a levé une WRO sur les expéditions de Natchi Apparel Ltd., une société basée en Inde, qu'après que celle-ci ait satisfait aux cinq indicateurs de travail forcé de l'OIT identifiés dans la WRO.[21] Ce ne sont là que deux exemples parmi tant d'autres.[22]

Comment les fabricants peuvent-ils tirer parti des indicateurs pour éliminer le travail forcé de leurs chaînes d'approvisionnement ?

Les importateurs ont la responsabilité de protéger leurs marchandises contre toute exclusion ou saisie au point d'entrée.[23] Le CBP recommande aux importateurs de mettre en place un « système de conformité sociale » pour lutter contre le travail forcé.[24] Les fabricants peuvent mettre en œuvre ce système en prenant deux types de mesures : (1) atténuer les risques en impliquant les parties prenantes et les partenaires, en évaluant les risques et les impacts, en communiquant et en formant la chaîne d'approvisionnement, et en élaborant un code de conduite ; et (2) contrôler la conformité, remédier aux violations, mener des examens indépendants et rendre compte des performances et de l'engagement.[25] L'intégration des indicateurs et de leurs manifestations dans les mesures d'atténuation et de diligence raisonnable en matière de conformité ainsi que dans les enquêtes peut aider les fabricants à identifier et à traiter les faiblesses en matière de respect des droits de l'homme dans leurs chaînes d'approvisionnement. 

Les importateurs doivent également consulter régulièrement le site Web du CBP pour obtenir des informations actualisées sur les entités étrangères soumises à des WRO ou à des conclusions et s'assurer que leurs propres chaînes d'approvisionnement ne reçoivent pas de matériaux provenant de ces entités.[26] Pour se tenir informés des principales politiques, les fabricants devraient envisager de participer aux webinaires d'information commerciale du CBP (disponibles en direct et en différé) qui fournissent des informations actualisées sur la politique commerciale organisée pour divers secteurs.[27] Les fabricants doivent également se pencher sur le « Comply Chain » du Bureau of International Labor Affairs, une série d'outils commerciaux que le gouvernement américain met à la disposition des entreprises pour les aider à atténuer les risques de travail forcé dans leurs chaînes d'approvisionnement.[28]

De même, les entreprises devraient suivre de près les travaux des universités et des organisations non gouvernementales (ONG) qui se consacrent à la lutte contre le travail forcé et la traite des êtres humains[29]. Les ONG publient régulièrement des rapports importants qui mettent en évidence les problèmes liés au travail forcé dans les chaînes d'approvisionnement et qui pourraient annoncer un renforcement des mesures gouvernementales. Certains rapports citent des noms et dressent même la liste des entreprises soupçonnées de recourir au travail forcé[30].

En outre, les fabricants doivent savoir que le renforcement considérable de l'application de l'UFLPA par le CBP a entraîné des milliers de détentions supplémentaires de marchandises (dont seulement la moitié ont finalement été autorisées à entrer aux États-Unis). Le CBP et d'autres agences fédérales publient également de nombreux outils de conformité afin d'aider les entreprises à examiner de manière proactive leurs chaînes d'approvisionnement et à faire face à d'éventuels contrôles d'admissibilité. Ces ressources comprennent le « Xinjiang Supply Chain Business Advisory »[31], l'« Addendum to the Xinjiang Supply Chain Business Advisory »[32] et le « Uyghur Forced Labor Prevention Act: U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers »[33] du CBP.

Un bon point de départ pour toute entreprise manufacturière consiste à utiliser ces outils en ligne en conjonction avec une évaluation des risques liés au travail forcé et à la chaîne d'approvisionnement, comme nous le décrivons ici. Cependant, afin de garantir que la conformité et les enquêtes soient suffisamment exhaustives, les entreprises doivent veiller à consulter des avocats pour s'assurer que leurs chaînes d'approvisionnement respectent les réglementations du CBP.

Les avocats expérimentés de Foley aident régulièrement les entreprises à élaborer des plans de conformité détaillés, à mener des enquêtes sur les risques et la conformité, et à intervenir lorsque des produits sont concernés par une WRO. Si vous avez des questions concernant le contenu de cet article ou si vous souhaitez obtenir de l'aide pour atténuer les risques liés à votre chaîne d'approvisionnement, veuillez contacter l'un des auteurs de cet article.

[1] Voir, par exemple, U.S. Customs and Border Protection, CBP Takes Aim at Forced Labor (30 septembre 2022), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/frontline/cbp-takes-aim-forced-labor; U.S. Customs and Border Protection, Border Patrol Infiltrates Elaborate Human Smuggling Scheme (dernière modification le 3 août 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/newsroom/local-media-release/border-patrol-infiltrates-elaborate-human-smuggling-scheme.  

[2] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Travail forcé (dernière modification le 25 mai 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.

[3] Id.

[4] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Travail forcé (dernière modification le 25 mai 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.

[5] 19 C.F.R. 12.42(e) ; Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Liste des ordonnances de retenue et des conclusions ( dernière modification le 17 mai 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.

[6] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Liste des ordonnances de retenue et des conclusions ( dernière modification le 17 mai 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.

[7] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Foire aux questions sur le travail forcé (dernière modification le 16 mai 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/frequently-asked-questions.

[8] Id.

[9] Voir U .S. Customs and Border Protection, Uyghur Forced Labor Prevention Act (dernière modification le 21 juillet 2023), disponible àl'adressehttps://www.cbp.gov/trade/forced-labor/UFLPA.

[10] Voir U .S. Customs and Border Protection, Uyghur Forced Labor Prevention Act Statistics (dernière modification le 21 octobre 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics.

[11] 19 U.S.C. § 1307.

[12] Bureau international du travail, Indicateurs de l'OIT relatifs au travail forcé, p. 2 (1er octobre 2012), disponible à l'adresse https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—declaration/documents/publication/wcms_203832.pdf.

[13] Id.

[14] Id. à la page 5.

[15] Id.

[16] Id. à la page 9.

[17] Id. à la page 11.

[18] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Travail forcé (dernière modification le 25 mai 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.

[19] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, CBP Issues Withhold Release Order on Central Romana Corporation Limited (23 novembre 2022), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-withhold-release-order-central-romana-corporation.

[20] Id.

[21] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, CBP Modifies Withhold Release Order on Natchi Apparel (P) Ltd. (9 septembre 2022), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-modifies-withhold-release-order-natchi-apparel-p-ltd.

[22] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Liste des ordonnances de retenue et des conclusions (dernière modification le 10 octobre 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.

[23] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Travail forcé (dernière modification le 25 mai 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/forced-labor

[24] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Que peuvent faire les importateurs pour lutter contre le travail forcé ? (dernière modification le 12 octobre 2021), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/document/fact-sheets/what-can-importers-do-help-combat-forced-labor.

[25] Id.

[26] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Foire aux questions sur le travail forcé (dernière modification le 16 mai 2023), disponible à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/frequently-asked-questions.

[27] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, webinaires sur le commerce (dernière modification le 9 juin 2023), disponibles à l'adresse https://www.cbp.gov/trade/stakeholder-engagement/webinars.

[28] Département américain du Travail, Comply Chain : Outils commerciaux pour la conformité du travail dans les chaînes d'approvisionnement mondiales (dernier accès le 10 novembre 2023), disponible àl'adressehttps://www.dol.gov/general/apps/ilab-comply-chain.

[29] Nations Unies, Ressources : Fonds de contributions volontaires des Nations Unies pour la lutte contre les formes contemporaines d'esclavage (dernier accès le 10 novembre 2023) (liste des ONG et autres organisations qui mènent des actions liées au travail forcé et à la traite des êtres humains), disponible à l'adresse https://www.ohchr.org/en/about-us/ohchrs-funding-and-budget/trust-funds/united-nations-voluntary-trust-fund-contemporary-forms-slavery/resources.

[30] Voir, par exemple, Laura Murphy, et al., Driving Force: Automotive Supply Chains and Forced Labor in the Uyghur Region (décembre 2022).

[31] Département d'État américain, Département du Trésor, Département du Commerce et Département de la Sécurité intérieure, Avis aux entreprises concernant la chaîne d'approvisionnement du Xinjiang ( publié le 1er juillet 2020), https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/pdfs/2569-xinjiang-supply-chain-business-advisory-final-for-508/file.

[32] Département d'État américain, Département du Trésor américain, Département du Commerce américain et Département de la Sécurité intérieure américain, Addendum à l'avis aux entreprises concernant la chaîne d'approvisionnement du Xinjiang ( dernier accès le 10 novembre 2023), https://www.state.gov/xinjiang-supply-chain-business-advisory/.

[33] Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis, Loi sur la prévention du travail forcé des Ouïghours : directives opérationnelles du Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis à l'intention des importateurs (13 juin 2022), https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2022-Jun/CBP_Guidance_for_Importers_for_UFLPA_13_June_2022.pdf.