Ce que toutes les multinationales doivent savoir à propos des nouvelles enquêtes antidumping et antisubventions sur les panneaux solaires

Nous avons reçu un certain nombre de demandes concernant les implications des nouvelles enquêtes antidumping (AD) et antisubventions (CVD) sur les panneaux solaires. L'ITC venant de rendre sa décision préliminaire affirmative, nous avons pensé que le moment était venu de répondre à ces questions. Nous fournissons donc : (1) un résumé des nouvelles mesures commerciales internationales, (2) la portée des enquêtes, (3) les implications des dépôts, (4) des informations sur le moment où de nouveaux droits antidumping et compensateurs potentiellement coûteux pourraient être imposés, et (5) des conseils sur la manière dont les importateurs américains concernés pourraient faire face aux répercussions potentielles de ces nouveaux droits potentiellement coûteux.

Résumé de l'enquête

Un groupe de fabricants américains de panneaux solaires a déposé des plaintes pour droits antidumping et compensateurs auprès du département américain du Commerce (DOC) et de la Commission internationale du commerce (ITC). Ces plaintes ont été déposées par l'American Alliance for Solar Manufacturing Trade Committee, qui regroupe les fabricants américains Convalt Energy, First Solar, Meyer Burger, Mission Solar, Qcells, REC Silicon et la start-up Swift Solar. Les requêtes allèguent que « les pratiques commerciales potentiellement illégales du Cambodge, de la Malaisie, de la Thaïlande et du Vietnam [...] nuisent à l'industrie solaire américaine » et demandent que des droits antidumping et compensateurs substantiels soient imposés sur toutes les importations en provenance de ces pays.

Le dépôt de ces requêtes intervient dans le contexte d'une décision antérieure visant les importations de panneaux solaires en provenance de Chine. Selon l'industrie solaire américaine, les fabricants chinois de panneaux solaires ont contourné les droits de douane existants sur les produits chinois en acheminant leurs panneaux solaires vers des installations situées dans d'autres pays d'Asie du Sud-Est pour y subir un traitement mineur, puis en affirmant que les produits n'étaient plus d'origine chinoise. En conséquence, en août 2023, le DOC a finalement déclaré cinq fabricants coupables de contournement des droits de douane : Trina Solar, Canadian Solar, BYD Hong Kong, New East Solar et Vina Solar. Dans le même temps, le DOC a toutefois déterminé que les fabricants qui utilisent des plaquettes non chinoises — ou au moins quatre composants solaires fabriqués en dehors de la Chine (pâte d'argent, cadres en aluminium, verre, feuilles arrière, feuilles EVA, boîtes de jonction) — seraient exemptés des ordonnances AD/CVD. Ainsi, bien que les ordonnances antidumping et compensatoires existantes à l'encontre de la Chine continuent de restreindre considérablement les importations de panneaux solaires fabriqués à partir de pièces et de composants chinois, les entreprises hors de Chine peuvent fabriquer des produits à partir de composants chinois, à condition de respecter la règle des quatre composants.

Considérant cela comme une faille importante, l'American Alliance for Solar Manufacturing Trade Committee a déposé une nouvelle requête en matière de droits antidumping et de droits compensateurs contre les fabricants de panneaux solaires au Cambodge, en Malaisie, en Thaïlande et au Vietnam. Si cette requête aboutit à des ordonnances antidumping et/ou compensatoires, cela entraînera l'imposition de droits de douane potentiellement élevés sur les panneaux solaires (et certains produits contenant des panneaux solaires) provenant de ces pays, qu'ils contiennent ou non des composants d'origine chinoise.

Portée de l'enquête

La portée de la pétition est conçue pour couvrir à la fois les panneaux solaires complets et les pièces et composants pouvant être utilisés pour assembler des panneaux solaires dans de nombreux cas. La portée complète est la suivante :

Les marchandises visées par ces enquêtes sont les cellules et modules photovoltaïques en silicium cristallin, les laminés et les panneaux composés de cellules photovoltaïques en silicium cristallin, qu'ils soient ou non partiellement ou entièrement assemblés dans d'autres produits, y compris, mais sans s'y limiter, les modules, les laminés, les panneaux et les matériaux intégrés aux bâtiments. Les enquêtes portent sur les cellules photovoltaïques en silicium cristallin d'une épaisseur égale ou supérieure à 20 micromètres, comportant une jonction p/n formée par tout moyen, que la cellule ait ou non subi d'autres traitements, y compris, mais sans s'y limiter, le nettoyage, la gravure, le revêtement et/ou l'ajout de matériaux (y compris, mais sans s'y limiter, la métallisation et les motifs conducteurs) pour collecter et transmettre l'électricité produite par la cellule.

Les marchandises en cause peuvent être décrites, au moment de leur importation, comme des pièces destinées à des produits finis qui sont assemblés après leur importation, notamment, mais sans s'y limiter, des modules, des stratifiés, des panneaux, des modules intégrés aux bâtiments, des panneaux intégrés aux bâtiments ou d'autres kits de produits finis. Ces pièces qui répondent par ailleurs à la définition des marchandises en cause sont incluses dans le champ d'application des présentes enquêtes.

Sont exclus du champ d'application de ces enquêtes les produits photovoltaïques à couche mince fabriqués à partir de silicium amorphe (a-Si), de tellurure de cadmium (CdTe) ou de séléniure de cuivre, d'indium et de gallium (CIGS).

Sont également exclues du champ d'application de ces enquêtes les cellules photovoltaïques en silicium cristallin dont la surface ne dépasse pas 10^{000 mm2}, qui sont intégrées de manière permanente dans un bien de consommation dont la fonction n'est pas la production d'électricité et qui consomme l'électricité produite par la cellule photovoltaïque en silicium cristallin intégrée. Lorsque plusieurs cellules sont intégrées de manière permanente dans un bien de consommation, la surface prise en compte aux fins de cette exclusion est la surface totale combinée de toutes les cellules intégrées dans le bien de consommation.

Les marchandises visées par ces enquêtes sont actuellement classées dans le Système tarifaire harmonisé des États-Unis (HTSUS) sous les sous-positions 8501.61.0000, 8507.20.80, 8541.40.6020 et 8541.40.6030. Ces sous-positions du HTSUS sont fournies à titre indicatif et à des fins douanières ; la description écrite de la portée de ces enquêtes fait foi.

Les implications des enquêtes

Comme indiqué ci-dessus, le dépôt de ces enquêtes fait suite à l'imposition d'un moratoire de deux ans dans le cadre des précédentes commandes chinoises de panneaux solaires. Ce moratoire a donné « aux fabricants de panneaux solaires chinois implantés dans ces pays le temps de modifier leurs chaînes d'approvisionnement », selon un communiqué de presse de l'Alliance for Solar Manufacturing. « Les entreprises qui ont contourné les droits de douane ne devraient pas avoir à les payer à l'expiration du moratoire en juin 2024, car leurs chaînes d'approvisionnement basées en Asie du Sud-Est signifient qu'elles ne sont plus en violation technique, comme indiqué dans la décision de contournement. » Les pétitions indiquaient que l'impact de ce changement de chaîne d'approvisionnement se fait déjà sentir, car de nombreux producteurs d'énergie solaire au Cambodge, en Malaisie, en Thaïlande et au Vietnam se sont tournés vers la production et l'exportation de cellules et de modules provenant d'Asie du Sud-Est, souvent à partir de composants chinois, qui représentaient ensemble 84 % des importations américaines de panneaux solaires au premier trimestre 2023.

Selon les requérants, cela a entraîné une surabondance d'importations aux États-Unis, qui contrecarrent les milliards de dollars de nouvelles incitations fiscales américaines qui ont déclenché un boom de la fabrication de panneaux solaires dans ce pays. Le dépôt de ces recours oppose les entreprises qui dépendent des panneaux solaires importés, afin de servir les objectifs écologiques d'augmentation des installations de panneaux solaires, à l'objectif écologique d'encourager la production américaine de panneaux solaires.

Les requérants bénéficient de nombreux avantages lorsqu'ils déposent des requêtes AD ou CVD. Ils peuvent décider de la portée de l'action et du moment où elle sera engagée. Ils peuvent également consulter l'ITC et le DOC avant de déposer leur requête et obtenir les commentaires de ces agences sur le projet de requête. Diverses méthodes de calcul tendent à favoriser des marges plus élevées, en particulier pour les économies non marchandes comme le Vietnam, et en cas d'égalité des voix à l'ITC (qui compte six commissaires), l'ITC rendra une décision positive. Ce n'est qu'en obtenant quatre des six votes disponibles que l'industrie américaine peut obtenir une décision négative à l'ITC. Pour ces raisons et d'autres, la grande majorité des affaires antidumping et antisubventions déposées aboutissent à des décisions finales positives, généralement avec des marges élevées. Il est probable que la même chose se produise pour les panneaux solaires, comme cela s'est produit lors de la précédente plainte déposée contre les panneaux solaires chinois.

Le calendrier des enquêtes

L'affaire se déroulera en deux phases : (1) la phase préliminaire, qui aboutira probablement à l'imposition de droits temporaires (appelés « mesures provisoires »), et (2) la phase finale, qui pourrait aboutir à l'imposition de droits antidumping et compensateurs ainsi qu'à l'imposition de droits définitifs. La phase préliminaire prendra fin après que l'ITC (qui a rendu sa décision le 7 juin) et le DOC auront rendu leurs décisions préliminaires. Le DOC devrait rendre sa décision préliminaire en matière de droits compensateurs le 23 septembre et sa décision préliminaire en matière de droits antidumping le 20 novembre. Pour chacune de ces décisions, le DOC fixera le taux auquel les mesures provisoires seront imposées, sur la base des données dont il dispose en matière de subventions et de dumping.

Dans presque tous les cas, le DOC prolonge ses délais légaux dans leur intégralité et harmonise les calendriers de détermination des droits antidumping et des droits compensateurs. Dans cette hypothèse, le calendrier de l'affaire serait achevé le 4 avril 2025 (décision finale du DOC) et le 19 mai 2025 (décision finale de l'ITC). Si ces décisions sont positives, le DOC rendrait alors ses ordonnances AD et/ou CVD environ une semaine plus tard.

Pour les importateurs, la date clé est celle de la publication des résultats de la décision préliminaire du DOC, qui intervient généralement environ une semaine après que le DOC a rendu sa décision. À ce moment-là, si les conclusions sont positives (et presque toutes les enquêtes AD et CVD aboutissent à des conclusions positives), le DOC demandera au CBP de commencer à percevoir des mesures provisoires (droits de douane spéciaux) sur toutes les importations. Ainsi, les importateurs enregistrés ressentiront probablement l'impact immédiat de ces enquêtes bien avant leur conclusion.

Mesures d'adaptation pour les importateurs de panneaux solaires

Étant donné que ces enquêtes risquent fort d'aboutir à l'imposition de mesures provisoires et de droits de douane coûteux, les importateurs doivent prendre dès maintenant des mesures pour se préparer à cette éventualité. Les mesures à envisager sont les suivantes :

• Évaluez s'il convient d'agir en tant qu'importateur officiel. Bien que les mesures commerciales correctives visent les fabricants et les exportateurs étrangers, les droits imposés sont en réalité perçus auprès de l'importateur officiel sous forme de pourcentage de la valeur ad valorem (valeur) de chaque entrée de la marchandise concernée. Les importateurs doivent évaluer avec soin s'ils agissent en tant qu'importateur officiel de marchandises susceptibles d'entrer dans le champ d'application des enquêtes sur les panneaux solaires.

• Trouver d'autres sources d'approvisionnement. Le but des mesures antidumping et compensatoires est de réduire l'approvisionnement importé des marchandises concernées tout en augmentant leur prix. Lorsque des mesures provisoires sont mises en place, cela entraîne souvent des bouleversements importants sur le marché. Il peut être important de trouver d'autres sources d'approvisionnement avant que cela ne se produise, au cas où des retraits inattendus auraient lieu sur le marché.

• Mettre en place des mesures d'urgence dans les contrats d'approvisionnement à long terme. Tout contrat d'approvisionnement à long terme doit aborder les questions tarifaires relatives aux panneaux solaires, notamment qui paie les droits de douane, si la possibilité d'une augmentation des tarifs est prise en compte et si les parties ont le droit de résilier le contrat en cas d'imposition de droits imprévus. Les clauses de force majeure peuvent ou non répondre aux exigences légales en matière de résiliation de contrat en raison de droits imprévus. Les entreprises préoccupées par des droits imprévus ont tout intérêt à rédiger des mesures d'urgence spécifiques aux tarifs douaniers.

• Déterminez si les produits qui intègrent des panneaux solaires sont potentiellement concernés. Comme indiqué ci-dessus, le champ d'application des affaires relatives aux panneaux solaires couvre les panneaux solaires « qu'ils soient ou non partiellement ou entièrement assemblés dans d'autres produits, y compris, mais sans s'y limiter, les modules, les laminés, les panneaux et les matériaux intégrés aux bâtiments ». Bien que le champ d'application de l'enquête fournisse des classifications HTS, les produits qui intègrent des panneaux solaires doivent être évalués par rapport au champ d'application écrit des enquêtes afin d'évaluer leur couverture potentielle.

• Connaître la classification correcte des entrées. Les droits antidumping et compensateurs sont imposés sur la base de la description physique de la marchandise, et non de la classification HTS, qui n'est donnée qu'à titre indicatif. Si le CBP détermine que les marchandises auraient dû être déclarées comme soumises à un droit antidumping, il imposera les droits même si la classification HTS déclarée ou supposée correcte indique le contraire. Dans toute situation où les entrées se trouvent dans une zone grise, les importateurs doivent accorder une attention particulière à la classification correcte et déterminer si la marchandise relève du champ d'application de l'ordonnance. S'il n'est pas possible d'obtenir une certitude par l'auto-classification, les importateurs doivent envisager de déposer une demande de décision sur le champ d'application, ce qui conduit le DOC à rendre une décision définitive quant à savoir si les marchandises relèvent du champ d'application d'une ordonnance.

• Soyez conscient des stratégies potentielles de report ou d'évitement des droits. Étant donné que les taux des droits antidumping et compensateurs peuvent être élevés, les importateurs doivent également examiner s'il existe des stratégies douanières permettant de minimiser les droits. Il s'agit notamment des stratégies suivantes :

• Envisagez de stocker vos produits dans un entrepôt sous douane. Les entrepôts sous douane sont des bâtiments ou des lieux sécurisés dans lesquels les produits soumis à des droits de douane peuvent être stockés ou modifiés sans payer les droits de douane pendant une période maximale de cinq ans. Si les produits sont exportés, détruits sous la supervision du CBP ou retirés de la consommation aux États-Unis, aucun droit de douane n'est dû sur ces produits.

• Remboursement des droits de douane. Le remboursement des droits de douane consiste en un remboursement ou une remise des droits de douane, des frais ou des taxes internes précédemment imposés. Les remboursements ont lieu lorsque le produit est exporté hors des États-Unis ou détruit. Il s'agit d'un processus complexe, car il implique des importations et des exportations, mais pour certains types de transactions, il peut permettre de réaliser de réelles économies sur les droits de douane.

• Zone franche (FTZ). Une zone franche est un lieu sécurisé situé dans ou à proximité des ports CBP où aucun droit de douane n'est appliqué tant que le produit se trouve dans la zone franche. Le produit peut être stocké, exposé, assemblé, fabriqué ou transformé dans cette zone sans qu'aucun droit de douane ne soit appliqué jusqu'à ce que les marchandises quittent la zone franche et entrent sur le territoire douanier officiel des États-Unis (c'est-à-dire qu'elles soient vendues sur le marché américain). Si les marchandises sont envoyées dans un autre pays, les droits de douane ne seront jamais payés.

• Importation temporaire sous caution (TIB). Un importateur peut déposer une caution équivalente au double du montant des droits de douane, puis doit exporter ou détruire les articles importés dans un délai déterminé ou payer des dommages-intérêts. Selon le type de transaction, le recours à une TIB peut permettre de réaliser des économies sur les droits de douane.

Certains exportateurs peu scrupuleux classeront leurs marchandises de manière erronée, par exemple en déclarant des caractéristiques ou des classifications de produits différentes de celles qui existent en réalité, ou en indiquant un pays d'origine erroné. Les droits sont toutefois payés par l'importateur officiel, et non par le fabricant. Les fabricants étrangers des pays faisant l'objet de ces enquêtes seront incités à essayer de déclarer que leurs produits proviennent d'autres pays ou ne relèvent pas du champ d'application de ces enquêtes. Tout importateur qui remarque des signaux d'alerte indiquant un contournement potentiel doit vérifier avant que le CBP ne le fasse.

Si vous avez des questions ou des préoccupations concernant cet article, n'hésitez pas à contacter l'un des auteurs ou votre avocat chez Foley & Lardner. Si vous souhaitez recevoir les prochaines mises à jour concernant « Ce que toute entreprise multinationale doit savoir » sur le fonctionnement du monde complexe du commerce international actuel, inscrivez-vous à notre liste de diffusion bihebdomadaire. Cliquez ici pour vous inscrire.