Ce que toute entreprise multinationale devrait savoir sur ... La gestion des risques liés aux importations sous la nouvelle administration Trump (Partie II) : Les implications du mémorandum commercial "L'Amérique d'abord" du président Trump

Au cours de sa campagne, le président Trump a souvent déclaré qu'il mettrait en œuvre une politique commerciale internationale "l'Amérique d'abord", qui, selon lui, inclurait explicitement des droits de douane plus élevés, potentiellement sur les importations en provenance du monde entier. Le 20 janvier, le président Trump a publié un mémorandum présidentiel prenant les premières mesures pour mettre en œuvre ce programme. Ce mémorandum, intitulé "America First Trade Policy", demande à plusieurs agences fédérales de lui rendre compte, d'ici le 1er avril 2025, d'un certain nombre de mesures potentielles conçues pour aider à mettre en œuvre "une politique commerciale robuste et revigorée qui favorise l'investissement et la productivité, renforce les avantages industriels et technologiques de notre pays, défend notre sécurité nationale et - par-dessus tout - profite aux travailleurs, fabricants, agriculteurs, éleveurs, entrepreneurs et entreprises américains".

Bien que le mémorandum soit essentiellement présenté comme une demande de rapports commerciaux informatifs, la meilleure façon de le considérer est de le considérer comme une feuille de route potentielle pour les priorités de la nouvelle administration en matière de commerce international. Le large éventail de questions abordées, notamment les causes des déficits commerciaux annuels des États-Unis, les implications et les risques économiques et de sécurité nationale de ces déficits, l'accent mis sur tous les aspects du commerce avec la Chine et le désir manifeste de relocaliser des quantités importantes de biens produits à l'étranger par des entreprises américaines, indiquent que presque tous les aspects du commerce international des États-Unis font l'objet d'un examen minutieux.

Comme détaillé dans la première partie de notre série en trois parties sur la gestion des risques liés aux importations sous la nouvelle administration Trump, de nombreuses multinationales sont activement engagées dans la planification des risques de l'impact potentiel de la nouvelle administration sur leurs chaînes d'approvisionnement internationales. La publication de ce nouveau mémorandum souligne l'urgence de procéder dans ce sens. Il est donc essentiel de bien comprendre les implications potentielles de ce nouveau mémorandum pour planifier une réponse. Nous énumérons ci-dessous les implications de chacun des points de l'étude commandée :

"Aborder la question du commerce équitable et déséquilibré

• Le mémorandum ordonne une enquête sur les "causes des déficits commerciaux annuels importants et persistants de notre pays dans le domaine des marchandises", ainsi que sur les implications de ces déficits pour la sécurité nationale. Ce rapport, ainsi que les autres actions mentionnées dans cette section, demande aux agences de s'attaquer au commerce injuste et déséquilibré en enquêtant sur les déficits commerciaux, les pratiques déloyales et la manipulation des devises, et de recommander des mesures appropriées pour lutter contre ces phénomènes. L'implication la plus probable de ce rapport sera de commencer à établir une base pour l'augmentation des droits de douane, potentiellement sur de nombreux ou tous les partenaires commerciaux mondiaux.

• Le mémorandum demande une évaluation de la faisabilité de l'établissement et des recommandations concernant les "meilleures méthodes de conception, de construction et de mise en œuvre d'un service fiscal externe pour collecter les droits de douane, les taxes et les autres recettes liées au commerce extérieur". En d'autres termes, M. Trump souhaite obtenir des conseils sur la meilleure façon pour le gouvernement américain de percevoir les recettes du commerce extérieur, y compris les droits de douane. Alors que de nombreux commentateurs ont exprimé leur perplexité quant à l'objectif de cette nouvelle méthode de perception des droits de douane - puisque le service des douanes et de la protection des frontières est déjà chargé de percevoir ces droits - il est possible que cette demande exprime un mécontentement quant à la surveillance par le CBP de l'utilisation de pièces et de composants chinois pour l'assemblage dans des pays tiers, que la nouvelle administration aurait considérée comme un moyen de contourner les droits de douane au titre de l'article 301. Cette demande pourrait également ouvrir la voie à d'autres moyens de taxer les entreprises non américaines qui ne relèveraient pas de la perception des droits de douane.

• Le mémorandum ordonne des préparatifs précoces pour l'examen de l'accord trilatéral États-Unis-Mexique-Canada (USMCA), y compris une évaluation de "l'impact de l'USMCA sur les travailleurs américains, les agriculteurs, les éleveurs, les fournisseurs de services et d'autres entreprises". L'accent mis sur l'USMCA soulève des questions sur l'impact que ces changements potentiels pourraient avoir sur les relations économiques entre les États-Unis et le Mexique et sur le rôle du Mexique en tant que partenaire commercial essentiel des États-Unis. Si les États-Unis estiment que les pratiques commerciales du Mexique ne sont pas conformes aux termes de l'USMCA ou qu'elles sont injustement avantageuses, les produits mexicains pourraient être soumis à de nouveaux droits de douane. En outre, le président Trump ayant promis ailleurs de nouveaux droits de douane de 25 % sur le Canada et le Mexique en représailles au manque d'urgence perçu en matière d'immigration et d'exportations de fentanyl vers les États-Unis, il est fort possible que des changements bouleversent le commerce au sein de la région de l'USMCA dans un délai beaucoup plus court.

• Le mémorandum ordonne une enquête sur les politiques de taux de change des partenaires commerciaux. En l'occurrence, M. Trump cherche à évaluer toute manipulation ou tout désalignement potentiel des monnaies qui empêche des ajustements efficaces de la balance des paiements ou qui confère aux partenaires commerciaux un avantage concurrentiel déloyal dans le commerce international. M. Trump demande également l'identification des pays qui devraient être désignés comme manipulateurs de devises, ce qui vise presque certainement les pays qui maintiennent d'importants déficits commerciaux avec les États-Unis, en particulier la Chine. Cela pourrait marquer la fin de la politique commerciale informelle de longue date du "dollar fort" des États-Unis, qui remonte à l'administration Clinton et pourrait marquer un retour à l'intervention de l'ère Reagan sur les marchés des devises sur une base multi-pays pour abaisser la valeur du dollar.

• Le mémorandum demande une révision de tous les accords de libre-échange actuels, ainsi que des pays "avec lesquels les États-Unis peuvent négocier des accords sur une base bilatérale ou sectorielle pour obtenir un accès aux marchés d'exportation". En d'autres termes, M. Trump appelle à un examen et à une révision potentielle de tous les accords de libre-échange conclus par les États-Unis, en vue d'obtenir des concessions réciproques et mutuellement avantageuses.

• Le mémorandum demande un examen des politiques et des réglementations concernant l'application des lois sur les droits antidumping et compensateurs, notamment en ce qui concerne les subventions transnationales, les ajustements de coûts, les affiliations et la réduction à zéro. Les États-Unis tiennent déjà un inventaire des ordonnances en matière de droits antidumping et de droits compensateurs, ce qui leur permet de modifier les méthodes de calcul dans le cadre d'examens administratifs annuels. Les modifications visant à augmenter les marges calculées pourraient également encourager davantage d'industries à déposer de nouvelles demandes de droits antidumping et compensateurs, en particulier contre la Chine (qui est de loin la cible la plus fréquente de ces actions).

• Le mémorandum demande une évaluation de la "perte de recettes tarifaires et des risques liés à l'importation de produits contrefaits et de médicaments de contrebande" qui résultent de la mise en œuvre actuelle de l'exemption de minimis, ainsi que de toute modification nécessaire de cette exemption. Cette disposition, parmi d'autres, signale l'attention que porte l'administration Trump au flux de fentanyl et de produits de contrefaçon à travers les frontières américaines, y compris ceux qui proviennent du Mexique ou qui passent par ce pays. En fonction du résultat, cela pourrait entraîner des défis économiques importants pour l'économie mexicaine, largement axée sur les exportations, et avoir de graves répercussions sur les relations commerciales entre les États-Unis et le Mexique, en particulier parce qu'il est impossible de dissocier cette question de la prochaine révision trilatérale de l'USMCA.

• Le mémorandum ordonne une enquête pour déterminer si un pays étranger soumet les citoyens ou les entreprises des États-Unis à des taxes discriminatoires ou extraterritoriales. Compte tenu de l'utilisation extensive de l'article 301 par la première administration, ces rapports pourraient servir de base à une action extensive en retour, tout comme l'enquête de l'article 301 sur les pratiques chinoises en matière de propriété intellectuelle s'est transformée en une décision d'augmenter les droits de douane sur plus de la moitié de tous les produits chinois importés.

• Le mémorandum ordonne un examen de tous les accords commerciaux sur "le volume des achats fédéraux" liés aux décrets Buy American (Acheter américain) et Hire American (Embaucher américain). En demandant des recommandations pour s'assurer que ces accords sont mis en œuvre d'une manière qui favorise les travailleurs et les fabricants nationaux, M. Trump indique des restrictions potentielles sur l'utilisation d'entreprises étrangères qui fournissent le gouvernement américain.

"Relations économiques et commerciales avec la République populaire de Chine"

• Le mémorandum ordonne un examen de l'accord économique et commercial entre les États-Unis et le gouvernement de la République populaire de Chine (RPC) afin de déterminer si la RPC agit conformément à cet accord. En demandant des recommandations sur les mesures appropriées à prendre en fonction des résultats de cet examen, "pouvant aller jusqu'à l'imposition de droits de douane ou d'autres mesures si nécessaire", M. Trump indique que de nouveaux droits de douane pourraient être imposés sur les produits chinois si les États-Unis estiment que la RPC n'agit pas conformément à l'accord.

• Le mémorandum demande un examen des modifications supplémentaires potentielles des droits de douane de la section 301 sur la Chine, en particulier en ce qui concerne les chaînes d'approvisionnement industrielles et le contournement par le biais de pays tiers. Il est largement admis que la Chine n'a pas agi conformément au règlement partiel antérieur de certains droits de douane au titre de l'article 301, qui ont été suspendus sous la première administration Trump. Il est probable que ce réexamen serve de base à une nouvelle augmentation des droits de douane au titre de l'article 301 sur de nombreux produits chinois.

• Le mémorandum ordonne une enquête sur d'autres actes, politiques et pratiques de la RPC qui pourraient être déraisonnables ou discriminatoires et qui pourraient grever ou restreindre le commerce américain, ainsi que des recommandations sur les mesures appropriées à prendre. Une fois de plus, M. Trump signale que des changements dans le paysage commercial des États-Unis et de la RPC sont imminents si les États-Unis estiment que la RPC se livre à des actes discriminatoires qui restreignent le commerce américain. Le résultat probable est une extension des droits de douane antérieurs au titre de l'article 301 sur la base d'un ensemble beaucoup plus large de griefs à l'encontre des pratiques commerciales chinoises.

• Le mémorandum prévoit une étude des propositions législatives, et de toute modification nécessaire de celles-ci, concernant le statut de relations commerciales normales permanentes pour les importations en provenance de Chine. Il existe un accord bipartisan au Congrès sur l'adoption d'une approche sceptique à l'égard de la Chine, en matière de commerce et dans d'autres domaines. Outre le fait qu'ils traduisent une volonté d'inscrire de manière permanente les restrictions au commerce avec la Chine dans la législation américaine (ce qui serait beaucoup plus difficile à annuler pour une future administration), ces efforts pourraient concerner des questions commerciales connexes, telles que de nouvelles restrictions au commerce avec la Chine fondées sur le traitement du peuple ouïghour et son rôle dans la production de produits destinés à la vente aux États-Unis.

• Le mémorandum demande une évaluation du statut des droits de propriété intellectuelle américains tels que les brevets, les droits d'auteur et les marques déposées conférés aux personnes de la RPC. En d'autres termes, des changements peuvent être mis en œuvre pour "assurer un traitement réciproque et équilibré des droits de propriété intellectuelle avec la RPC".

"Questions supplémentaires de sécurité économique

• Le mémorandum prévoit un examen économique et sécuritaire complet de la base industrielle et manufacturière des États-Unis afin de déterminer s'il y a lieu d'ouvrir des enquêtes pour ajuster les importations qui menacent la sécurité nationale. Cet examen des vulnérabilités industrielles et manufacturières des États-Unis permettra d'élaborer de nouvelles politiques visant à isoler les industries nationales de la dépendance aux importations. Il est fort probable que cela conduise à de nouvelles révisions des examens du CFIUS (Comité sur les investissements étrangers aux États-Unis), qui ont été considérablement renforcés ces dernières années.

• Le mémorandum demande une évaluation de l'efficacité des exclusions, des exemptions et des autres mesures d'ajustement des importations d'acier et d'aluminium pour répondre aux menaces pesant sur la sécurité nationale des États-Unis. Cette disposition, comme la précédente, illustre l'objectif de M. Trump de préserver les industries et les manufactures nationales de la dépendance aux importations.

• Le mémorandum demande un examen du système américain de contrôle des exportations et des conseils concernant les modifications nécessaires à la lumière des développements impliquant des adversaires stratégiques ou des rivaux géopolitiques, ainsi que toutes les autres considérations pertinentes relatives à la sécurité nationale et au monde. Cette disposition, qui vise à "identifier et éliminer les failles dans les contrôles des exportations existants, en particulier ceux qui permettent le transfert de biens stratégiques, de logiciels, de services et de technologies à des rivaux stratégiques et à leurs mandataires", implique des changements potentiels dans le paysage du contrôle des exportations des États-Unis, le secteur technologique étant le plus vulnérable à de tels changements. L'appel de M. Trump à recommander des "mécanismes d'application pour inciter les pays étrangers à respecter les règles, y compris des mesures appropriées en matière de commerce et de sécurité nationale" illustre la tendance de l'administration à utiliser les mesures commerciales comme outils de négociation.

• Le mémorandum demande un examen de la réglementation de l'Office des technologies et services de l'information et de la communication (ICTS) sur les véhicules connectés, et une réflexion sur l'extension des contrôles. En d'autres termes, cette disposition marque l'extension potentielle des contrôles sur les transactions ICTS aux produits connectés autres que les véhicules.

• Le mémorandum demande un examen du paysage juridique concernant les investissements américains dans certaines technologies et certains produits de sécurité nationale dans des pays préoccupants. Si les États-Unis estiment que ce cadre juridique ne contient pas de contrôles suffisants pour faire face aux menaces pesant sur la sécurité nationale, des changements pourraient être mis en œuvre, y compris des modifications potentielles du programme de sécurité des investissements à l'étranger.

• Le mémorandum demande une évaluation de tout effet de distorsion des contributions financières ou des subventions des gouvernements étrangers sur les programmes de marchés publics fédéraux américains. En d'autres termes, M. Trump cherche à obtenir des orientations, des réglementations ou une législation pour lutter contre de telles distorsions et protéger les programmes de marchés publics fédéraux contre les effets défavorables des gouvernements étrangers.

• Le mémorandum demande une évaluation de la "migration illégale et des flux de fentanyl en provenance du Canada, du Mexique, de la RPC et de toute autre juridiction concernée" et sollicite des recommandations sur les mesures commerciales et de sécurité nationale appropriées "pour résoudre cette situation d'urgence". Cette disposition laisse entrevoir la possibilité d'imposer de nouveaux droits de douane ou d'autres mesures afin de poursuivre les objectifs politiques plus larges de M. Trump en matière de lutte contre la migration illégale et les flux de fentanyl en provenance d'autres pays, l'accent étant mis sur le Canada, le Mexique et la République populaire de Chine. Par ailleurs, M. Trump a promis des droits de douane de 25 % pour encourager la résolution de ces problèmes, et ce dès le 1er février 2025.

Implications

Alors que le mémorandum décrit une vaste série d'examens de la politique commerciale américaine et d'enquêtes sur les déséquilibres commerciaux et les pratiques déloyales, il n'est pas encore clair comment cette très large liste d'objectifs commerciaux internationaux va se dérouler. Les résultats potentiels vont de l'utilisation de la menace des droits de douane pour atteindre d'autres objectifs (par exemple, l'immigration, le fentanyl) à la renégociation des accords de libre-échange à des conditions plus favorables (en particulier pour l'USMCA), en passant par l'établissement de droits de douane plus élevés de manière permanente. Le mémorandum soulève notamment des questions sur l'avenir des relations commerciales entre les États-Unis et le Mexique, une question qui devient de plus en plus urgente compte tenu de l'imminence de l'examen trilatéral et de l'attention portée par le président Trump à l'immigration et au fentanyl en provenance du Mexique et du Canada. L'accent mis sur la révision de l'USMCA menace d'accroître les restrictions ou les dispositions qui pourraient désavantager l'économie mexicaine axée sur les exportations et avoir un impact sur le rôle du Mexique en tant que partenaire commercial clé des États-Unis, avec des implications particulièrement fortes pour le secteur automobile américain.

Compte tenu de ces préoccupations, la troisième partie de cette série se concentrera sur les mesures concrètes que les multinationales peuvent prendre pour se préparer à d'éventuels changements majeurs dans l'environnement commercial international, notamment en ce qui concerne les modifications potentielles des taux tarifaires, les modifications potentielles de l'USMCA et l'examen potentiellement plus approfondi des exigences en matière d'intégrité de la chaîne d'approvisionnement, en particulier en ce qui concerne la Chine et les importations utilisant des pièces et des composants chinois.

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