Les directives du HHS excluant les étrangers non qualifiés d'un plus grand nombre de programmes fédéraux soulèvent des questions pour les prestataires et les bénéficiaires de subventions

Une version de cet article a été publiée dans Law360 le 11 août 2025.

Une notification publiée le 14 juillet 2025 identifie 12 nouveaux programmes fédéraux d'aide sociale (voir liste ci-dessous) auxquels les étrangers non qualifiés ne peuvent prétendre. Bien qu'elle ait été publiée par le ministère américain de la Santé et des Services sociaux (HHS) avec effet immédiat, la notification invite le public à soumettre ses commentaires avant le 13 août 2025, ce qui pourrait entraîner des modifications de l'interprétation de l'agence.

L'avis pourrait avoir une incidence importante sur les organisations et les entités qui participent aux programmes visés et sur les communautés qu'elles desservent. Les parties prenantes qui évaluent les répercussions potentielles de ces changements doivent savoir que d'importantes questions restent sans réponse.

L'avis vise à élargir l'interdiction prévue par la loi de 1996 sur la responsabilité personnelle et la réconciliation des opportunités professionnelles (PRWORA) qui empêche les non-citoyens qui ne sont pas des « étrangers qualifiés » d'accéder à « toute prestation publique fédérale ».¹ Des avis similaires ont également été publiés par le ministère américain du Travail (DOL), le ministère américain de l'Éducation (DOE), le ministère américain de l'Agriculture (USDA) et le ministère américain de la Justice (DOJ).

En général, unétranger qualifié est un non-citoyen qui a été légalement admis à résider de manière permanente aux États-Unis ou qui répond à certaines autres catégories (réfugiés, demandeurs d'asile, etc.). Les personnes présentes légalement à titre temporaire nesont pas considérées commedes étrangers qualifiés. L'avis identifie 12 programmes supplémentaires du HHS comme des programmes fédéraux d'aide sociale auxquels les étrangers non qualifiés ne peuvent prétendre en vertu de la PRWORA :  

• Programme de planification familiale du titre X ; 
• Head Start ;
• Programme de bons d'études et de formation IV-E ; 
• Subvention globale pour les services communautaires (CSBG) ; 
• Programme des centres de santé ; 
• Subvention globale pour les services de prévention, de traitement et de rétablissement liés à la consommation de substances psychoactives ; 
• Subvention globale pour les services communautaires de santé mentale ;
• Projets d'aide à la transition pour les sans-abri - Programme de subventions ; 
• Cliniques communautaires certifiées en santé comportementale ; 
• Programmes de traitement, de prévention et de soutien au rétablissement en matière de santé mentale et de toxicomanie gérés par la Substance Abuse and Mental Health Services Administration (Administration des services de santé mentale et de toxicomanie) ; 
• Programme de services de prévention IV-E ;
• Titre IV-E Programme d'aide à la tutelle par des proches ; 
• « Aide à la formation et à l'éducation dans le domaine de la santé » [identifiée comme un programme fédéral d'aide publique dans les directives précédentes du HHS] (y compris les subventions, les prêts, les bourses, les paiements et les remboursements de prêts).

Les tribunaux auront le dernier mot sur la portée des prestations publiques fédérales et l'effet de la loi PRWORA

L'avis expose l'interprétation du HHS de la notion d'« avantage public fédéral » au sens de la PRWORA, mais ne constitue ni un règlement ni une loi. L'interprétation révisée a déjà été contestée devant les tribunaux par un groupe de 21 États et le district de Columbia. À la suite dela décision de la Cour suprême dans l'affaire Loper Bright, les tribunaux interpréteront la PRWORA sans tenir compte de l'avis d'organismes tels que le HHS, ce qui rend moins évident l'impact que le changement de position du HHS aura sur la manière dont les tribunaux interprètent la loi.² 

Les interprétations juridiques énoncées dans l'avis adoptent une vision plus large de ce qu'est une prestation publique fédérale, mais varient également selon les programmes, ce qui soulève la possibilité que les tribunaux puissent conclure que certains, mais pas tous, des 12 programmes nouvellement identifiés sont soumis à la PRWORA. Étant donné que l'avis se concentre principalement sur la définition de « prestation publique fédérale », il n'aborde pas la plupart des questions relatives à l'impact de l'identification de nouveaux programmes de prestations publiques fédérales. Nous prévoyons que de futurs litiges permettront d'aborder et de clarifier la portée de la PRWORA.

La portée des nouveaux programmes fédéraux d'aide sociale n'est pas claire. 

Bien que l'avis expose les raisons pour lesquelles certains programmes du HHS constituent des prestations publiques fédérales, il ne précise pas comment cette conclusion s'applique à des programmes particuliers. Par exemple, l'avis indique que le « programme des centres de santé » est une prestation publique fédérale, ce qui fait probablement référence aux subventions fédérales accordées à certainscentres de santé communautaires en vertu de l'article 330 de la loi sur les services de santé publique. L'avis ne précise pas si le HHS considère que le « programme des centres de santé » inclut également les entités qui sont approuvées comme répondant aux exigences d'une subvention au titre de l'article 330, mais qui ne reçoivent pas de subvention (c'est-à-dire les « centres de santé similaires agréés au niveau fédéral »). De même, l'avis ne précise pas si l'inclusion de programmes tels que la subvention globale pour les services de prévention, de traitement et de rétablissement de la toxicomanie applique l'interdiction de la PRWORA à l'entité qui reçoit la subvention ou également à tous les sous-bénéficiaires, sous-traitants et entités déléguées.

Des exemptions légales peuvent s'appliquer.

Certains programmes qui répondent à l'interprétation révisée du HHS de la notion d'« aide publique fédérale » peuvent également bénéficier d'exemptions légales en vertu de la PRWORA. Ces exemptions ne sont pas abordées dans l'avis, mais restent en vigueur en vertu de la loi. Les parties prenantes doivent examiner la loi afin d'identifier toutes les exemptions applicables, qui comprennent (sans s'y limiter) les suivantes :

• Medicaid à portée limitée (urgences uniquement) ;
• Aide publique en matière de santé pour la vaccination contre les maladies pouvant faire l'objet d'une immunisation et pour le dépistage et le traitement des symptômes de maladies transmissibles, que ces symptômes soient ou non causés par une maladie transmissible ;
• Programmes, services ou aides (tels que les soupes populaires, les services de conseil et d'intervention en cas de crise et les hébergements de courte durée) spécifiés par le ministre de la Justice, à sa seule et entière discrétion après consultation des agences et départements fédéraux compétents, qui (i) fournissent des services en nature au niveau communautaire, y compris par l'intermédiaire d'organismes publics ou privés à but non lucratif ; (ii) ne subordonnent pas la fourniture de l'aide, le montant de l'aide fournie ou le coût de l'aide fournie aux revenus ou aux ressources du bénéficiaire individuel ; et (iii) sont nécessaires à la protection de la vie ou de la sécurité.
• Programmes d'aide au logement ou au développement communautaire ou d'aide financière administrés par le secrétaire au Logement et au Développement urbain, tout programme relevant du titre V de la loi sur le logement de 1949 [42 U.S.C. 1471 et suivants], ou toute aide relevant de la section 1926c du titre 7, dans la mesure où l'étranger bénéficie d'une telle aide au 22 août 1996.
• Les organismes caritatifs à but non lucratif qui fournissent des prestations publiques fédérales ou des prestations publiques étatiques ou locales ne sont pas tenus de déterminer, de vérifier ou d'exiger une preuve d'éligibilité à ces prestations. 

Les activités de vérification requises ne sont pas claires.

En vertu de la PRWORA, les non-citoyens qui ne sont pas des étrangers qualifiés ne sont pas « éligibles » à aucune prestation publique fédérale, sauf exception.³ En outre, la loi charge le ministre de la Justice, après consultation du ministère de la Santé et des Services sociaux, de promulguer des règlements exigeant la vérification que les personnes « demandant » une aide publique fédérale non soumise à une exception ne sont pas des non-citoyens non qualifiés.⁴ Le ministre de la Justice a publiédes directives provisoires en matière de vérification en 1997, mais n'a pas publié de règlements. 

Les exigences en matière de vérification ne sont pas abordées de manière approfondie dans l'avis. Par conséquent, aucune nouvelle information n'est fournie quant à savoir si les entités fournissant les nouvelles prestations publiques fédérales doivent mener des activités de vérification de l'admissibilité, ni comment elles doivent s'y prendre. À cet égard, il existe une exemption légale aux exigences de vérification de la PRWORA pour les organisations caritatives à but non lucratif, que le HHS n'interprète pas dans l'avis.⁵ Nous pensons que les agences fédérales aborderont cette question à l'avenir, par exemple par le biais de la promulgation par le ministre de la Justice des règlements de vérification requis par la PRWORA. 

L'avis comprend également plusieurs « considérations importantes » qui encouragent un dépistage plus fréquent : 

• « Le peuple américain, par l'intermédiaire de ses représentants élus au Congrès et du président qu'il a élu à la tête du pouvoir exécutif, a clairement indiqué que la politique de ce pays consiste à subordonner l'accès aux prestations publiques au statut d'immigration des personnes concernées. » 
• « Le président Trump a également pris de nombreuses mesures présidentielles qui reflètent la volonté du peuple américain selon laquelle les étrangers ne doivent pas peser sur notre système de prestations sociales et que ce dernier ne doit pas servir de pôle d'attraction pour l'immigration illégale. »
• « Même si la loi PRWORA et les réglementations connexes n'obligent pas une entité à vérifier le statut d'immigration d'une personne qui demande des prestations, rien dans la loi n'interdit à une telle entité de procéder à cette vérification. »

A retenir

L'avis du HHS, ainsi que les avis similaires publiés par d'autres agences fédérales, soulignent l'intention de l'exécutif d'exclure certains non-citoyens d'un plus grand nombre de programmes fédéraux. Les tribunaux ont déjà été invités à se prononcer sur l'interprétation élargie et sur le pouvoir du gouvernement de publier ces avis. Nous nous attendons à ce que de nouvelles affaires judiciaires soient portées devant les tribunaux concernant l'application de la PRWORA aux programmes fédéraux d'aide sociale, programme par programme. 

Nous attendons également des directives supplémentaires concernant les exigences en matière de vérification ou de contrôle afin de confirmer que les non-citoyens qui ne sont pas des étrangers qualifiés ne sont pas éligibles aux prestations publiques fédérales, y compris les programmes nouvellement identifiés. À l'heure actuelle, il n'existe aucune exigence claire imposant aux entités fournissant des prestations publiques fédérales de modifier leurs processus de vérification de l'éligibilité, ni aucune directive sur la manière de procéder, bien que ces entités puissent choisir de le faire. 

Les avocats de Foley suivent les affaires judiciaires et les publications liées à la tentative de la nouvelle administration d'étendre la portée de la PRWORA et encouragent les organisations et entités potentiellement concernées à se tenir informées des changements au fur et à mesure de leur évolution. Les parties prenantes peuvent également soumettre leurs commentaires au HHS afin de contribuer à façonner et à affiner le changement de politique. La période de consultation publique de 30 jours prend fin le 13 août 2025. Les commentaires peuvent être soumisici. Pour toute question, veuillez contacter les auteurs, votre partenaire Foley ou notregroupe de pratique des soins de santéetnotre secteur des soins de santé et des sciences de la vie.

[1] 8 U.S.C. § 1611(a).
[2] Loper Bright Enterprises c. Raimondo, n° 22-451 (28 juin 2024), conjointement avecRelentless, Inc. c. Department of Commerce, n° 22-1219, disponibleici.
[3] 8 U.S.C. § 1611(a).
[4] 8 U.S.C. § 1642(a).
[5] 8 U.S.C. § 1642(d).