CFIUS와 새 트럼프 행정부: 주요 10대 질문 답변

소개

트럼프 캠페인의 주요 주제 중 하나는 강화된 국가 안보의 필요성이었다. 트럼프 대통령의100일 계획에는 미국 외국인투자위원회(CFIUS)가 언급되지 않았지만, 새 정부 하에서 CFIUS 심사가 더욱 엄격해질 가능성이 매우 높다. CFIUS 심사는 기업 또는 자산의 소유권이나 통제권이 외국 세력으로 이전될 가능성이 있는 인수합병(M&A) 활동을 미국 정부가 심사할 수 있는 제도입니다.

CFIUS 심사는 항상 일종의 블랙박스와 같았다. 위원회에 제출된 정보는 기밀 사항으로 의회 외부에는 공개되지 않으며, 심의 과정은 비밀로 유지되고, 승인 또는 불승인 결정의 근거도 공개되지 않는다. 이러한 결정은 사법부의 감독이 거의 없는 상태에서 위원회에 위임되어 대통령에게 절차를 재구성할 수 있는 상당한 재량권을 부여한다.

CFIUS 절차에서 비밀 유지와 신중함이 결합되면서, 다음과 같은 외국 자본에 대한 기업 또는 자산 매각 가능성에 관한 상당한 불확실성이 발생했습니다:

• 어떤 유형의 거래가 강화된 심사를 받게 될 것인가?
• 국가 안보 문제를 야기하는 인수에 대한 승인을 얻는 것이 더 어려워질 것인가?
• 검토 절차가 중국 기업의 인수합병을 저지하는 수단이 될 것인가?
• 트럼프 행정부가 CFIUS 절차를 지렛대로 활용하여 미국 투자자들의 해외 시장 접근권 보장을 상호적으로 확보할 것인가?
• 위원회는 현재와 같이 국가 안보에만 집중하는 대신 경제 안보 문제에 더 중점을 둘 것인가?

이러한 질문들에 대처하기 위해, 본 클라이언트 알림은 해외 관련 M&A 활동을 수행하는 모든 기업이 고려해야 할 "상위 10대" 질문들을 제시합니다. 본 클라이언트 알림은 트럼프 행정부 하에서 변화가 예상되는 주요 국제 무역 및 규제 문제의 미래에 관한 "상위 10대" 시리즈의 일부입니다. 기존 발행된 클라이언트 알림에서는 트럼프 행정부 하에서의NAFTA (북미자유무역협정) 및국제 무역 소송 (반덤핑 및 상계관세 조치 포함)의 미래를 다룬 바 있습니다. 향후 클라이언트 알림에서는 새 행정부 하에서 중대한 변화가 예상되는 모든 국제 무역 및 규제 분야를 포괄적으로 다루게 될 것입니다.

CFIUS 및 외국인 투자 관련 주요 10대 질문 해답 (혹은 CFIUS 시대의 서막인가?)

1. 그렇다면 CFIUS는 정확히 무엇이며, 미국 국가 안보 보호에 어떤 역할을 하는가?

제2차 세계대전 이후 미국의 정책은 외국인 투자에 대해 개방적인 태도를 유지해 왔으나, 1988년 엑슨-플로리오 개정안으로 CFIUS(외국인투자위원회)가 설립되어 외국인 투자 및 인수합병이 국가 안보에 영향을 미치는지 심사하는 메커니즘을 마련하였다^.¹ 두바이 항만공사(DPW)의 6개 항만 상업 운영권 인수 제안과 관련된 논란^이후 , 2007년 외국인투자 및 국가안보법(FINSA)은 핵심 인프라 투자를 추가함으로써 CFIUS의 잠재적 심사 대상 거래 범위를 확대하였다.² (FINSA)^는 중요 인프라 투자를 추가함으로써 CFIUS 검토 대상이 될 수 있는 거래 범위를 확대하였다^.

개정된 엑슨-플로리오 조항은 위원회에 제안된 외국계 "합병, 인수 또는 장악"을 심사하고, 이를 대통령이 승인해야 하는지에 관한 권고안을 제출할 권한을 부여한다. 대통령은 미국 국가 안보를 훼손할 우려가 있는 외국계 거래를 차단할 권한을 보유한다. CFIUS는 미국 기업 또는 자산에 대한 외국 투자의 국가 안보적 영향을 심사하는 부처 간 위원회로 기능한다.

행정명령 13,456호에 따라 위원회는 상무부 장관, 국방부 장관, 에너지부 장관, 국토안보부 장관, 국무부 장관, 재무부 장관, 법무부 장관, 미국 무역대표(USTR), 과학기술정책실장 등 9명으로 구성된다^.³ 노동부^장관과 국가정보국장도 당연직 위원으로 참여한다. 위원회는 제안된 거래에 관한 공동 제출 정보를 바탕으로 심사를 완료하며, 해당 정보는 CFIUS 규정 제800.402조 및 기타 조항에 명시된 상세한 질문 목록에 대한 답변 형태로 제공된다^.

CFIUS 신고는 본질적으로 자발적입니다. 당사자들이 위원회 심사를 요청하는 데 시간과 비용을 들이는 이유는, 자발적 신고가 이루어지고 위원회가 이를 승인할 경우 미국 정부가 해당 거래에 이의를 제기하거나 무효화하거나 완화 조치를 요구할 수 있는 권한을 상실하기 때문입니다. 반면, 심사를 받지 않은 인수합병은 해당 거래에 내재된 국가 안보 위협을 해결하기 위한 매각 또는 기타 조치의 대상이 됩니다. 이러한 당근과 잠재적 채찍 회피 전략을 통해, M&A 당사자들은 외국인에게 소유권 또는 통제권이 이전될 가능성이 있는 거래를 자체 평가하고, 국가 안보 문제가 발생할 가능성이 있을 경우 자발적 심사를 요청하도록 장려됩니다.

2. 트럼프 대통령은 무엇을 약속했는가?

CFIUS 심사는 외국 기업에 대한 매각의 영향을 평가하며, 국방안보서비스(DSS)는 국가산업보안프로그램(NIPSP)이 관련된 경우 외국인의 소유권, 통제권 및 영향력을 별도로 검토한다. 트럼프 후보는 선거 운동 기간 중 외국인 직접 투자를 국가 안보 관점에서 바라봐야 한다는입장을 자주표명했으며, 특히 시카고 증권거래소 인수와 같은 중국 기업의 인수합병을 비판했습니다. 이러한 견해는 국가 안보에 영향을 미칠 수 있는 거래에 대한 미국 정부의 심사를 강화하려는 의회 내 주요 공화당 의원들의 입장과 일치합니다.

트럼프 대통령의 인수위원회는 CFIUS 절차가 새 행정부에서 강화된 역할을 수행할 것이라고 판단한것으로 전해졌다. 라이트하이저 씨를 미 무역대표부(USTR) 대표로 지명할 계획 역시 잠재적으로 중요한 의미를 지닌다. USTR 대표는 위원회의 9명의 상임 위원 중 한 명이기 때문이다. 라이트하이저 씨는 30년간 반덤핑 및 상계관세 조치에서 미국 철강 업계 이익을 대변하는 저명한 변호사로 활동했으며, 레이건 행정부 시절 어려움을 겪는 미국 기업을 보호하기 위한 자발적 제한 협정(VRA) 협상가로서의 경험도 보유하고 있다. 그는 트럼프 씨가 대선 캠페인 기간 내내 주장해 온 국제 무역 정책을 적극 지지할 것으로 예상된다.

새 행정부가 외국인 투자에 대해 비공식적인 '상호주의' 기준을 적용할 것이라는 신호도 포착됐다. 즉, 동일 산업 분야에 유사한 투자를 허용하지 않는 국가들은 CFIUS(미국 외국투자위원회)의 승인을 받지 못할 것이라는 의미다. 이는 특히 중국에 큰 영향을 미칠 수 있는 사고방식이다. 중국은 미국을 비롯한 타국의 외국인 투자를 자주 제한해 왔기 때문이다.

3. CFIUS 집행의 현재 동향은 무엇인가? 트럼프 대통령의 국가 안보 관련 발언이 이러한 동향 내에서 작용할 것인가, 아니면 잠재적으로 변화시킬 것인가?

CFIUS 신고의 대부분은 다음 네 개 분야에서 발생합니다:

1. 제조 
2. 금융, 정보 및 서비스 
3. 광업, 공공사업, 건설
4. 도매 및 소매 무역

비록 어느 국가에 대해서도 재검토가 발생할 수 있지만, 최근 몇 년간 일반적으로 중국, 영국, 캐나다, 일본, 프랑스, 독일, 스위스, 네덜란드, 싱가포르, 이스라엘, 그리고 한국이 관련되어 있다.5

오바마 행정부는 일반적으로 CFIUS에 대해 간섭하지 않는 접근 방식을 취했다. 지난 8년간 중국(문제 있는 구매국으로 간주됨) 관련 건을 포함해 신고 건수가 증가했음에도 불구하고, 오바마 백악관은 백악관의 명시적 조치 없이 대부분의 사안을 CFIUS 수준에서 해결하도록 내버려 두었다. 그 결과 오바마 대통령이 직접 중단하거나 상당한 자산 매각을 요구한 거래는 단 두 건에 불과했다(반도체 기업 아이스트론(Aixtron)과 국방 시설 인근 풍력발전소 자산을 매각해야 했던 랄스(Ralls Corp.) 사례). 승인된 거래에는 중국 기업이 미국 돼지 시장의 26%와 12개 이상의 주에 있는 식품 가공 시설, 미국의 핵심 식품 가공 기술, 스미스필드의 지적 재산을 인수하는 것에 대한 우려를 불러일으킨 중국 쌍회 국제 지주(Shuanghui International Holdings Ltd.)의 스미스필드 푸즈(Smithfield Foods) 인수와 같은 논란이 많은 거래도 포함되었습니다.⁶ 위원회 차원의 반대로 인해 당사자들이 포기한^{다른 거래들도 있었습니다} .

오바마 행정부 시절 CFIUS 심사에서 가장 큰 변화는 중국 기업 인수 사례가 급증한 점이었다. 최근 3년간(2012~2014년) 위원회가검토한 중국 관련 잠재적 인수 건수는 68건에 달했으나, FINSA 제정 직전 3년간은 단 4건에 불과했다. 의회가 정부 감사원(GAO)에 CFIUS 절차에 관한 보고서 작성을 요청했을 때, 해당 요청은 특히 중국 거래가 "명백한 국가 안보 위협보다는 전략적 위협"을 초래할 수 있다고 명시했다^.⁷

또 다른 추세는 완화 조치의 사용 증가로, 여기에는 특정 기술/정보 접근 권한을 제한하는 조건, 미국 정부 계약 관련 절차 수립, 기밀 또는 수출 통제 대상 제품·기술 데이터를 감독하는 기업 보안 위원회 구성, 핵심 사업부 매각 요구, 국가 안보 문제에 관한 정기적 모니터링 보고서 제출, 국가 안보와 관련된 향후 사업 결정에 대한 미국 정부의 검토 권한 부여 등이 포함될 수 있다.이러한 조치의^확산과 완화 조치 이행 모니터링에 필요한 인력 시간 증가가 새 행정부 하에서 위원회 운영을 위한 인력 및 자원 증원이 예상되는 주요 원인 중 하나이다.

이러한 발전의 함의는 대통령 조치로 인해 거래가 완전히 무산되는 사례가 증가하지는 않을 수 있으나(위원회가 강한 우려를 표명하는 거래를 기업이 추진하는 경우는 드물기 때문), 점차 강화되는 심사 절차로 인해 위원회의 반대에 부딪힌 거래를 포기하는 기업이 늘어날 가능성이 크다는 점이다. 국가 안보 및 경제 안보 우려로 인해 미국 기업들은 점점 더 안전한 구매자에게 매각하는 경향을 보일 것으로 예상됩니다. 미국 구매자나 NATO 회원국 구매자에게의 매각은 CFIUS의 반대에 부딪힐 가능성이 낮거나(또는 아예 CFIUS 신고가 필요하지 않을 수도 있습니다) .

4. 위원회는 현재 검토 과정에서 무엇을 고려하고 있습니까?

위원회가 고려하는 현재의 요소 목록은 법률에 의해 정해져 있으며, 다음과 같이 구성됩니다:

• 해당 거래가 국방 요구 사항에 필요한 국내 생산에 영향을 미치는지 여부
• 해당 거래가 국내 산업의 국방 요구 사항 충족 능력 및 역량에 영향을 미치는지 여부
• 해당 거래가 국가 안보와 관련하여 비미국 시민에 의한 국내 산업 및 상업 활동의 통제와 관련된지 여부
• 테러를 지원하거나 미사일 기술 또는 화학/생물학적 무기를 확산시키는 국가, 또는 국방부 장관이 해당 거래가 미국의 이익에 "지역적 군사적 위협"을 초래한다고 판단한 국가에 대한 군사 물자, 장비 또는 기술 판매의 잠재적 영향
• 해당 거래가 미국의 국가 안보에 영향을 미치는 분야에서 미국의 기술적 주도권에 영향을 미칠 수 있는지 여부
• 해당 거래가 미국의 핵심 인프라에 대한 안보 관련 영향을 미치는지 여부
• 미국 핵심 인프라(주요 에너지 자산 포함)에 미칠 수 있는 잠재적 영향
• 미국 핵심 기술에 대한 잠재적 영향
• 해당 거래가 외국 정부 통제 거래인지 여부
• 정부 통제 거래와 관련된 경우, 해당 국가의 비확산 통제 체제 준수 여부, 해당 외국이 대테러 노력에 협력한 실적, 군사적 용도로 사용될 수 있는 기술의 환적 또는 전용 가능성, 그리고 에너지 및 기타 중요 자원에 대한 미국의 향후 수요에 대한 추가 검토가 이루어진다.
• 대통령 또는 위원회가 적절하다고 판단하는 기타 요인.⁹

이러한 요소들이 특정 거래에 적용되는 방식은 전적으로 위원회의 재량에 달려 있습니다. 특히 국가 안보 문제의 범위에 대한 판단 기준은 모호하여, 기존에 검토된 거래에서 전통적으로 다루어지지 않았던 관심 분야로 검토 범위가 확대될 수 있습니다.

5. 행정부 차원에서 CFIUS 심사는 어떻게 변화할 수 있을까?

법적 근거에 대한 변경이 없더라도, CFIUS 심사가 행정부 차원에서 변경될 수 있는 여러 방법이 존재합니다:

• 국가 안보 우려가 높아진 상황에서 신규 위원 임명. 앞서 언급한 바와 같이, 해당 위원회는 국가 안보 문제에 관한 전문성과 제도적 지식을 보유한 주요 장관 및 법무장관 등 다른 관계자로 구성된 부처 간 협의체이다. 이러한 직위에 새로운 인사를 임명하는 것은, 기존 위원들이 오바마 행정부 시절 임명된 보다 유연한 인사들을 대체함에 따라 진행되는 검토 유형에 중대한 영향을 미칠 것이다.
• 재량적 심사 강화. CFIUS 절차는 높은 수준의 재량권과 기밀성을 지니고 있어 거래 심사 방식에 상당한 변경 여지가 존재한다. 확대는 앞서 언급한 비공식적 영향력을 통해서도 발생할 수 있으며, 또는 FINSA 통과 이후 CFIUS 심사 범위를 변경한 조지 W. 부시 대통령이 발령한 행정명령 13,456호와 같이 공식적인 심사 범위 확장을 통해서도 발생할 수 있다.¹⁰
• 트럼프 대통령의 지휘 및 통제. 개정된 CFIUS 법령은 절차의 마지막 단계에서만 대통령에게 구체적인 역할을 부여한다. 그럼에도 불구하고 절차의 높은 기밀성과 국가 안보 문제에 대한 대통령의 관심도를 고려할 때, 트럼프 대통령은 주요 사안이 발생할 때마다 영향력을 행사할 수 있는 위치에 있을 것이다. CFIUS의 조치는 일반적으로 법원의 심사를 받지 않으므로, 새 행정부는 법적 개정 없이도 심사 범위를 변경할 수 있는 상당한 재량권을 가질 것이다.
• 경감 조치의 활용 증가. 해당 법률은 경감 조치의 사용을 명시하지 않지만, 현재까지의 관행은 확립된 상태이다. 당사자들은 거래를 포기하거나 그러한 요청을 무시하고 진행할 경우의 위험을 감수하는 대안이 바람직하지 않기 때문에 종종 이러한 조치에 합의한다. 국제무기거래규정(ITAR)이나 수출관리규정(EAR)에 따라 통제되는 물품을 생산하는 기업, 미국 기업이 연방 또는 주 정부에 주요 공급업체인 경우, 또는 전략적 분야에서 외국 경쟁사의 급속한 성장을 촉진하는 데 활용될 수 있는 핵심 하이테크 특허를 보유한 기업들에 대해 이러한 조치의 사용이 증가하는 것은 놀라운 일이 아닐 것이다.
• 중국 및 문제시되는 국가들에 대한 감시가 강화되고 있다.CFIUS 심사 절차는 중국 기업의 인수합병(M&A) 활동을 심사하는 주요 메커니즘으로 자리매김했으며, 중국 기업들은 수년 전 영국 기업들을 제치고 CFIUS 심사 요청의 최대 출처가 되었다. 의회 공화당 의원들은 CFIUS 심사가 "미국 전략적 중요 분야의 외국인 인수 규모 확대에 효과적으로 대응해 왔는지"를 정부회계감사원(GAO)이 판단할 것을 요청했으며, 특히 중국 및 러시아 국영기업 투자를 우려 요인으로 지목했다.¹¹ 중국과의 막대한 무역 적자와^더불어 , 중국이 미국 시장에 대한 개방적 접근을 추구하는 반면 미국 투자를 차별한다는 우려가^{제기됨에 따라} , 중국 기업이 관련된 거래에 대한 심사는 더욱 강화될 것으로 보인다. 이는 NATO 플러스 국가들(즉, 프랑스, 독일, 영국, 호주/일본/한국과 같은 NATO 국가들은 여전히 비교적 완화된 심사를 받을 수 있지만, 러시아와 같은 국가들은 심사가 강화될 수 있음)의 신뢰 영역 밖에 있는 다른 국가들에도 동일하게 적용될 수 있다.
• 국가 행위자에 대한 감시 강화. 최근 몇 년간 국영 기업들이 해외 상업 기업을 통해 모국의 정치적 의제를 추진할 수 있다는 우려가 제기되어 왔다. 이 문제는 중국 기업뿐만 아니라 정부와 기업 간 유대가 존재하는 다른 국가들(공개적으로 알려지지 않은 유대 관계가 있는 국가 포함)에서도 발생한다. 위원회는 이미 주주 및 소유주에 관한 광범위한 정보 제출을 요구하고 있으나, 때로는 직접 소유주에 대한 정보만 제공해도 만족하는 경우가 있다. 위원회는 간접 소유주 및 외국 정부가 통제권이나 간접적 영향력을 행사할 수 있는 기타 경로(이사회 구성원 등)에 관한 보다 완전한 소유권 및 통제권 정보 제출을 요구할 수 있습니다. 이 정보는 인수 완료 시 외국 정부가 가질 역할에 대한 심층 검토를 뒷받침하는 데 활용될 수 있습니다.
• 관심 분야의 감시 강화. 특정 산업 분야는 외국 정부가 미국 기업 인수를 자국 외교 정책 추진이나 미국의 이익에 반하는 활동 지원 수단으로 활용할 수 있는 기회로 간주된다. 예를 들어, 중국 통신 기업의 인수는 잠재적 전자 도청 위험으로 인해 문제가 있다고여겨져 왔다. 이러한 우려는 국가 안보 범주에 정확히 해당하므로, CFIUS 관련 법률이나 규정을 변경하지 않더라도 해당 연계성에 대한 심사가 강화될 가능성이 크다.
• Expanding the definition of what constitutes a “national security” issue. FINSA added “critical industries” and “homeland security” as categories of economic security subject to a CFIUS review. “Critical infrastructure” is a concept that allows for ready expansion of the scope of review. Although not directly part of the CFIUS authorization, the USA PATRIOT Act of 2001 (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism)¹² provides that the term “critical infrastructure” includes “systems and assets, whether physical or virtual, so vital to the United States that the incapacity or destruction of such systems and assets would have a debilitating impact on security, national economic security, national public health or safety, or any combination of those matters.” Sectors identified as potentially meeting this definition include telecommunications, energy, financial services, water, transportation sectors,¹³ and the “cyber and physical infrastructure services critical to maintaining the national defense, continuity of government, economic prosperity, and quality of life in the United States.”¹⁴ Expanding the CFIUS review process to cover similar concerns could occur without any changes to the existing legislation . LI <>

6. 의회 차원에서 CFIUS 심사는 어떻게 변화할 수 있을까?

의회는 이 과정에서 수동적인 방관자 역할을 하지 않을 것이다. 의회 내 공화당원들은 수년간 CFIUS 심사 절차의 범위를 변경하려 시도해 왔으며, 트럼프 씨의 당선을 이 의제를 추진할 기회로 삼을 가능성이 크다. 입법을 통한 조치의 장점은 CFIUS 심사 절차를 단번에 전면 개편할 수 있을 뿐만 아니라 의회의 오랜 우려 사항을 동시에 해결할 수 있다는 점이다. 입법 논의 대상에는 다음 사항들이 포함된다:

• 국가 안보의 정의를 확대하여 경제 안보를 포함시키기 위한 움직임이 있다. 최근 몇 년간 공화당은 CFIUS 심사를 경제 안보 문제까지 확대하는 법안을 발의했으나(통과는 못 했음) 새 의회에서 이러한 법안을 재추진할 용기를 얻을 것이다. 만약 해당 법안이 통과된다면 CFIUS에 제출되는 심사 신청 건수가 급증할 가능성이 매우 높다.
• 위원회 인력 증원. 위원회 인력 확대를 위한 공화당 측 제안이 제기된 바 있다. 인력 증원은 거래에 대한 보다 철저한 심사 및 완화 조치 모니터링을 가능케 하여, 위원회가 외국인 직접 투자를 지속적으로 감독하는 역할을 확대할 것이다.
• 신규 투자에 대한 감독 강화. 2013년 러시아 우주국 로스코스모스는 미국 내 글로벌 포지셔닝 시스템(GPS) 감시 기지 건설을 제안했다.^이 제안은 CFIUS(미국 중앙정보국과 국방부의 우려로 인해)에 의해 차단되었으나,^{15 이로 인해} CFIUS 심사 절차를 그린필드 투자나 신규 창업 벤처까지 명시적으로 확대 적용해야 하는지에 대한 논의가 제기되었다. CFIUS 규정은 인수합병(M&A) 활동을 대상으로 설계되었지 신규 투자를 다루기 위한 것이 아니므로, 법 개정을 통해 의회가 이 적용 범위상의 공백을 메울 수 있을 것이라는 주장이 제기된다.
• 수동적 투자에 대한 감독 강화. 현행법에 따르면, "순전히 투자 목적으로만 이루어지는" 거래나 외국 투자자가 "발행인의 기본적 사업 결정을 결정하거나 지시할 의도가 없는" 경우 심사 대상에서 제외된다^.¹⁶ 소유주가 배후에서 투자 결정을 유도할 수 있는 다양한 방법을^{고려할 때} , 이러한 조항들은 제거되어야 할 허점으로 간주될 수 있다.
• 의회 보고 강화. 초안 단계에서 CFIUS 절차는 의회를 방관자로 남겨두었다. FINSA에 포함된 개정안은 (다른 변경 사항들 중에서도) 보고 의무를 상당히 확대했습니다. 의회의 해당 분야 관심도를 고려할 때, 현재 법정 보고 요건에 추가 사항이 도입될 가능성이 있으며, 이는 진행 중인 거래에 대한 광범위한 실시간 보고 가능성까지 포함됩니다. 의회 관계자들에게 기밀 유지 조건 하에서도 진행 중인 제출 정보에 대한 접근 권한을 부여하는 것은 CFIUS 절차를 훨씬 더 복잡하게 만들 수 있습니다.
• 감시 영역 확대. 기존 논란으로 인해 식품 및 농업 분야 인수합병은 개정된 법률 하에서 강화된 감시의 주요 대상이 될 가능성이 높으며, 제약, 생명공학, 생물학적 제제 및 첨단 기술 제품도 마찬가지다. 예를 들어, 공화당이 GAO에 보낸 서한에서는 식품 안전을 잠재적 안보 문제로 언급하며, 화학중국(ChemChina)의 농업 종자 및 화학 공급업체 신젠타(Syngenta) 인수(430억 달러 규모)에 대한 위원회의 승인 과정에서 제기된 안보 우려를 근거로 제시했습니다^{.¹⁷ 입법 과정에서} 특별히 우려되는 분야를 상세히 규정할 경우, 민감한 분야로 간주되는 영역에서의 신고 건수가 크게 증가할 수 있습니다.
• "순이익" 테스트 고려 추가. 일부 의회 지도자들은 CFIUS 심사에 "순경제적 이익 테스트"를 포함해야 한다고 주장한다^{.¹⁸ 이러한} 테스트를 통해 위원회는 거래가 경제 안보에 미치는 영향, 노동 및 고용 효과, 해당국이 상호 투자를 허용하는지 여부를 검토할 수 있을 것이다. 이러한 확대에 대한 근거는 중국의 국가안보 심사에서 찾을 수 있는데, 이는 광범위하며 논쟁의 여지가 있지만 그러한 기준을 포함한다고 볼 수 있으며, 농업, 조립 제조업, 운송 분야에 대한 특별 감시를 확대하고 있다.
• 미국 제조업의 '중공화(空心化)' 여부를 검토할 권한을 추가한다. 미중경제안보검토위원회가2016년 의회에 제출한연례 보고서는 "제조 활동의 중국으로의 대규모 아웃소싱이 미국 방위산업 기반의 중공화로 이어지고 있는가"에 대한 우려를 제기했다. 법 개정을 통해 이러한 문제 검토를 CFIUS(외국인투자위원회) 승인 요건으로 규정할 수 있다.
• GAO 검토 권고사항 이행. GAO는 16명의 의회 의원 요청에 따라 CFIUS 절차에 대한 검토를 진행 중이다. 이 검토는 2017년 중 보고서로 발표될 예정이며, 절차상의 인식된 결함이나 공백을 부각시킬 것이다. 확인된 모든 문제는 해당 결함을 해결하기 위한 입법 노력을 촉발할 가능성이 높다.
• 중국 국유 기업을 대상으로 한 규정 시행. 국유 기업 전반, 특히 중국 국유 기업의 영향력에 대한 우려로 인해 엑슨-플로리오/FINSA 법안은 국유 기업 매입에 대한 심사를 강화하도록 의무화하거나 그러한 매각을 완전히 금지하도록 개정될 수 있다.
• 국가안보 기관의 역할 확대. CFIUS 절차의 9명 위원에는 미 국방부 등 국가안보 기관 출신이 포함되지 않는다. 해당 기관들은 개별 사례별로 자문을 구할 수 있으나, 법을 개정하여 이들 기관을 CFIUS 심사 절차의 상설 구성원으로 편입할 수 있다.

7. 행정부 교체로 인해 CFIUS 절차에 영향을 미칠 수 있는 다른 잠재적 요인은 무엇인가요?

신고 건수가 증가할 경우 CFIUS 심사 기간이 연장될 수 있습니다. 규정상 엄격한 30일 심사 절차(본 조사가 필요한 경우 추가 기간 부여)가 마련되어 있음에도, 위원회는 제출 서류 '등록'에 일주일 이상 소요하거나, 심사 시간을 확보하기 위해 당사자에게 '사전 제출'(초안) 심사 요청서 제출을 요구하거나, 당사자에게 추가 정보 제출을 요청하는 등(이로 인해 최종 결정 시한이 연장됨) 이 기간을 연장하는 방안을 마련해 왔습니다. 신중한 당사자들은 절차 완료를 위해 90일에서 120일의 기간을 확보합니다. 심사 건수 증가로 이 기간이 더 늘어날 수 있습니다.

또한, 행정부 교체로 인해 CFIUS 전문 직원들의 이직이 발생할 수 있습니다(분석 작업의 대부분이 이루어지는 부서입니다). 이러한 제도적 지식의 상실은 제출해야 할 정보와 가장 관련성이 높은 정보에 대한 혼란, 추가적인 보충 질문, 결과 예측 가능성 저하 등으로 이어져 지연이 가중될 수 있습니다.

8. 트럼프 행정부가 이전 CFIUS 승인을 취소하거나 변경할 가능성이 있는가?

새 정부가 이전에 승인된 거래를 취소하려 할 가능성은 있지만, 그럴 가능성은 낮다. 해당 법률은 제출된 정보가 허위, 오도적 또는 중대한 누락이 있는 것으로 판명된 경우에만 기존 승인을 취소할 수 있도록 규정하고 있다. 대부분의 참여자들이 검증되고 정확한 정보를 제공하기 위해 신중을 기하고 있다는 점을 고려할 때, 이러한 허위 진술이 드러날 가능성은 낮다. 또한 제출된 정보의 정확성을 확인하는 것은 정보가 기밀로 분류되어 정보공개법(Freedom of Information Act) 요청에서 제외되기 때문에 어렵다.¹⁹

대통령이 국제 비상 경제 권한법에 따라 거래를 재개할 권한이 있다는 주장이 제기될 수 있지만,²⁰ 심사 불개시라는 인센티브가 의문시된다면 자발적 CFIUS 신고를 장려하는 근본적^{근거 자체가} 훼손될 것이다. 또한 해당 절차를 거친 당사자들은 합법적으로 부여된 승인의 취소는 적법 절차 위반 또는 재산권 침해에 해당한다고 주장하며 연방 법원에 소송을 제기할 가능성이 크다.²¹ 국제비상경제권한법에 따른 조치(승인된 거래의 철회가 이에 해당함)는 사법 심사를 받지 않는다고 주장할 수^있지만 , 이러한 문제를 법정에서 다투기보다는 트럼프 행정부가 기존 승인 거래를 철회하기보다는 신규 거래에 대한 기준을 강화하는 데 주력할 가능성이 더 높다.

9. 무섭게 들리네요. 어떻게 대처할 수 있을까요?

CFIUS 실무자들은 오랫동안 어떤 유형의 거래가 잠재적으로 문제가 될 수 있는지에 대한 감각을 키워왔으며, 이를 통해 CFIUS 심사를 신청해야 할 거래 유형을 정확히 선별해왔다. 안타깝게도 이러한 정교하게 다듬어진 직감은 더 이상 큰 도움이 되지 않을 것이다. 새로운 CFIUS 기본 규칙의 운영 체계를 확립하는 데는 수년이 걸릴 것이다.

한편, 외국 기업에 대한 소유권 또는 통제권 이전을 수반하는 거래(한 외국 기업이 다른 외국 기업에 미국 내 지분을 매각하는 거래 포함)는 모든 거래에서 국가 안보 및 경제 안보 이익을 신중히 검토하고 CFIUS 신고가 적절한지 고려해야 합니다. 거래 당사자들은 국가 또는 경제 안보 고려 사항이 제기될 수 있는 모든 거래에 대해 초기 단계부터 광범위한 CFIUS 심사(및 이에 수반되는 지연) 가능성에 대비해야 합니다. 이러한 거래의 합병 계약서에는 CFIUS 심사가 부정적 결과로 이어지거나 예상치 못한 조건이 발생할 경우, 핵심 기술 또는 자산의 매각이 요구되거나 구매자 인력의 핵심 기술 접근이 제한될 경우의 대응 방안을 포함시켜야 합니다.

소유권 및 지배구조에 대한 조건, 통제 대상 기술 데이터·상품·특허·지적재산권을 감독할 보안 위원회 설립, 잠재적으로 침해적인 모니터링 요건 등 다양한 완화 조치의 범위를 고려할 때, 위원회가 거래의 근거를 심각하게 훼손할 수 있는 조건을 부과할 가능성은 초기 단계부터 반드시 고려해야 합니다. 이러한 고려 사항을 계약서, 미국 사업부에 부여된 가치, 그리고 거래 시점에 반영함으로써 상호 수용 가능한 거래를 무산시킬 수 있는 예상치 못한 상업적 문제를 피할 수 있습니다.

대부분의 CFIUS 심사는 상대적으로 비정치적이었습니다. 새 행정부에서는 이 점이 달라질 수 있습니다. 기업들은 이에 따라 거래 초기 단계부터 대외 관계 및 정부 관계 측면을 고려해야 합니다. 특히 의회의 역할 확대 제안이 실현될 경우, CFIUS 절차는 새로운 방식으로 더욱 공개적이고 정치적인 양상을 띨 수 있습니다. 정교한 정부 및 공공 관계 팀을 구성해 CFIUS 법률 및 거래 팀과 협업할 준비를 갖추는 것이 향후 심사에서 중요해질 수 있습니다. 다양한 비상 상황에 대비한 통합 전략을 초기부터 수립하는 것이 유리한 결과를 얻을 수 있는 최선의 방법입니다.

10. 어떤 유형의 M&A 활동이 CFIUS 요청을 가장 심각하게 고려해야 하는가?

CFIUS 심사를 신청할 가치가 있는 거래 유형은 앞서 언급한 모든 사유로 인해 유동적이다. 그럼에도 불구하고 CFIUS 신청을 진지하게 고려해야 할 가능성이 높은 특정 반복적 상황들이 존재한다. 여기에는 다음과 같은 특성을 지닌 매각이 포함된다:

• ITAR(미국 군수품 목록 제품 또는 군사 규격 충족 또는 군사적 용도로 개조된 제품)에 따라 통제되는 물품 또는 기술 데이터를 생산, 판매 또는 중개하는 미국 내 이익 단체
• 미국 내 EAR(수출관리규정)에 따라 통제되는 물품 또는 기술 데이터를 생산, 판매 또는 중개하는 미국 기업, 특히 600번대(상업용 군수품)가 관련된 경우
• 미국 내 핵 관련 수출 통제 대상 물품 또는 기술 데이터를 생산, 판매 또는 중개하는 미국 기업
• 기밀 시설을 보유하거나 일종의 최고 기밀 보안 허가를 가진 미국 내 기관
• 연방 또는 주 정부에 상당한 매출을 기록하는 미국의 이익
• 미국이 중점적으로 관심을 갖는 분야, 즉 통신, 농업, 식품, 첨단기술, 생명공학, 에너지, 핵심 인프라 또는 의약품 분야에서의 미국의 이익
• 전 세계적으로 일반적으로 이용 가능하지 않은 핵심 지적 재산을 보유한 미국의 이익
• 미국 내 또는 해외에서 경쟁사가 거의 없는 제품을 생산하는 미국 기업들의 이익으로, 해당 제품의 판매가 제한된 공급 제품의 통제권을 단독 외국 통제로 이전시킬 수 있다는 주장이 제기될 수 있는 경우
• 미국 군사 자산 인근에 재산을 보유한 미국인;
• 방위 또는 경찰 물자 공급 부문에 속하는 미국의 이익
• 문제 국가, 특히 중국에 대한 판매

결론

새 행정부 하에서 국제 규제 체계 전체가 잠재적으로 재편될 수 있으며, 특히 CFIUS 심사 분야에서 그러하다. 검토 방식이 어떻게 변화할지는 아직 불분명하지만, 어떤 면에서는 변화 가능성 자체가 자기 충족적 예언이 될 수 있다. CFIUS 심사는 거래 당사자들이 거래 후 조사를 받을 가능성이 있다고 판단할 때 자발적으로 요청하는 만큼, 미국 정부의 심사가 점점 더 엄격해진다는 소문 자체가 위험 회피 성향의 투자자들이 자발적으로 제출하는 건수를 증가시킬 것이다. 이로 인해 심사를 요청하는 거래 건수가 증가함에 따라 위원회의 영향력도 커질 것이다.
외국 기업에 매각을 고려 중인 미국 기업이나 미국 기업/자산을 인수하려는 외국 기업은 거래의 국가 안보 또는 경제 안보 관련 잠재적 측면을 면밀히 검토해야 하며, 인수 대상국이 NATO 및 유사 수준의 국가라는 상대적 안전지대에서 멀어질수록 우려 수준과 CFIUS 심사 요청 가능성은 높아질 것이다. 한 가지 분명한 점은 CFIUS 심사 절차가 변화할 가능성이 크며, 그 변화 폭도 상당할 수 있다는 것입니다. 신중한 기업들은 진화하는 CFIUS 승인 기준에서 불리한 입장에 서고 싶어하지 않을 것입니다.

* * *

미국에 기반을 둔 다국적 기업과 미국 시장에 제품을 판매하는 비미국 기업을 둘러싼 국제적 환경은 그 어느 때보다 불확실합니다. 폴리 수출 통제 및 국가 안보 실무팀이 도움을 드릴 수 있습니다. 본 클라이언트 알림은 기업들이 불확실한 국제 무역 및 규제 환경을 헤쳐나가는 데 도움을 주기 위해 준비 중인 일련의 클라이언트 알림 중 세 번째입니다. 이미 발간된 NAFTA의 미래 및 국제 무역 구제 수단(반덤핑 및 상계관세 절차) 관련 기사에 더해, 향후 '10가지 질문' 시리즈에서는 해외자산통제국(OFAC) 경제 제재 및 수출 통제, 해외부패방지법(FCPA), 미국 관세국경보호청(CBP), 화이트칼라 범죄 단속, 사이버 보안, 일반적 컴플라이언스 기대 사항 등을 다룰 예정입니다. 해당 클라이언트 알림 메일링 리스트에 가입을 원하시거나 국제 무역 및 규제 동향에 관한 문의 사항이 있으시면, 폴리 수출 통제 및 국가 안보 실무팀( [email protected] 또는 202.945.6149)으로 연락주시기 바랍니다.

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¹50 U.S.C. app. § 2170, 50 U.S.C.A. § 4565로 이관됨 .
2동일.
³참조: 행정명령 제13,456호, 미국 내 외국인 투자에 관한 행정명령 제11,858호의 추가 개정, 73 Fed. Reg. 4677 (2008년 1월 23일).
4 재무부, 외국인에 의한 합병, 인수 및 장악 관련 규정, 73 Fed. Reg. 70,702 (2008년 11월 21일).
5동규정 27면.
⁶동규정 12면.
⁷로버트 피팅거 등 국회의원, 미국 정부 회계감사원(GAO) 제네 L. 도다로 감사원장에게보낸 서한( 2016년 9월 15일).
8 국회연구서비스, RL33388 (2016) 27-28면참조.
⁹50 U.S.C. App. § 2170(f)참조, 50 U.S.C.A. § 4565(f) 로 이관됨.
10 행정명령 제13456호, 미국 내 외국인 투자에 관한 행정명령 제11858호의 추가 개정, 73 Fed. Reg. 4677 (2008년 1월 25일).
¹¹로버트 피팅거(Robert Pittenger)가 진 L. 도다로(Gene L. Dodaro) 의원에게 보낸 서한참조, 상기 각주 3, 1쪽.
¹²공법 제107-56호, 제10편, 제1014조, 2001년 10월 26일; 42 U.S.C. § 5195c(e).
¹³42 U.S.C. § 5195c(b)(2).
¹⁴42 U.S.C. § 5195c(b)(3).
¹⁵국회연구서비스, RL33388 (2016) 13면참조.
¹⁶동서 16면.
¹⁷로버트 피팅거(Robert Pittenger)가 진 L. 도다로(Gene L. Dodaro)에게보낸 서한, 전 주석 3, 1쪽참조.
¹⁸동 서한 1-2쪽.
¹⁹50 U.S.C. App. § 2170(c), 50 U.S.C.A. § 4565(c) 로 이관됨참조.
²⁰50 U.S.C. §§ 1701-1707^.
21Ralls Corp. v. CFIUS, 758 F.3d 296 (D.C. Cir. 2014)참조.