최근 폴리 법률 뉴스 알림(2009년 2월)에서는 미국 경기부양 및 재투자법(ARRA)에 포함된 광범위한 '미국산 구매' 조항의 중대한 함의를 논의했습니다. 본 업데이트는 오바마 행정부가 ARRA 미국산 구매 조항을 연방, 주, 지방 차원에서 어떻게 시행해야 하는지 지시한 후속 조치를 다룹니다. 다행히도 몇 가지 핵심 측면에서 오바마 행정부는 미국산 구매 조항을 제한적으로 적용하기로 한 바람직한 결정을 내렸으며, 이를 통해 보호주의적 영향과 관련 준수 부담을 줄였습니다. 그러나 의회에서는 이미 오바마 행정부가 ARRA 미국산 구매 조항의 국내산 함량 요건을 강화하도록 압박하는 움직임이 진행 중이므로, 이것이 최종 결론은 아닐 수 있습니다. 또한 각 기관이 서로 다른 시행 방식을 취함에 따라 연방 정부 전반에 걸쳐 미국산 구매 규정이 제각각의 형태로 적용될 수 있습니다.
첫째, 2009년 3월 31일, 민간기관 및 국방조달위원회(FAR 위원회)는 연방조달규정(FAR)을 개정하는 잠정규칙을 발표하여, ARRA 예산으로 자금 지원되는 연방 조달 계약에 ARRA의 미국산 구매 조항을 적용하도록 규정했습니다. 둘째, 2009년 4월 3일, 행정관리예산처(OMB)는 ARRA 보조금에 '미국산 구매' 조항을 적용하는 방법에 관한 지침을 연방 기관에 발령했습니다. 셋째, 연방 교통청(FTA) 및 연방 고속도로청(FHA)은 기존 미국산 구매 규정을 ARRA 보조금에 그대로 적용함으로써 ARRA 미국산 구매 조항을 이행하기로 결정했습니다. 미국 환경보호청(EPA)은 2008년 10월 1일부터 2009년 2월 17일 사이에 부채가 발생한 주 순환 기금 프로젝트에 대해 ARRA 미국산 구매 요건의 전국적 면제를 발표했습니다.
ARRA 조달 계약 규정
ARRA(미국부양재정법)의 미국산 구매 요건은 계약자가 ARRA 자금으로 건설되는 공공 건물 및 공공 사업에 사용하기 위해 조달하는 철강 및 제조품, 즉 건설 자재에 적용됩니다. ARRA의 미국산 구매 규정과 1933년 미국산 구매법의 일부 조항이 동시에 조달에 적용될 수 있기 때문에, FAR 위원회는 ARRA 프로젝트에 특화된 고유한 FAR 규정을 제정하여 FAR 부속서 25.6 및 관련 조항으로 공표함으로써 이러한 혼란을 해소하였습니다. (특히, 이 개정안은 직접 정부 조달을 건설 자재가 아닌 "물자"로 정의함으로써 건설 자재의 직접 정부 조달을 ARRA 미국산 구매 요건에서 제외하며, ARRA 미국산 구매 조항은 물자에 적용되지 않습니다.) 이 규정은 연방 조달 계약에만 적용되며, 주 및 지방자치단체에 대한 경기 부양 보조금에는 적용되지 않습니다.
계약 적용 범위
계약 금액에 관해, FAR 위원회는 ARRA 건설 프로젝트에 대해 간소화 조달 기준액인 100,000달러 이하인 경우 25.6부문을 적용하기로 결정하였으며, 이는 2,000달러 미세구매 기준액을 초과하는 모든 ARRA 건설 프로젝트에 25.6부문이 적용됨을 의미합니다. 미국산 구매 조항이 미국의 국제적 의무와 "일관되게" 적용되어야 한다는 ARRA 조항 덕분에, 하위조항 25.6에 따라 세계무역기구 정부조달협정(GPA)의 743만 3천 달러 기준액 이상인 ARRA 건설 프로젝트 및 다양한 자유무역협정(FTA) (카리브해 연안 국가 제외)의 기준을 초과하는 ARRA 건설 프로젝트는 해당 협정의 혜택을 누리므로, GPA 및 FTA 국가의 건설 자재는 FAR 25.4절에 따라 미국 국내 자재로 취급되며, "실질적 변형" 국가별 원산지 심사 등 해당 협정의 규정이 적용됩니다. 따라서 기본적으로 국내 건설 자재 전용 사용 요건은 2,001달러부터 GPA 기준액인 743만 3천 달러 또는 이에 상응하는 FTA 기준액(적용 대상 사업) 사이의 ARRA 건설 계약에만 적용됩니다. 해당 기준액을 초과하는 경우, GPA 및 FTA 회원국 제품도 ARRA 자금 지원 계약에 사용될 수 있습니다.
철강
연방 계약자가 적용 대상 프로젝트의 건설 자재로 사용하기 위해 조달한 철강에 관해, 25.6절은 ARRA와 일관되게, 강철 첨가제 정제와 관련된 야금 공정을 제외한 모든 제조 공정이 미국 내에서 이루어져야 한다고 규정합니다. 여기에는 용해, 주조, 압연 등이 포함됩니다. 그러나 25.6절은 이 규정이 다른 제조 건설 자재의 구성품 또는 하위 구성품으로 사용되는 철강에는 적용되지 않음을 명확히 하여, 철근이나 거더와 같은 형태로 건설 현장에 반입되는 철강에 대한 100% 국내 철강 제조 요건의 적용 범위를 현저히 제한합니다.
비가공 제품
ARRA는 적용 대상 프로젝트에 사용되는 비가공건설 자재(예: 모래)를 다루지 않으나, FAR 위원회는 1933년 미국산 제품 구매법을 적용하여 이러한 제품을 포함하기로 결정했습니다. 해당 제품은 가공되지 않았거나 다른 원자재와 결합되지 않은 원자재로 정의됩니다. 적용 대상 프로젝트에 사용되는 비가공 건설 자재는 전량 미국 내에서 채굴되거나 생산되어야 합니다.
제조된 제품
해당 프로젝트에 사용되는 제조된 건설 자재는 비제조건설 자재가 아닌 모든 건설 자재를 의미합니다. 이는 원자재를 특정 형태 및 모양으로 가공하거나 개별 원자재와 다른 특성을 지닌 상태로 결합한 결과물인 모든 건설 자재가 "제조된" 것으로 간주됨을 의미합니다.
미국 내 제조에 대한 정의 부재
부속서 25.6은 건설 자재가 미국에서 "생산" 또는 "제조"된 것으로 간주되기 위한 요건을 정확히 정의하는 것을 의도적으로 회피하고 있다. 그러나 25.6절의 "제조" 정의에 따르면, 암시적으로 건설 자재가 특정 형태와 모양으로 가공되거나 원자재를 개별 원자재와 다른 성질의 제품으로 결합하는 과정을 거쳐 생산되었고, 해당 가공/결합이 미국 내에서 이루어졌을 경우 미국에서 "생산/제조"된 것으로 간주될 것이다. 이는 국내 제조 지위를 확립하기 위한 낮은 기준의 정의로 보인다. "실질적 변형"은 이 기준을 충족할 가능성이 높으며, GPA 기준액 이상의 프로젝트에는 "실질적 변형" 테스트가 특별히 적용됩니다.
구성품/하위 구성품 요건 없음
더욱 중요한 것은, 하위조항 25.6이 국내 "제조" 지위를 위한 구성품 또는 하위 구성품의 원산지 요건이 없음을 명시적으로 규정하고 있다는 점입니다. 이는 최종 제품이 국내 지위를 획득하기 위해 51% 국내 부품 요건을 부과하는 1933년 미국산 구매법(Buy American Act) 및 FTA/FHA 보조금에 적용되는 1964년 미국산 구매법(Buy America law)의 100% 국내 부품 요건과 극명한 대조를 이룹니다. 따라서 ARRA 목적상 건설 자재는 구성품의 원산지와 무관하게 미국 내에서 제조될 경우 국내 원산지 지위를 획득하게 되어, 주계약자 수준 이하에서의 원산지 입증 필요성을 해소합니다. 이를 통해 오바마 행정부는 ARRA 준수와 관련해 업계가 가장 우려하던 부분을 해소함과 동시에 ARRA 프로젝트의 신속한 추진을 가능케 했습니다.
예외 적용 가능하나 확보가 어려운 경우
하위조항 25.6은 ARRA의 "모든" 철강 및 제조 건설 자재의 미국산 사용 요건을 문자 그대로 해석하여 "모든"을 의미한다고 규정합니다. 따라서 입찰자가 ARRA 프로젝트에 외국산 건설 자재를 사용하려면 공식적인 사전 수주 예외가 필요합니다. FAR 25.104(a)에 명시된 기존 '비공급 가능 물품' 예외 목록이 채택되며, 기타 물품은 FAR 25.103(b)(1)에 따라 비공급 가능으로 간주될 수 있다. '부당한 비용' 예외는 국내 건설 자재 사용으로 전체 프로젝트 비용이 25% 이상 증가하는 경우에만 적용 가능하다. 이 면제가 승인될 경우 외국산 건설 자재 사용이 허용되나, 외국산 물품을 활용한 입찰 제안서는 평가 목적으로 고정된 25% 가격 가산이 적용됩니다. 또한 1933년 미국산 구매법과 달리 이 가산은 외국산 자재 비용뿐만 아니라 총 제안 가격 전체에 적용됩니다 . 계약 체결 후 면제도 가능하나, 정부는 계약 체결 후 면제에 대한 대가를 요구할 수 있으며, 명시된 대가 금액은 부당한 비용 예외에 적용된 총 프로젝트 입찰 가격의 25%이다. 이는 규정 미준수에 대한 매우 심각한 제재이다.
인증 불확실; 위반 시 제재 가능성
부속조항 25.6은 ARRA 계약업체가 제안서에 외국산 및 국내산 건설 자재의 수량과 비용을 공개하도록 요구합니다. 부칙 25.6은 인증 요건을 부과하지 않으나, 현행 '미국산 구매법(Buy American Act)' 계약 공개 사항에 인증이 요구되는 점을 고려할 때 향후 인증 요건이 도입될지 여부는 미지수다. 해당 규정은 위반 시 적용 가능한 제재 조치로 계약 해지 및 대체, 채무 불이행에 따른 계약 해지, 자격 정지 및 입찰 배제 등 다양한 조치를 명시하고 있다.
OMB 기관 보조금 지침
주 및 지방자치단체에 대한 ARRA 보조금에 관한 OMB 지침은 경기부양 자금의 주요 부분을 차지할 것이며, 2 C.F.R. Part 176에 규정될 예정입니다. 이는 일반적으로 FAR Subpart 25.6과 동일한 접근 방식을 따릅니다. Part 176은 연방 기관이 ARRA 보조금 수령자에게 Part 176 보조금 조건을 부과함으로써 시행될 것입니다.
주 및 지방자치단체의 국제 협정은 존중될 수 있음
제176조에서 가장 중요한 점은 ARRA(미국회복재투자법)의 미국산 구매 요건이 다음 국가로부터의 철강, 강재 및 제조품에는 적용되지 않는다는 것이다: GPA 및 FTA 서명국과 같은 "국제 협정 당사국"이 생산한 철강 및 제조품에는 적용되지 않으며, ARRA 보조금 수령자(주 및 지방자치단체) 역시 국제 협정에 따라 해당 당사국의 상품 및 서비스를 국내 상품 및 서비스와 동등하게 취급해야 하는 경우에 한한다. 이는 ARRA 보조금 수령자가 국제 협정상 의무를 준수할 수 있도록 실질적으로 허용한다. 이는 GPA가 일반적으로 연방 보조금을 GPA 적용 범위에서 제외시키므로, 미국이 보조금에 대해 GPA 면제를 사례별로 적용할지 여부가 불확실한 상황에서 중요합니다. (FTA/FHA 보조금은 모든 상황에서 GPA 적용에서 명시적으로 제외됩니다.) 또한 ARRA는 "미국의 국제적 의무" 예외가 개별 주 및 지방자치단체의 국제적 의무까지 확장되는지에 대한 의문을 제기했습니다. 칭찬할 만한 점은 OMB가 이 혼란스러운 상황을 명확히 하고, ARRA 보조금 수혜자들이 상충하는 ARRA 보조금 조건과 국제적 의무 사이에서 갈등을 겪는 상황을 피했다는 것이다. 그러나 ARRA가 실제로 OMB로 하여금 이 예외를 미국 정부 자체를 넘어 확장할 권한을 부여하는지 불분명하기 때문에, 이 조항은 소송의 대상이 될 수 있다. 이 규정이 적용된다고 가정할 경우, 브라질, 중국, 인도 등 부적격 국가의 상품에 대해서는 시장을 폐쇄하는 한편, GPA 및 FTA 체결국에 대해서는 주 및 지방 정부 조달 시장의 상당 부분을 개방하게 됩니다.
초기 기관 조치
FTA/FHA
FTA/FHA는 OMB 보조금 지침 발령 전에 ARRA 보조금에 기존 미국산 구매 규정을 적용하기로 결정했습니다. 이는 ARRA 보조금 자금을 주 및 지방자치단체에 신속히 전달하기 위한 것이었으나, 이 입장은 이제 OMB 지침과 조화를 이루어야 할 것입니다. 예를 들어, FTA/FHA의 접근 방식은 많은 인프라 프로젝트 자체를 '미국산 구매법' 목적상 '제조품'으로 간주하여 건설 자재 수준에서 실질적으로 100% 국내 부품 사용 요건을 부과합니다. 반면 OMB 지침은 건설 자재를 관련 '제조품'으로 간주하며 국내 부품 사용 요건을 부과하지 않습니다. 두 기준 모두 동일한 결과를 초래할 수 있으나, 보조금 수령 기관이 ARRA 준수 요건을 명확히 이해할 수 있도록 이 상충 관계를 해결해야 합니다.
EPA 면제
환경보호청(EPA)은 2008년 10월 1일부터 2009년 2월 17일 사이에 부채가 발생한 주 순환 기금 프로젝트에 대해 ARRA(미국부양회복법)의 미국산 구매 요건을 전국적으로 면제하는 '공익' 예외 조항을 적용하는 차별화된 접근법을 채택했습니다. 이 현명한 접근법은 향후 프로젝트를 위한 규제 체계를 마련하는 동안, "즉시 착공 가능"하거나 거의 그런 상태인 주 및 지방의 청정수·폐수 순환 기금 프로젝트에 ARRA 자금의 흐름을 허용할 것입니다. 더 많은 기관들이 EPA의 선례를 따라, 미국산 구매 규정의 공표 및 시행을 기다리기보다 가장 시급한 지금 당장 경기 부양 자금이 투입될 수 있기를 바랍니다.
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