2011년 4월 29일, 미국 연방 컬럼비아 특별구 항소법원은 셔리 대 시벨리우스 사건(사건번호 10-5287, 판결문 (D.C. Cir. 2011년 4월 29일) (셔리 V))에서 내려진 가처분 결정을 취소하였다. 해당 금지 명령은 2001년 8월 9일 이후 생성된 인간 배아 줄기 세포를 이용한 연구에 대한 모든 연방 자금 지원을 중단시켰다.¹ 이 항소법원 판결은 만장일치가 아니었다: 진스버그(Ginsberg) 및 그리피스(Griffith) 순회법원 판사는 헨더슨(Henderson) 판사의 장문의 반대 의견에도 불구하고, 지방법원이 문제의 법률 조항을 잘못 해석했다고 판단했다. 다수의 올바른 해석에 따르면, 원고들이 승소할 가능성은 낮으므로, 가처분 명령은 적절히 허가되지 않았다. 항소법원의 판결은 적어도 지방법원이 본안 사건의 실체적 판단을 내릴 때까지 인간 배아 줄기세포 계통을 사용하는 연구 프로젝트에 대한 연방 자금 지원을 허용한다. 그러나 소송이 어떻게 진행되든, 의회가 소송을 무의미하게 만드는 조치를 취하지 않는 한 이 과정이 수년 걸릴 가능성도 있다.
실체적 승소 가능성과 회복 불가능한 손해
항소법원은 집행 정지 명령을 취소하면서 먼저 디키 수정안의 문구가 모호하여 여러 가지 해석이 가능하다고 지적했다. 따라서 법원이 국립보건원(NIH)의 디키 수정안 해석을 지지한 것은 합리적이었다.
항소법원은 이 문제의 쟁점을 논의하면서, 디키 수정안의 핵심 조항은 인간 배아를 파괴하는 연구에 대한 자금 지원을 금지하는 내용임을 지적했습니다. 국립보건원(NIH)은 지침을 마련하는 과정에서, 2001년 8월 이전에 채취된 인간 배아줄기세포(hESC)를 사용하는 프로젝트에 대한 연방 자금 지원이 디키 수정안에 의해 금지되지 않는다고 판단했습니다. 그 근거는 줄기세포가 배아가 아니며 인간으로 발달할 수 없다는 점이었습니다. 항소법원은 원고 측의 주장, 즉 NIH가 "연구"라는 용어에 대한 해석을 제시한 적이 없으므로 존중받을 자격이 없다는 주장을 기각했다. 대신 법원은 2009년 지침에 명확히 명시된 NIH의 이해, 즉 배아줄기세포 관련 연구가 반드시 세포를 추출하는 선행 과정(인간 배아를 파괴해야 하는 행위)을 포함하지는 않는다는 점에 주목했다. 법원은 또한 의회가 2001년 이후 보건복지부가 연구 자금을 지원해 왔음을 완전히 인지한 상태에서 매년 디키 수정안을 변경 없이 재제정해 왔음을 지적했다. 법원은 이는 추가 세포주 추출에 대한 자금 지원을 금지하더라도 연방 자금 없이 추출된 세포주를 활용한 연구에 대한 자금 지원을 허용하려는 의회의 의도를 나타내는 것으로 판단했다.
항소법원은 또한 정부 자금에 의존하는 연구자들이 정부 자금 경쟁에서 일부 추가적 불이익을 겪을 수 있는 원고 연구자들보다 금지 명령으로 인해 회복 불가능한 피해를 입을 가능성이 더 크다고 판단했다. 지방법원이 내린 금지 명령은 국립보건원(NIH)이 승인된 새로운 배아줄기세포(ESC) 프로젝트에 자금을 지원하거나 완료 전 다년간 프로젝트에 대한 자금 지원을 지속하는 것을 막아, 프로젝트 계획 수립에 대한 투자, 장비 구입 비용, 지원 직원 일자리 등의 손실을 초래할 것이다.
2009년 NIH 지침이 새로운 배아 줄기세포 계통의 생성을 법적으로 허용하는지, 그리고 2009년 NIH 지침이 행정절차법(APA)에 따라 적절히 공포되었는지에 대한 질문은 여전히 답이 없는 상태로 남아 있다. 항소법원은 이 주장을 다루지 않았는데, 이는 지방법원이 예비적 금지명령을 내리는 판결을 내릴 때 이를 고려하지 않았기 때문이다.
헨더슨 판사의 반대 의견
캐런 르크래프트 헨더슨 판사는 다수 의견에 대해 강력한 반대 의견을 제시했다. 그녀는 성체 줄기세포만을 사용하는 원고 연구자들이 본안 승소 가능성에 대해 강력한 근거를 제시했을 뿐이며, 지방법원이 가처분 신청을 인용한 데 있어 재량권을 남용하지 않았다고 판단했다.
그녀는 정부의 의견서에서 의회가 1996년 디키 수정안을 처음 제정할 당시 인간 배아 줄기세포 연구를 고려했음을 시사한다고 지적했는데, 이는 해당 법안이 1994년 NIH 패널 보고서에 대한 대응으로 통과되었기 때문이며, 해당 보고서는 연방 자금으로 배아 줄기세포(ESCs) 분리 연구 등을 지원할 것을 권고한 바 있다.
그녀는 개정안의 문구가 쉽게 이해될 수 있다는 점에서 NIH가 개정안 해석에 있어 존중을 받아야 한다는 주장에 동의하지 않았다. 그녀는 다수 의견이 제시한, 세포주를 새로 생성하는 행위와 기존 세포주를 활용하는 연구를 시간적으로 구분하는 방식도 받아들이기를 거부했다.
그녀는 또한 디키 수정안의 계속된 재제정이 자금 지원에 대한 묵시적 승인으로 간주된다는 정부의 주장을 비판하며, 법률이 명확한 경우 후속 재제정이 이전 행정적 해석의 채택을 구성하지 않는다는 미국 연방대법원 판례를 인용했다.
마지막으로, 그녀는 원고들이 자금 지원 기회 상실로 인해 회복 불가능한 피해를 입을 것이라고 지적했다.
결론
ESC 자금 논란의 본질적 해결은 당장 이루어질 가능성이 낮다.
첫째, 헨더슨 판사의 반대 의견의 설득력을 근거로 원고 측이 항소법원 전원합의체에 재심 청구를 할 가능성이 있다. 대법원에 상고허가청구를 제기할 수도 있다. 비록 이 두 가지 방안 모두 현재 소송 단계에서 성공할 가능성은 낮지만, 원고 측이 이러한 추가적인 심의 절차를 추진하기로 결정한다면 소송 진행 속도가 수개월간 지연될 것이다.
둘째, 지방법원이 본안 사건을 해결하는 데는 수개월이 소요될 것으로 보인다. 당사자들이 상호 요약판결 신청을 제출했지만, 항소법원 판결의 영향에 관한 보충 의견서 제출이 예상된다. 또한 항소법원은 지방법원이 아직 판단하지 않은 최소 두 가지 쟁점을 확인했다. 이 두 쟁점 모두 원고 측의 요약판결 신청에 포함되어 있다. 지방법원이 이 쟁점들을 결정하면 패소 당사자가 다시 항소할 가능성이 크다.
소송이 어떻게 진행되든, 사법 절차가 1년 이내에 종결될 가능성은 희박하다. 의회가 소송을 무의미하게 만드는 조치를 취하지 않는 한, 이 과정이 수년 동안 지속될 수도 있다.
지난해 의회(2009-2010년)에서 인간 배아줄기세포 연구를 금지하는 것으로 인식된 디키 수정안을 뒤집으려는 두 건의 법안이 제출되었다. 콜로라도주 민주당 소속 다이애나 디게트 하원의원과 137명의 공동 발의자가 2009년 줄기세포 진흥법(H.R. 4808)을 발의했으며,2 유사한 법안이 2010년 9월 13일 펜실베이니아주 민주당 소속 알렌 스펙터 상원의원에 의해 상원에 발의되었습니다(S 3766). 그러나 양안 모두 사법 일정에 따라 처리되지 않아 2011년 재상정될 때까지 휴면 상태이다.
법적 도전
이 판결은 오바마 대통령의 행정명령에 대한 법적 도전과 관련해 항소법원이 내린 두 번째 결정이다. 해당 행정명령은 2001년 8월 9일 이후 생성된 배아줄기세포(ESCs)를 이용한 연구에 연방 자금 사용을 금지했던 전 행정부의 정책을 뒤집은 것이다.3 2009년 행정명령에 따라 국립보건원(NIH)은 인간줄기세포연구에 대한 새로운 지침을 발표했다.4 (2009년 NIH 지침)을 제정하여 미국 정부 연구 자금 지원 자격 요건을 명시하였다. 2009년 행정명령과 NIH 지침은 배아줄기세포를 활용한 신규 연구 활동에 대한 자금 지원 외에도, 연방 자금으로 연구를 수행하는 과학자들에게 2001년 8월 9일 이후 생성된 배아줄기세포를 포함하여 더 많은 배아줄기세포에 대한 접근권을 부여하였다.
원고들—셰리 박사와 다이셔 박사를 포함한—은 2009년 NIH 지침에 이의를 제기했다. 그들은 디키 수정안 또는 디키-위커 수정안으로 알려진 법률이 인간 배아를 포함한 연구를 지원하기 위한 연방 자금 사용을 금지한다고 주장했다. 의회는 원래 1996년에 이 법안을 통과시켰으며,5 클린턴 전 대통령이 법으로 서명했다. 디키 수정안은 NIH를 관할하는 보건복지부(HHS)가 인간 배아가 파괴되는 연구에 자금을 지원하는 것을 금지한다. 의회는 이후 모든 HHS 예산 법안에 디키 수정안을 실질적 변경 없이 포함시켰다. 이후 수년간 이 부칙은 노동·보건복지·교육부 및 관련 기관 예산법 제5편(일반 규정)에 제정되었다.
2009년, 원고 집단은 2009년 NIH 지침을 제정할 NIH의 권한에 도전하는 소송을 제기했다. 원고에는 비배아 또는 성인 유래 줄기세포 사용에 초점을 맞춘 연구를 수행하는 과학자들이 포함되었다.
지방법원은 관할권 부재를 이유로 소송 전체를 기각하며, 원고 중 누구도 가이드라인에 이의를 제기할 자격이 없다고 판단했다.6 항소심에서 이 판결은 일부 뒤집혔으며, 본안 판단을 위해 지방법원으로 환송되었다.7 항소법원은 성인 줄기세포를 이용한 연구를 수행하는 셜리 박사와 다이셔 박사가, 일반적으로 줄기세포 연구를 지원하는 제한된 연방 자금 풀을 놓고 배아줄기세포(ESCs)를 사용하는 연구자들과 경쟁하므로 가이드라인에 이의를 제기할 수 있다고 판단했다.8 2009년 NIH 가이드라인은 이러한 제한된 자금을 놓고 경쟁하는 프로젝트 수를 증가시켰으므로, 셜리 박사와 다이셔 박사에게 직접적인 피해를 입힌다.9
재심에서 지방법원은 원고들의 가처분 신청에 대한 판결을 내리며 사건의 본안에 대해 다뤘다. 원고들은 2009년 NIH 지침이 디키 수정안의 명문 규정을 위반했으며, 피고들이 2009년 NIH 지침을 제정하는 과정에서 행정절차법(APA)을 위반했다고 주장했다. 정부 측은 법령상 '연구'라는 용어 자체가 모호하므로 디키 수정안 역시 모호하다고 반박하며, 따라서 NIH의 '연구' 용어 해석에 체브론 유보 원칙이 적용되어야 한다고 주장했다.10
지방법원은 가처분 신청을 인용하면서 정부의 주장에 동의하지 않고 원고들이 본안 소송에서 승소할 가능성이 높다고 판단했다. 특히 법원은 체브론 원칙에따라11 먼저 의회가 "논란의 정확한 쟁점에 대해 직접적으로 언급했는지"를 묻고, 의회가 언급한 경우 법원은 "의회의 명확히 표현된 의도에 효력을 부여해야 한다"고 결정했다.12 그러나 "법률이 특정 쟁점에 대해 침묵하거나 모호한 경우"에는, NIH의 해석이 "법률의 허용 가능한 해석에 근거한 것"이라면 법원은 NIH의 해석에 따를 수밖에 없다.13
지방법원은 2009년 NIH 지침이 디키수정안14을 위반했을 가능성이 있다고 판단하고, 해당 지침의 시행 및 연구자들에 대한 자금 배분을 즉시 중단하는 가처분 결정을 내렸다.15 정부의 신청에 따라 항소법원은 항소 심리가 진행되는 동안 가처분 결정을 정지시켰다. 한편, 당사자들이 상호 간에 즉결판결을 신청한 가운데 지방법원에서는 소송 절차가 계속 진행 중이다.
1 셔리 대 시벨리우스 사건, 사건번호 1:09-cv-1585, 명령서 (워싱턴 D.C. 지방법원, 2010년 8월 23일) (셔리 IV). 가처분 명령은 다음과 같이 명시한다: "피고들[보건복지부 장관, 보건복지부(HHS), 국립보건원(NIH) 원장 및 NIH]과 그 임직원 및 대리인은 국립보건원 인간줄기세포 연구 지침( 74 Fed. Reg. 32,170 (2009년 7월 7일), 또는 지침에서 고려하는 바와 같이 인간 배아 줄기 세포를 포함하는 연구에 자금을 지원하는 행위를 금지한다."
2 해당 법안은 2010년 3월 10일에 제출되었다.
3 인간 줄기세포를 이용한 책임 있는 과학 연구의 장벽 제거, 행정명령 13505호, 연방관보 제74권 46면 10667호 (2009년 3월 11일).
4 인간 줄기세포 연구에 관한 국립 보건원 지침, 74 Fed. Reg. 32,170 (2009년 7월 7일), NIH 지침.
균형 예산 선납금법, 공법 제104-99호, 제128조, 110 Stat. 26, 34 (1996).
6 셔리 대 세벨리우스 사건, 686 F. Supp. 2d 1 (D.D.C. 2009) (셔리 I).
7 셔리 대 시벨리우스 사건, 610 F.3d 69 (D.C. 순회항소법원 2010) (셔리 II).
8 동서, 75쪽.
9 동일
10 Sherley IV, 70면 , Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837, 843 (1984) 인용.
11 동일
12 동일
13 동일
14 Sherley v. Sebelius, 704 F. Supp. 2d 63 (D.D.C. 2010) (Sherley III).
15 Sherley v. Sibelius, 사건번호 1:09-cv-1585, 명령서 (D.D.C. 2010년 8월 23일) (Sherley IV).
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