브렉시트의 종말: 끝의 시작인가, 시작의 끝인가?

4년 반! 2021년 1월 1일… 마침내… 어떤 이들은 기뻐할지 모르지만… 혹은 다른 이들은 한탄할지 모르지만, 결코 오지 말았어야 할 날이 왔다. 브렉시트가 마침내 도래한다. 2016년 6월 23일 영국(“UK”)의 유럽연합(“EU”) 회원국 지위에 관한 국민투표 이후 4년 반이 흘렀다.  그날 영국 유권자들은 40년 이상 이어져 온 EU 회원국 지위를 끝내기로 아슬아슬하게 선택했습니다. 2016년 이후로 격렬한 논쟁, 정치적 압박, 경제적 혼란, 원한, 그리고 임박한 파멸이나 성공에 대한 터무니없는 주장들이 이어져 왔습니다.  

이제 영국의 EU 탈퇴가 현실이 되었다. 영국은 2020년 12월 24일 크리스마스 이브 늦은 시간에 체결된 원칙적 무역·협력 협정에 따라 EU를 떠난다.^{1 일부는} 영국의 탈퇴를 기뻐했고, 다른 이들은 비난했다.  지지자들은 이로써 영국이 스스로의 운명을 개척하고, 브뤼셀의 규제를 벗어던지며, 미국과 같은 전 세계 국가들과 자유무역협정을 체결할 수 있게 될 것이라고 말한다.^반면 반대자들은 EU 무역 블록 밖의 영국이 어려움을 겪을 것이라고 주장한다^.

어쨌든 EU가 영국의 결정에 대해 다소 냉담하게 지적했듯이, "이는 영국의 선택이었다."^{³ 이} "브렉시트의 퇴장"은 1942년 북아프리카에서 제2차 세계대전 연합군의 결정적 승리를 거둔 후 당시 윈스턴 처칠 총리가 "이것은 역사의 순간이다"라고 말했던 것을 떠올리게 한다. 그는 "시작의 끝"이라고 표현했다. 비록 덜 낙관적이긴 하지만, 브렉시트에 대해서도 누군가는 "끝의 시작"일 수 있다고 말할지도^{모른다.⁴}

본 글은 새로운 협정 체결 과정과 영국/EU 협정이 양측에 가져올 주요 변화, 그리고 앞으로 닥칠 중대한 과제들을 간략히 검토할 것이다^.5 EU와 영국 모두에게, 특히 영국에게는 2021년 1월 1일은 수년간의 불확실성, 경제 후퇴, 정치적 갈등 이후의 결산의 순간이다.^{6 본문은} 긍정적인 측면(특히 제조업 등 분야에서 앞으로의 방향성에 대한 어느 정도의 확실성)이 많고, 영국과 EU 양측이 중요한 (경제적, 정치적, 문화적) 이익을 보호하기 위해 상당한 타협과 양보를 했음에도 불구하고, 여전히 결론은 유보된 상태라고 결론지었다.

수년간의 분열과 혼란 

브렉시트는 2016년 6월 극히 근소한 차이로 승인되었다. 지지자들은 브렉시트를 영국이 독립과 자결을 통해 자신의 운명을 개척할 기회로 내세웠다. 그들은 브렉시트가 EU 회원국으로서의 브뤼셀 규제 제약과 의무로 인해 약화되거나(극단적 브렉시트 지지자들의 관점에서는 파괴되거나) 했던 (경제적, 문화적, 정치적) 우월성을 회복할 것이라고 주장했다.  EU 잔류 지지자들은 반박했다. 영국은 역사상 가장 거대하고, 그들의 관점에서는 가장 성공적인 국가 공동체 연합에 가입함으로써 (경제적, 정치적, 문화적으로) 막대한 혜택을 누려왔다고.⁷ EU가 점점 더 우려하며 지켜보는 가운데, 그리고 모든 이점이 EU에 있는 것처럼 보였음에도, 브렉시트는 영국을 사실상 양분시켰다—강경파와 온건파로—마치 그들이 서로를 상대로 미래를 걸고 경쟁하거나 협상하는 듯이.  

2016년 국민투표 이후 영국은 격렬한 논쟁으로 가득 찼다. 재앙에 대한 수사적 예측은 점점 더 격렬해졌다. 특히 자동차와 같은 제조업 종사자들을 비롯한 많은 이들에게 정치적 분열, 무기력한 대응, 투자 불확실성, 그리고 영국이 EU를 강경하게 탈퇴할 가능성(이에 따른 높은 관세, 쿼터, 무역 기술 장벽 등)^은 계속되는 악몽의 소재였다.

반면, 많은 강경 브렉시트 지지자들에게는 오랫동안 간직해 온 독립과 자결이라는 목표가 잠재적인 경제적 불이익을 감수할 만한 가치가 있다고 여겨졌다. 

그러나 많은 이들에게 브렉시트가 영국에 초래한 부정적 경제적 결과는 이미 명백했다. 경쟁력 약화, 실업률 급증, 인재 유출, 자본 이탈이 그것이다. 특히 자동차 산업을 중심으로 한 영국 제조업은 심각한 타격을 입었다. 2018년 자동차 산업 투자는 2017년 대비 46.5% 감소했으며, 차량 생산량은 수년 만에 최저 수준으로 떨어졌다.  제조업체들은 발로 투표하며 생산과 일자리를 다른 곳으로 옮겼다. 혼다, 닛산, JRL, 미쉐린 같은 기업들은 영국 생산 시설의 가동을 중단하거나 문을 닫거나 투자를 철회했다. 많은 기업들이 공급 및 유통 인프라를 영국 밖, 주로 잔류한 27개 EU 회원국 중 한 곳으로 재편했다.  영국이 비즈니스와 투자에 안전한 장소라는 오랜 신뢰도는 계속되는 브렉시트 위기로 촉발된 경제적 불확실성으로 인해 심각하게 훼손되었다.^{9 업계가 우려했던} 노딜 브렉시트의 악몽 같은 결과는 2020년 최종 협상 단계에서 다시금 표면화되었는데, 당시 보리스 존슨 영국 총리는 동료들에게 노딜 브렉시트에 대비하라고 반복해서 경고했다.¹⁰

새로운 시작: 2020년 12월 23일 무역 및 협력 협정  

그러나, 그러나 2020년 12월 23일 체결된 EU-영국 무역 및 협력 협정(TCA)은 향후 EU/영국 경제 관계의 조건을 규정하며, 노딜 브렉시트와 업계의 악몽 같은 시나리오에서 극적으로 벗어난 것으로 보인다.¹¹ 양측의^중요한 이익이 보호되었으며 각 측이 상당한 양보를 했다.^{12 그러나} 영국/EU 관계에 큰 변화가 있음을 분명히 알 수 있다.  영국은 더 이상 EU 단일 시장 및 관세 동맹의 일원이 아닙니다. EU와 영국은 서로 다른 규제 및 법적 체계를 가진 두 개의 별개 시장으로 존재하게 됩니다. EU와 영국 간 상품, 서비스, 인력, 자본의 자유로운 이동은 종료됩니다. EU가 표현하듯, EU에 대한 영국의 지위는 "제3국"입니다.¹³

그러나, TCA는 중요한 타협점을 반영하여, 이탈 협정이 없었을 경우 발생했을 극심한 결과를 상당 부분 완화할 수 있을^{것이다.¹⁴ TCA는} EU와 영국 간 모든 상품 무역에 관세나 쿼터를 부과하지 않도록 규정하고 있으며, 여기에는 정치적으로 민감한 농산물, 수산물 및 자동차 제품도 포함된다. 이러한 제품들은 그렇지 않았을 경우 적용되었을 WTO 관세율에 따라 상당한 관세를 부담했을 것이다^{.¹⁵ 이는} 특히 제조업 분야에 매우 중요할 것이다.  또한 원산지 규정, 적용 가능한 EU/영국 규제^기준에 대한 제품 적합성16^및 관세^절차17과 관련된 포괄적인 원칙과 절차가 마련되어 있습니다. 관세^{절차와 관련하여} 양측 모두 서류 작업과 형식적 절차가 증가하겠지만, 상호 인정 절차와 면제를 통해 간소화되었습니다.

국가 보조금, 표준, 어업 및 무역에 대한 기술적 장벽과 같은 주요 논쟁적 쟁점들이 다루어졌으며, 각 당사자를 보호하기 위한 일련의 조치들이 제안되었다. 목표는 공정한 경쟁 환경이었다.^{18 영국에게 있어} 유럽사법재판소가 국가 보조금, 표준, 무역에 대한 기술적 장벽과 같은 쟁점들에 대한 분쟁 해결 방식을 결정하고 통제할 관할권을 유지한다는 것은 시작부터 불가능한 일이었다.  EU 측에서는 영국 기업들이 제품 기준(노동, 환경, 제품 품질 등)을 낮추거나 영국 산업에 불공정한 국가 보조금(세제 혜택 또는 기타 형태의 보조금 등)을 제공함으로써 상업적 이점을 얻으려 할 수 있다는 점이 용납할 수 없는 문제였다.  이러한 바람직한 공정한 경쟁 환경을 달성하기 위해 EU와 영국은 이러한 유형의 우려 사항이나 분쟁(관할권 또는 상업적 분쟁)을 분쟁 해결 절차를 통해 해결하기로 합의했다. 양측의 불공정 대우 주장은 주장된 불공정 무역 관행을 해결할 수 있는 공통의 기반을 찾기 위한 목적으로 중재되어야 했다.  상호 합의에 의한 해결이 이루어지지 않을 경우, 피해 당사국은 주장된 불공정 무역 관행의 영향을 완화하기 위해 관세를 부과할 수 있다.¹⁹

TCA의 명확하고 중대한 공백 중 하나는 금융 서비스와 관련되어 있으며, 이는 막대한 경제적 파장을 초래할 가능성이 있다. TCA 본문은 1250페이지가 넘지만, 영국 경제의 주요 부분인 금융 서비스에 대한 언급은 거의 없다.  분명히, 서비스(금융 서비스 포함)의 자유로운 이동은 이제 별도의 협정이 체결될 때까지 불확실한 시기에 접어들었다. 실제로 TCA 검토 당시 이미 영국과 EU 간 금융 서비스 문제에 관한 관계는 향후 협상될 별도의 협정 대상이 될 것임이 결정된 바 있다.²⁰ 현재로서는 TCA는 EU 내 영국 서비스 공급자가 27개 회원국 각각의 현지 규정을 준수해야 하며, 금융 서비스에 대한 원산지 원칙, 상호인정 또는 패스포팅 권리의 혜택을 더 이상 누릴 수 없음을 명확히 한다.  TCA 발효 후 그들의 선택지는 EU27 국가 내 및 국경을 넘어 서비스를 제공하기 위해 EU 회원국 법률에 따라 인가된 법인으로 EU 내에 설립하는 것이다.²¹ 금융 서비스 협정^협상은여전히 중대한 과제이며, 브렉시트 이후 옳든 그르든 발생한 최근의 침체에서 회복하기 위해서는 영국 경제에 매우 중요하다. 

결론

4년 반이 지난 지금, 브렉시트는 시작의 끝인가, 끝의 시작인가? 일부 주장처럼 소중한 독립과 자결권을 되찾을 기회인가? 점점 더 글로벌화되고 상호의존적인 세상에서 영국을 주변화시킬 운명의 잔혹하고 역효과만 내는 사기극인가?  영국은 미국, 캐나다, 호주 등 다른 국가들과 자유무역협정을 성공적으로 체결할 수 있을까? EU가 최근 중국과 체결한 것처럼 투자 제한 완화를 위한 협정을 중국과 맺을 수 있을까? 단기적으로, 앞서 언급한 바와 같이 영국 경제는 4% 이상 위축될 전망이다. 

그러나 ^전반적으로 볼 때, 향후 EU-영국 간 무역 및 협력에 관한 브렉시트 합의는 양측이 인식하는 경제적·정치적 이익을 보호하기 위해 이루어진 중대한 선택과 타협을 반영하고 있다. 이러한 선택과 타협이 결실을 맺을지는 두고 봐야 할 일이다. 물론 영국의 선택이 현명했는지는 시간이 증명해 줄 것이다.

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¹ 2019년 10월 17일, 영국과 EU는 '탈퇴 협정'과 향후 정치적·경제적·전략적 관계 등을 명시한 구속력 없는 정치적 선언문에 서명했으며, 이는 2020년 12월 24일 브렉시트 이후 무역 및 상업 관계 에 관한 원칙적 합의의 토대를 마련했다.  이 협정은 영국과 EU 의회 및 EU 이사회 승인을 받아야 한다. 영국 의회는 크리스마스 연휴 이후 신속히 승인했다. EU 승인은 2021년 1월로 예상된다. 이에 따라 EU는 2021년 2월 말까지 협정의 잠정적 적용에 합의했다. 참고로 월스트리트저널은 이 협정이 "브렉시트에 명확성을 가져왔지만 종결은 아니었다"고 보도했다. (2020년 12월 26-27일). 워싱턴포스트는 "영국, 브렉시트 재앙은 피했으나 유럽과의 이별은 여전히 아프다"고 보도했다(2020년 12월 30일). 

² 영국 정부의 자체 추정치에 따르면 영국 경제는 단기적으로 4% 이상 위축될 것으로 전망된다. 월스트리트저널, "브렉시트 합의는 명확성을 가져왔으나 종결은 아니었다," 상기 참조.

³ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_20_2531 참조.

⁴ 존슨 총리는 실제로 이렇게 말했다. "브렉시트는 끝이 아니라 시작이며, 이제 우리가 되찾은 힘을 최대한 활용하는 책임은 우리 모두에게 있다." 참조: "U.K., EU part ways on day 1 of Brexit" 월스트리트저널 (2021년 1월 2-3일).

⁵ 하워드 포그트의 브렉시트 관련 연재 블로그 글 중 아홉 번째 글입니다. 이전 글 링크는 https://www.autoindustrylawblog.com 및 https://www.foley.com/Brexit에서 확인하실 수 있습니다.

⁶ 2016년 영국 EU 회원국 지위에 관한 국민투표 이후로 10번지 다우닝가(영국 총리 관저)에서는 빈번한 인사 교체와 함께 거의 끊임없는 다툼과 비난이 이어져 왔다.

⁷ 수세기에 걸친 전쟁과 경쟁, 경제적 고립 이후, EU의 상품·자본·서비스·인적 이동의 자유라는 목표는 상당한 성과를 거두었다. 그러나 영국 내 다수는 여전히 회의적이었다.

⁸ 참조: "유럽과 얽힌 영국 자동차 산업, 브렉시트 이후 취약해져", 뉴욕 타임스 (2016년 12월 16일); "토요타, 브렉시트에 대한 명확한 입장 요구", 뉴욕 타임스 (2017년 10월 25일).  불확실성은 마지막 순간까지 지속되었다. 참조: "갈등과 위기의 협상: 브렉시트 협정 체결의 이면", 가디언 (2020년 12월 24일). 

⁹ 그 암울한 시절에는 비관적인 예측이 쏟아졌다. 당시 영국산업연합회(CBI) 회장 존 앨런은 동료들에게 한 연설에서 "... 합의 없는 브렉시트는 악몽 같은 시나리오가 될 것이며... 우리 경제에 파괴적인 타격이 될 것"이라고 말했다. CNBC (2018년 11월 18일).

¹⁰ 「분열과 위기의 협상: 브렉시트 협상 타결의 이면」, 가디언지 (2020년 12월 24일). 

¹¹ 유럽연합 집행위원회는 TCA 조항의 포괄적 요약을 발표했습니다. 이 요약문은 1) 무역, 2) 연결성, 3) 시민 안전, 4) 협력 거버넌스 프레임워크와 관련된 포괄적 협정의 조건을 상세히 설명합니다. 자세한 내용은 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_20_2531 를 참조하십시오.

¹² 무역 및 협력 협정에는 포함되지 않은 몇 가지 중요한 사안들이 있습니다. 예를 들어, 협정은 외교 정책, 대외 안보 및 국방 분야에서의 협력에 대해 다루지 않는데, 이러한 협력 분야들은 원래 2016년 정치 선언에서 예상되었던 사항들이었습니다.   또한 TCA는 금융 서비스, 데이터 보호, 위생/식물위생(SPS) 제도 등 다른 중요한 문제들, 즉 상호 인정 문제도 다루지 않습니다. 특히 영국 경제에 매우 중요한 문제인 금융 서비스에 대해서는 오랫동안 별도로 논의하기로 예정되어 있었듯이, 이 문제들은 추후 논의로 미뤄졌습니다.

¹³ TCA에 관한 EU 성명서(상기 2번 참조)를 참조하라. 해당 성명은 영국을 다소 냉담한 어조로 "제3국"이라 지칭하며, 이는 적어도 영국과의 거리를 두기 위한 것이며, 비록 냉랭하게나마 영국이 더 이상 EU 자유무역지대의 일원이 아님을 강조하기 위한 것으로 보인다. 

^{14 「} 브렉시트 이후 무역 협정에서 얻은 5가지 교훈」, 뉴욕 타임스 (2020년 12월 24일).

¹⁵ WTO 규정에 따라 EU와 영국 간 수출입되는 특정 육류 및 유제품에는 40% 이상의 관세가 부과되며, 통조림 생선에는 25%, 자동차에는 10%의 관세가 적용될 예정이다.

¹⁶ 영국 수출업체들은 특정 제품에 대해 EU 규제 기준 준수를 자체 인증할 수 있으며, 의약품 및 자동차의 경우 규정을 준수하기 쉽게 하는 제도적 장치가 마련될 예정이다.

^{17 일반적으로} 자체 인증 및 원산지 누적 제도는 행정 절차 및 기타 무역 장벽을 완화하기 위한 것이다. 그러나 실제로 필요한 국경 검사를 수행할 훈련된 세관 검사관이 현재 크게 부족하다. 이로 인해 무역이 지연될 것이다.

¹⁸ 논쟁적이고 감정적인 어업 문제에 대해, EU와 영국 간 오랜 기간 지속되어 온 치열한 경쟁은 적어도 당분간은 EU가 영국 해역에서의 현재 어획 할당량을 25% 감축하기로 합의함으로써 해결되었다(영국이 원래 요구했던 80% 감축과는 대조적이다).  그러나 이 감축은 5년 반에 걸쳐 단계적으로 시행될 예정이다(EU가 원래 요구했던 10년 단계적 시행 기간과는 대조적으로).

¹⁹ 불공정 무역 관행에 대한 분쟁 해결을 위한 이 절차적 구제 수단은 잠재적으로 유용한 도구이며 선례가 없는 것은 아니지만, 피해 당사자가 관세 부과와 경제적 영향력을 행사하여 상업적 우위를 압박하도록 상당한 유인을 제공할 것으로 보인다. EU와 영국 모두 WTO 회원국으로 남아 있기 때문에 이 권한의 남용을 해결할 수단이 마련될 것이라고 가정해야 한다.

^{20 「} 런던 시는 브렉시트가 무엇을 의미할지 모른다」, 『이코노미스트』 (2020년 12월 28일).

²¹ 사실, 영국 금융 서비스 업계의 많은 기업들, 규모에 관계없이, 이미 그러한 조치를 취했습니다.

²² 브렉시트 협상은 끝이 날 것인가? 흥미롭게도 TCA는 5년 후 일부 무역 조건을 재검토할 수 있도록 규정하고 있다. "브렉시트 협정이 답하지 못한 다가오는 질문들" ( 워싱턴 포스트, 2021년 1월 2일) 참조.