바이든 행정부 출범을 하루 앞둔 시점에, 미국 연방 항소법원 워싱턴 D.C. 순회법원은 트럼프 행정부가 제정한 핵심 온실가스 규정을 무효화했다. 바이든 행정부는 또한 신속하게 파리 기후 협정에 재가입했다. 이 두 조치는 기후 변화에 대한 새로운 접근 방식을 시사한다.
1월19일, 취임식 직전 워싱턴 D.C. 연방항소법원 3인 재판부는 '미국폐협회 대 휠러' 사건에서 트럼프 행정부가 2015년 청정전력계획을 대체하기 위해 제정한 '경제적 청정에너지 규정(ACE 규정)'을 취소하고 재심송환하는 판결을 내렸다. ACE 규정은 기존 화석연료 발전소에 대한 청정전력계획의 강력한 온실가스 제한을 효율성 및 열효율 개선으로 충족 가능한 보다 제한적인 요건으로 대체하여, ACE 규정에 이의를 제기한 산업계 단체, 환경단체 및 주 정부 연합으로부터 후퇴(backslide)라는 비판을 받았습니다. 워싱턴 D.C. 순회항소법원의 185페이지에 달하는 판결문은 청정대기법의 관련 절차적·규제적·법적·입법적 경위를 철저히 분석한 후, ACE 규정을 취소하고 해당 기관에 온실가스 배출 기준을 "새롭게 검토"하도록 환송했습니다. D.C. 순회항소법원 의견이 명시하지 않은 부분은, 해당 분석에 따라 ACE 규정 환송 기간 동안 청정 전력 계획이 재도입되어야 하는지 여부이다.
워싱턴 D.C. 순회항소법원의 판결문 자체는 2015년 청정전력계획을 복원하지는 않는다. 그러나 바이든 대통령은 1월20일 파리협정 재가입과 함께 미국 환경보호청(EPA)의 기존 규정 제정 과정을 검토하여 "기후 위기에 즉각 대응하기 위한 작업 착수"를 지시하는 포괄적 행정명령을 발령했다. 재심판결과 청정전력계획을 ACE 규정으로 대체한 근거를 재검토하라는 D.C. 순회항소법원의 지시에 비추어, EPA는 기존 화석연료 발전소의 온실가스 배출 문제를 해결하기 위한 청사진으로 청정전력계획을 활용할 수 있으며, 이는 산업계와 주 정부 모두에 중대한 영향을 미칠 수 있습니다. 관련 산업계와 재생에너지 개발사들은 ACE 규정 무효화 결정에 따른 D.C. 순회항소법원의 명령서 발부 및 환송된 온실가스 배출 규제 마련 과정을 면밀히 주시할 필요가 있다.
청정 전력 계획 및 ACE 규정의 간략한 역사
2015년, 오랜 규정 제정 절차를 거친 후 오바마 행정부는 기존 화석연료 발전소의 온실가스 배출을 규제하기 위한 청정 전력 계획을 발표했습니다. 청정 전력 계획은 대기 중 온실가스가 공중 보건과 복지를 위협한다는 환경보호청(EPA)의 판단 (이하 "온실가스 위험성 판단")에 대응하여, 그리고 EPA가 주장하듯 법적으로 요구되어 마련되었습니다. 청정전력계획에 따라 EPA는 기존 발전소의 온실가스 배출을 해결하기 위한 세 가지 "기본 요소"를 제시했습니다: (1) 열효율 개선, (2) 주로 석탄을 연료로 하는 증기 발생 설비를 천연가스 설비로 대체, (3) 화석연료 발전소보다 재생에너지 발전소를 우선적으로 활용. EPA는 2030년 준수를 목표로 배출률 또는 배출량 감축을 기준으로 주별 구체적 감축 목표를 설정했습니다. 각 주는 청정 전력 계획의 의무 사항을 준수하기 위한 계획을 제안해야 했으며, 준수 방안 제안에 있어 어느 정도 유연성을 부여받았습니다. 앞서 언급한 바와 같이, 여러 법적 도전이 제기됨에 따라 청정 전력 계획은 2019년 ACE 규정으로 대체되었습니다.
ACE 규정은 석탄 화력 발전소에만 적용되었으며, 모든 화석 연료 발전소에 적용되지 않았습니다. 또한 특정 발전기/시설 자체에 적용되는 열효율 개선을 기반으로 구체적인 배출 감축 목표를 설정했습니다. 이는 청정 전력 계획(Clean Power Plan)이 정한 배출률을 충족시키기 위해 석탄 화력 발전소 운영자들에게 재생 에너지 발전에 대한 투자를 사실상 강제하는 '체계적' 배출 감축을 광범위하게 요구하는 방식과는 달랐습니다. ACE 규칙은 EPA가 특정 배출원에서의 감축만 시행할 수 있으며 화석연료에서 재생에너지로의 발전 전환과 같은 다른 감축 방식을 요구할 수 없음을 명시했다. 배출 감축은 발전기별로 적용되며 의무사항이 아니었다. 또한 ACE 규칙은 주(州)의 준수 기한을 상당히 연장했다. 다수의 산업계 단체, 환경단체 및 주(州)가 ACE 규칙에 이의를 제기했으며, 이는 D.C. 순회항소법원의 판결로 이어졌다.
D.C. 순회항소법원 판결문
D.C. 순회항소법원은 ACE 규칙의 제정과 청정 전력 계획의 폐지가 환경보호청(EPA)의 대기정화법 오해에 근거한 것이라고 판단하여 ACE 규칙을 무효화하였다. EPA는 ACE 규칙을 지지하는 워싱턴 D.C. 순회항소법원 변론에서, 청정대기법 제111조에 따라 EPA는 "배출 감소 시스템" 평가 목적상 "고정 배출원에서 수행되는 조치"만을 고려할 수 있다고 주장했다. 따라서 발전 부하 이동 및 배출권 거래제와 같은 설비별 조치 범위를 벗어난 배출 감축 방법을 고려한 청정 전력 계획은 불법이라고 주장했다. EPA는 해당 법률 조항이 모호하지 않으며, 배출원별 조치만을 고려할 수밖에 없었다고 주장했다.
요컨대, D.C. 순회항소법원은 이러한 해석이 잘못되었다고 판단하며, EPA가 청정전력계획을 제정할 때 행한 것처럼 특정 배출원(예: 재생에너지)을 넘어서는 다양한 배출 감축 방법이나 체계를 고려할 권한이 청정대기법에 따라 EPA에 있다고 판결했다. 또한 D.C. 순회항소법원은 연방주의 원칙과 청정전력계획의 광범위한 적용 범위에 관한 EPA의 주장을 기각하며, 온실가스 배출 규제는 전통적인 주(州)의 관심사가 아니며, 온실가스 배출에 대한 규제 여부는 필연적으로 광범위한 영향을 미칠 수밖에 없다고 판시했습니다. 그럼에도 불구하고 EPA는 온실가스 위험성 판정(GHG Endangerment Finding)에 따라 이러한 오염물질에 대해 조치를 취할 의무가 있습니다. D.C. 순회항소법원은 대기정화법 자체가 EPA가 이러한 오염물질 배출 감축을 위해 요구할 수 있는 조치에 제한을 두고 있으며, EPA가 이용 가능한 기술, 비용, 산업에 대한 재정적 영향을 고려해야 한다고 설명했습니다. 또한 주들은 청정전력계획 준수에 있어 유연성을 가졌다고 덧붙였습니다. 결국 D.C. 순회항소법원은 ACE 규정을 취소하고 해당 사안을 기관으로 환송하여 재검토하도록 했다. 이후 미국이 파리협정에 재가입할 것이라고 발표한 만큼, 대체 규정은 해당 조치에서 약속한 감축 목표를 충족해야 할 것이다.
이 결정은 파리 협정 이행에 어떤 의미를 가지는가?
ACE 규칙 지지자들은 워싱턴 D.C. 순회항소법원 전체 또는 미국 연방대법원이 패널의 결정을 재검토할 것을 요청할 가능성이 높지만, 이번 환송 결정은 화석연료 발전소의 온실가스 배출 문제를 다루는 주 정부와 산업계에 중대한 영향을 미칠 것이다. 이번 판결이 청정전력계획의 재개를 명시적으로 요구하지는 않았지만, 청정전력계획의 법적 근거를 암묵적으로 지지한 것으로 해석되며, 원고 측이 구제 조치의 범위에 대한 명확한 해석을 요청할지 여부는 아직 지켜봐야 할 부분이다.
어쨌든, 해당 기관이 이 문제를 "새롭게" 검토하기 위해 새로운 규칙 제정을 시작하더라도 처음부터 다시 시작할 필요는 없다. 바이든 행정부의 환경보호청(EPA)은 기존 화석연료 발전소의 온실가스 배출을 다루기 위해 워싱턴 D.C. 순회항소법원 판결에서 유지된 청정전력계획(Clean Power Plan)의 요소들과 유사한 틀을 활용할 수 있으며, 이는 산업계와 주 정부 모두에 중대한 영향을 미칠 것이다. 주정부들은 배출량을 대폭 감축하기 위한 계획을 수립해야 하며, 준수 기한을 맞추어야 할 것이다. 화석연료 발전소 소유주 및 운영자들은 준수 기한을 맞추어야 할 뿐만 아니라 준수 메커니즘을 개발해야 할 것이다. 여기에는 석탄 화력 발전소 폐쇄와 천연가스 및 재생에너지 자산 개발이 포함될 수 있다. 화석연료 발전소 소유주, 재생에너지 업계 관계자, 에너지 효율성 지지자들의 향후 행동은 재생에너지 개발에 대한 추가 수요와 인센티브로 이어질 가능성이 높다.
