Brexit: harde landing/zachte landing of in het konijnenhol: wat staat ons te wachten?
Dit is het derde deel in een reeks blogposts van Foley & Lardner LLP over de gevolgen van het referendum van 23 juni 2016 in het Verenigd Koninkrijk ("VK") om uit de Europese Unie ("EU") te stappen ("Brexit"). In eerdere artikelen werd ingegaan op de ontwikkelingen die hebben geleid tot de Brexit-stemming, mogelijke alternatieven/uitkomsten, waarschijnlijke gevolgen voor het mededingingsrecht en de mededingingsprocedure, en risico's/onzekerheden voor standaardisatie en innovatie als gevolg van de Brexit.
Dit artikel geeft een overzicht van de huidige stand van zaken rond de Brexit, de voorlopige standpunten van het Verenigd Koninkrijk en de EU, en de vorm die de Brexit zou kunnen aannemen wanneer het uittredingsproces uiteindelijk wordt afgerond. Zal het Verenigd Koninkrijk een definitieve, harde breuk met de EU maken om zijn "onafhankelijkheid" terug te winnen (de "harde landing")? Zal het Verenigd Koninkrijk streven naar een beperkte terugtrekking uit de EU, waarbij de voordelen van het EU-lidmaatschap worden gemaximaliseerd en de negatieve, onaanvaardbare elementen van het EU-lidmaatschap worden geëlimineerd (de 'zachte landing')? Of zal het resultaat lijken op Alice's nachtmerrieachtige reis door het 'konijnenhol' naar een 'wonderland' waar niets is wat het lijkt en zelfs de klokken bedrieglijk verkeerd lijken te lopen? De 'tijd' zal het leren. Op dit moment lijkt het er echter op dat het oude gezegde over het maken van worst weer eens waar is: het wordt geen prettig gezicht.
Zoals eerder opgemerkt, zullen de voorwaarden voor het vertrek van het Verenigd Koninkrijk en zijn toekomstige relatie met de EU het onderwerp zijn van onderhandelingen die worden gestart door de kennisgeving van zijn terugtrekking uit de EU overeenkomstig artikel 50 van het Verdrag van Lissabon van 2009. Theresa May, de premier van het Verenigd Koninkrijk, heeft onlangs aangegeven dat het Verenigd Koninkrijk uiterlijk eind maart 2017, en mogelijk al in januari 2017, zijn voornemen om de EU te verlaten zal bekendmaken. Zodra deze kennisgeving is gedaan, begint een periode van twee jaar waarin onderhandeld zal worden over de toekomstige relatie van het Verenigd Koninkrijk met de EU. Veel mensen aan beide zijden van het Kanaal dringen aan op een langere overgangsperiode, waarin tijdens die overgang onderhandeld kan worden over inhoudelijke en procedurele afspraken.
In theorie zou het wenselijk zijn om meer tijd te nemen, het hoofd koel te houden, gematigdheid te prediken en het Brexit-proces op een meer verantwoordelijke manier te leiden. Maar is dat wel mogelijk? Een dergelijke 'volwassen' aanpak zou immers de unanieme instemming en de nodige maatregelen van alle 28 EU-lidstaten vereisen. De kans op een dergelijk rationeel resultaat, dat uiteraard wenselijk is, lijkt op dit moment echter klein. Niemand zou op een dergelijk resultaat moeten rekenen.
Naast de aankondiging van het mogelijke tijdstip van de Brexit-kennisgeving, heeft de Britse premier ook aanvullende punten van het proces en enkele 'rode' lijnen vanuit Brits perspectief bekendgemaakt. Deze verklaringen, bijvoorbeeld de belofte van een 'grote intrekking' van de European Communities Act 1972 (waardoor EU-wetgeving en -regelgeving rechtstreeks van kracht zijn in het Verenigd Koninkrijk), het "beheersen" van immigratie (een zeer gevoelig onderwerp op dit moment) en het zich onttrekken aan de jurisdictie van het Europees Hof van Justitie (terugkeer van het Verenigd Koninkrijk naar een "onafhankelijke en soevereine" staat) waren vooral polemisch – politiek voer voor de fanatieke "Brexiteers" in het Verenigd Koninkrijk. Deze uitspraken zijn rijk aan retoriek, maar arm aan inhoud en praktische bruikbaarheid.
In reactie hierop zijn er signalen gekomen van belangrijke EU-lidstaten die wijzen op scherpe conflicten die tot moeilijke onderhandelingen zullen leiden. De standpunten van de continentale autoriteiten lijken inderdaad te verharden. Onder de salvo's van de EU in reactie op de verklaringen van premier May waren: geen "cherry picking" door het VK uit de rechten en plichten van de EU-lidstaten, geen onderhandelingen door het VK met derde partijen (bijv. de VS) over mogelijke toekomstige vrijhandelsovereenkomsten totdat het Brexit-proces is afgerond en, uiteindelijk, geen Brexit-uitkomst die het VK in een betere positie brengt dan vandaag. Zoals de Franse president Hollande onlangs onomwonden zei, "moet er een prijs zijn voor de Brexit". Ten slotte verwoordde EU-voorzitter Tusk het standpunt van het continent nog duidelijker door in feite te zeggen dat de enige manier waarop het Verenigd Koninkrijk de EU kan verlaten, een harde landing is – een zuivere, harde breuk. Voor hem is er geen middenweg bij de Brexit.
Een krachtige tegenreactie van de EU zal dus de manoeuvreerruimte van het VK beperken, zelfs als het vriendschappelijke betrekkingen onderhoudt met een aantal EU-lidstaten (bijvoorbeeld Denemarken en Nederland). Houd er met name rekening mee dat elke Brexit-overeenkomst die concessies bevat (bijvoorbeeld voortzetting van vrijhandel, vrij verkeer van diensten, nulrecht en geharmoniseerde normen) unaniem moet worden goedgekeurd door de overige 27 EU-lidstaten en het Europees Parlement. Kortom, het Verenigd Koninkrijk zal niet zelf bepalen hoe de Brexit uiteindelijk zal verlopen.
Wat staat ons te wachten?
Op dit moment kan alleen worden gezegd dat de Brexit op zijn minst een paar zeer moeilijke en controversiële jaren voorspelt voor het Verenigd Koninkrijk, de EU en haar handelspartners – minder transparantie, minder consensus, hogere kosten en meer onzekerheid. Voordat we kijken naar enkele mogelijke modellen voor de relatie tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU na de uittreding, willen we eerst kort terugkomen op enkele van de centrale principes waarop de EU is gebaseerd en functioneert.
De EU is opgericht op basis van vier zogenaamde vrijheden: het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal binnen het gezamenlijke grondgebied van de EU-lidstaten. Deze vier vrijheden beogen en vereisen vandaag de dag:
- De afschaffing van douanerechten tussen lidstaten en kwantitatieve beperkingen op de invoer en uitvoer van goederen, met alle maatregelen die een gelijkwaardig effect hebben;
- The establishment of a common customs tariff and a common commercial policy toward third countries</EM>;
- Invoering van een systeem dat ervoor zorgt dat de concurrentie op de gemeenschappelijke markt niet wordt verstoord; en
- De onderlinge aanpassing [harmonisatie] van de wetgevingen van de lidstaten voor zover dat nodig is voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt.
De komende Brexit-onderhandelingen draaien om minstens één ogenschijnlijk eenvoudige kernvraag: zal het Brexit-proces het Verenigd Koninkrijk toestaan om uit de EU te stappen en toch te blijven profiteren van en verantwoordelijk te blijven voor het handhaven van sommige, maar niet alle, van deze "vrijheden" – het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal? Eenvoudig gezegd: zal het Verenigd Koninkrijk kunnen kiezen tussen deze vrijheden, bijvoorbeeld door af te zien van het gegarandeerde vrije verkeer van personen binnen de EU en toch te blijven profiteren van het vrije verkeer van goederen, diensten en kapitaal?
Zo heeft het Verenigd Koninkrijk in zijn recente aankondiging gezegd dat het de brexit zal gebruiken om "de immigratie te beheersen". Zou de EU toestaan dat de "vier vrijheden" als stukjes bologna worden versnipperd in een brexit-akkoord dat het Verenigd Koninkrijk toestaat het vrije verkeer van burgers van EU-lidstaten naar en uit het Verenigd Koninkrijk te beperken? Als de EU het Verenigd Koninkrijk die concessie zou doen, wat zouden dan de gevolgen zijn voor de betrekkingen van de EU met de overige lidstaten? Waarom zou de EU zelfs maar serieus overwegen om met een dergelijke concessie in te stemmen? Om de zaken nog ingewikkelder te maken, zullen er in 2017 belangrijke verkiezingen plaatsvinden in Frankrijk, Duitsland en Nederland, waar ook deze kwestie van het vrije verkeer van personen aan de orde zal komen.
Hoewel immigratie (vrij verkeer van personen) een hot topic was dat een drijvende kracht vormde in het Britse Brexit-debat, was en zal dit uiteindelijk niet het enige onderwerp zijn waarover onderhandeld zal worden. Neem bijvoorbeeld het voorstel van het Verenigd Koninkrijk om de European Communities Act uit 1972, die het Verenigd Koninkrijk wil intrekken, volledig in te trekken. Wat houdt dat in? De European Communities Act bepaalt dat EU-wetgeving (bijvoorbeeld een verordening of zelfs een richtlijn) automatisch bindend is in het Verenigd Koninkrijk. Als er een conflict is, prevaleert de EU-wetgeving. Op dit moment is de "Great Repeal" bedoeld om de automatische toepassing van EU-wetgeving in het Verenigd Koninkrijk te stoppen/beëindigen. Zoals we eerder hebben opgemerkt, zal er, ongeacht de uitkomst van de Brexit, bij het vertrek van het Verenigd Koninkrijk nog steeds een aanzienlijk aantal door de EU opgestelde (uniforme, geharmoniseerde) wetten, verordeningen en normen bestaan. Het Verenigd Koninkrijk zegt dat het na de "Great Repeal" deze EU-wetgeving als Britse wetgeving zal overnemen (al was het maar om een groot vacuüm op te vullen) en deze vervolgens stukje bij beetje zal intrekken. Er zijn letterlijk duizenden van dergelijke wetten, voorschriften enz. die van invloed zijn op vrijwel elk aspect van het leven in het Verenigd Koninkrijk, met name het zakelijke leven. Het afschaffen van "stinkende" EU-wetgeving zal waarschijnlijk een langdurig en omstreden proces zijn, vol onzekerheid en verstoringen.
Hoe zit het met de roep om de Britse soevereiniteit terug te winnen, vrij van de jurisdictie van het Europees Hof van Justitie? Misschien, maar misschien ook niet. Zelfs als de Brexit de bevoegdheid van het Europees Hof van Justitie om beslissingen te nemen die van invloed zijn op de belangen van het Verenigd Koninkrijk in zekere mate zou beperken, zullen er nog steeds heel veel gevallen zijn waarin het Europees Hof van Justitie het voor het zeggen heeft (of in ieder geval het laatste woord heeft). Dit geldt met name gezien de huidige en onvermijdelijke economische banden tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU. De jurisdictie van het Hof van Justitie van de EU strekt zich uit tot alle gedragingen (bijvoorbeeld een kartel, een grote multinationale fusie, een internationaal distributiesysteem dat gevolgen heeft voor de handel en in de EU wordt toegepast). Grote fusies en overnames met een "communautaire dimensie" (zelfs tussen Britse bedrijven) zullen, behalve in zeer beperkte omstandigheden, toestemming moeten vragen aan de Europese Commissie om te worden voltooid, overeenkomstig de EU-wetgeving die een verplichte wereldwijde blokkering oplegt (met aanzienlijke sancties die uiteindelijk door het Hof van Justitie van de EU worden opgelegd als de partijen "voorbarig handelen" en de transactie voltooien voordat de EU toestemming heeft gegeven). Hoe zit het met een pan-Europees distributiesysteem of een systeem voor het verlenen van intellectuele-eigendomslicenties? De inspanningen van het Verenigd Koninkrijk, met name op handelsgebied, om zijn onafhankelijke soevereiniteit te doen gelden, zullen vaak botsen met de voortdurende macht en extraterritoriale werking van het EU-recht.
Wat zijn de keuzes waar het Verenigd Koninkrijk en de EU voor staan?
Momenteel is een veelbesproken alternatief onder vele anderen de Europese Economische Ruimte (EER), waarvan Noorwegen, IJsland en Liechtenstein momenteel lid zijn. Het probleem met dat alternatief is dat het het Verenigd Koninkrijk schijnbaar weinig oplevert en dat de huidige EER-leden natuurlijk misschien niet zo'n grote olifant als het Verenigd Koninkrijk onder hun EER-tent willen hebben. Het EER-lidmaatschap vereist dat de leden de vier vrijheden (waaronder het vrije verkeer van personen) omarmen, bijdragen aan de EU-begroting, zij het tegen een verlaagd tarief, zich houden aan de meeste EU-regelgeving, terwijl ze tegelijkertijd weinig zeggenschap of invloed hebben op het wetgevingsproces van de EU (hetzij via het Europees Parlement, de Europese Raden of de Europese Commissie). Op dit moment lijkt het EER-model geen haalbare kaart.
Als de EER niet meer aan de orde is, wat zijn dan de andere alternatieven? Na de brexit zou het Verenigd Koninkrijk lid kunnen worden van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) (zoals Zwitserland). Het zou na de brexit kunnen onderhandelen over een vrijhandelsdouane-unie met de EU (zoals die momenteel bestaan – bijvoorbeeld met Marokko, Tunesië, Israël en Turkije, enz. Het zou kunnen terugvallen op zijn huidige lidmaatschap van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) en het Europees Octrooiverdrag (EOV). Uiteindelijk zou er een variant van sommige of alle bovenstaande opties kunnen ontstaan, een zogenaamde "op maat gemaakte" of aangepaste aanpak. Het is duidelijk dat het Verenigd Koninkrijk niet in zijn eentje de uitkomst kan dicteren. Het moet een akkoord sluiten met alle andere 27 EU-lidstaten.
Afgezien van de uiteindelijke keuze of het kader waarover onderhandeld zal worden (EER, EVA, WTO, enz.), zijn er talloze complexe, gedetailleerde (en vaak ogenschijnlijk alledaagse) kwesties die over de hele linie moeten worden opgelost. Zelfs het tijdig oplossen van slechts enkele van deze huishoudelijke kwesties zal een enorme opgave zijn.
Zoals uit het voorgaande duidelijk blijkt, nemen zowel het Verenigd Koninkrijk als de EU in eerste instantie een harde onderhandelingspositie in. Op dit moment lijkt het erop dat het Verenigd Koninkrijk en de EU op ramkoers liggen, wat een harde landing of zelfs een val in het konijnenhol voor alle betrokkenen voorspelt.
Wat is het eindresultaat voor het bedrijfsleven in het algemeen en de automobielsector in het bijzonder?
Brexit betekent verandering en onzekerheid, wat traditioneel een gruwel is voor het bedrijfsleven. Neem een recent concreet voorbeeld. Carlos Ghosn, hoofd van Renault-Nissan (de grootste autofabrikant in het Verenigd Koninkrijk), heeft gezegd dat Renault-Nissan geen verdere investeringen zal doen in zijn grote fabriek in het Verenigd Koninkrijk totdat de Britse regering garandeert dat er geen invoerrechten zullen worden geheven op de export van auto's naar de EU, die een aanzienlijk deel van de productie van de fabriek uitmaakt. In reactie hierop belooft de Britse premier Renault-Nissan nu dergelijke garanties. Hoe en in welke vorm is een redelijke vraag.
Wat betekenen dergelijke garanties voor andere autofabrikanten in het Verenigd Koninkrijk? Krijgen zij dezelfde behandeling? Er zijn natuurlijk ook andere gevolgen buiten de automobielsector. Hoe zit het met andere sectoren in de economie? Zal de Brexit leiden tot een op maat gemaakte aanpak per sector? Momenteel bestaat bijna 80 % van het bbp van het Verenigd Koninkrijk uit diensten. Neem bijvoorbeeld de financiële dienstverlening. Deze dienstensector is goed voor meer dan 10 % van het bbp van het Verenigd Koninkrijk. Ook de voedingsindustrie en andere sectoren staan voor soortgelijke enorme uitdagingen. Dit zijn slechts enkele van de vele voorbeelden van de onzekerheden en potentieel ontwrichtende effecten, groot en klein, die de brexit met zich meebrengt voor het Verenigd Koninkrijk, de EU en al hun handelspartners.
