Gebruikmaken van de indicatoren voor dwangarbeid van de Internationale Arbeidsorganisatie om dwangarbeid uit toeleveringsketens uit te bannen
De Amerikaanse douane- en grensbewakingsdienst (CBP) geeft prioriteit aan de handhaving van regels tegen het gebruik van dwangarbeid en mensenhandel.[1] De verscherpte handhaving van de Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) door de CBP is hiervan het bewijs. De UFLPA gaat ervan uit dat goederen die (geografisch en op andere manieren) verband houden met de autonome regio Xinjiang Uyghur (XUAR) het resultaat zijn van dwangarbeid. De gerichte handhavingsinspanningen van de CPB op grond van de UFLPA hebben geleid tot een enorme toename van het aantal in beslag genomen goederen. Tot op heden zijn duizenden zendingen door de CBP in beslag genomen voor onderzoek naar het gebruik van dwangarbeid bij de productie ervan.
De CBP gebruikt de indicatoren voor dwangarbeid die zijn ontwikkeld door de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) om de invoer van goederen die met dwangarbeid zijn geproduceerd, te identificeren en te voorkomen. De CBP is van mening dat de ILO-indicatoren "de meest voorkomende tekenen zijn die wijzen op het mogelijke bestaan van een geval van dwangarbeid".[2] Fabrikanten moeten zich vertrouwd maken met deze indicatoren en de manier waarop ze door de CBP worden gebruikt om het risico te minimaliseren dat hun onderdelen of producten door de CBP worden vastgehouden of in beslag genomen.
Maar voordat we ingaan op de ILO-indicatoren en hoe fabrikanten deze kunnen gebruiken om ervoor te zorgen dat hun toeleveringsketens vrij zijn van goederen die met dwangarbeid zijn geproduceerd en vervaardigd, is het noodzakelijk om te begrijpen waarom de CBP in de eerste plaats vertrouwt op indicatoren voor dwangarbeid.
Waarom indicatoren voor dwangarbeid belangrijk zijn
Om gegronde redenen van openbaar beleid verbiedt de Amerikaanse wetgeving de invoer van goederen die met dwangarbeid zijn vervaardigd.[3] De CBP is de instantie die verantwoordelijk is voor de handhaving van de federale wetgeving en het voorkomen dat producten op de markt komen. De CBP heeft tot taak "beschuldigingen van dwangarbeid in toeleveringsketens te onderzoeken en hierop actie te ondernemen".[4] Wanneer de CBP over "redelijke, maar niet sluitende" informatie beschikt dat er dwangarbeid is gebruikt voor de fabricage of productie van bepaalde goederen die de Verenigde Staten binnenkomen, vaardigt de CBP een Withhold Release Order (WRO) uit. Een WRO houdt de verdachte goederen in beslag in afwachting van verder onderzoek.[5] Als de CBP vervolgens vaststelt dat er sluitend bewijs is dat er dwangarbeid is gebruikt voor de productie of fabricage van een product, kan zij een "Finding" uitvaardigen. Zodra een bevinding is afgegeven, kan de CBP het betreffende product in beslag nemen in alle havens van binnenkomst in de Verenigde Staten.[6] Zodra goederen worden vastgehouden of in beslag genomen, moeten importeurs de vastgehouden zendingen opnieuw exporteren of aantonen dat de goederen niet zijn besmet met dwangarbeid.[7]
De CBP handhaaft momenteel 51 actieve WRO's en 8 bevindingen.[8] Hoewel dwangarbeid overal en in elke sector kan voorkomen, lijkt de geografische locatie de belangrijkste risicofactor te zijn: 41 van de 51 actieve WRO's hebben betrekking op goederen die in Azië zijn geproduceerd, waarvan 35 in China.
Bovendien creëert de UFLPA een weerlegbaar vermoeden dat alle goederen die (geheel of gedeeltelijk) in XUAR worden gewonnen, geproduceerd of vervaardigd, of door een entiteit die op de Entity List[9] van de UFLPA staat, besmet zijn met dwangarbeid en dus automatisch verboden zijn voor invoer in de Verenigde Staten. Naast de duizenden geblokkeerde invoeren op grond van de oorspronkelijke regels inzake dwangarbeid, heeft de CBP dus meer dan 5500 zendingen, ter waarde van bijna 2 miljard dollar, vastgehouden vanwege bezorgdheid over mogelijke schendingen van de UFLPA.[10]
Hoe bepaalt de CBP tegen deze achtergrond of goederen met dwangarbeid zijn vervaardigd of geproduceerd? Het Amerikaanse Congres definieert dwangarbeid als "alle werk of diensten die van een persoon worden geëist onder dreiging van een straf bij niet-nakoming en waarvoor de werknemer zich niet vrijwillig aanbiedt".[11] Deze definitie is weliswaar een nuttig uitgangspunt, maar biedt weinig praktische houvast voor onderzoekers om dwangarbeid te identificeren. Daar komen de indicatoren voor dwangarbeid van de IAO om de hoek kijken. Deze bieden specifieke, praktische richtlijnen voor indicatoren van dwangarbeid over de hele wereld.
Wat zijn de indicatoren voor dwangarbeid?
Bij het uitvaardigen van WRO's verwijst de CBP vaak naar specifieke ILO-indicatoren voor dwangarbeid. De ILO is een gespecialiseerd VN-agentschap dat verantwoordelijk is voor het opstellen van internationale arbeidsnormen en het helpen van landen bij de implementatie van dit beleid op nationaal niveau. De ILO heeft de indicatoren ontwikkeld om handhavingsinstanties te helpen "personen te identificeren die mogelijk in een situatie van dwangarbeid verkeren en die mogelijk dringend hulp nodig hebben".[12] De elf indicatoren zijn:[13]
- Misbruik van kwetsbaarheid
- Bedrog
- Beperking van bewegingsvrijheid
- Isolatie
- Fysiek en seksueel geweld
- Intimidatie en bedreigingen
- Bewaring van identiteitsdocumenten
- Inhouding van loon
- Schuldslavernij
- Ongewenste arbeids- en leefomstandigheden
- Overmatig overwerk
De ILO biedt ook praktische richtlijnen over hoe deze indicatoren zich manifesteren. Sommige indicatoren zijn relatief eenvoudig te identificeren met behulp van due diligence of een onderzoek. Zo kan bijvoorbeeld "misbruik van kwetsbaarheid" worden vastgesteld wanneer werknemers "onvoldoende kennis hebben van de lokale taal of wetgeving, weinig mogelijkheden hebben om in hun levensonderhoud te voorzien, tot een religieuze of etnische minderheid behoren [of] andere kenmerken hebben die hen onderscheiden van de meerderheid van de bevolking".[14] Het risico op "misbruik van kwetsbaarheid" wordt vergroot in gevallen van "meervoudige afhankelijkheid", d.w.z. wanneer werknemers niet alleen voor hun baan, maar ook voor huisvesting, voedsel en werk voor hun familieleden afhankelijk zijn van de werkgever.[15] "Beperking van bewegingsvrijheid" kan worden aangetoond door de beperkte bewegingsvrijheid van werknemers door hen zowel binnen als buiten de werkplek te surveilleren of te begeleiden.[16] "Isolatie" kan bijvoorbeeld worden aangetoond als goederen worden vervaardigd op een afgelegen werkplek met beperkte of geen vervoersmogelijkheden voor werknemers, inbeslagname van telefoons of andere communicatiemiddelen, en niet-geregistreerde of informele bedrijfsruimten.[17] En "mishandelende arbeids- en leefomstandigheden" kunnen worden vastgesteld door de werk- en huisvestingsfaciliteiten te inspecteren.
Andere indicatoren, zoals 'bedrog', 'fysiek en seksueel geweld', 'intimidatie en bedreigingen', 'inbeslagname van identiteitsdocumenten', 'inhouding van loon', 'schuldslavernij' en 'buitensporige overuren', kunnen echter alleen aan het licht komen door een grondiger onderzoek ter plaatse, onderzoek naar het beleid van de producent (formeel en informeel) en interviews met werknemers.
Hoewel deze ILO-indicatoren niet formeel zijn opgenomen in de federale wetgeving of regelgeving, zijn ze van cruciaal belang omdat de CBP van mening is dat de ILO-indicatoren "de meest voorkomende tekenen zijn die wijzen op het mogelijke bestaan van een geval van dwangarbeid".[18] De CBP baseert zich routinematig op deze indicatoren bij het bepalen of er een WRO moet worden afgegeven. In november 2022 heeft de CBP bijvoorbeeld een WRO afgegeven voor alle ruwe suiker en suikerproducten die in de Dominicaanse Republiek worden geproduceerd door Central Romana Corporation Limited.[19] In die WRO haalde de CBP vijf van de ILO-indicatoren aan – misbruik van kwetsbaarheid, isolatie, inhouding van loon, slechte arbeidsomstandigheden en buitensporig veel overuren – ter ondersteuning van de conclusie dat er mogelijk sprake is van dwangarbeid.[20] Evenzo heeft de CBP een WRO voor zendingen van Natchi Apparel Ltd., een in India gevestigd bedrijf, pas ingetrokken nadat het bedrijf alle vijf de ILO-indicatoren van dwangarbeid die in de WRO waren vastgesteld, op bevredigende wijze had aangepakt.[21] Dit zijn slechts twee van de vele voorbeelden.[22]
Hoe kunnen fabrikanten de indicatoren gebruiken om dwangarbeid uit hun toeleveringsketens te bannen?
Importeurs dragen de verantwoordelijkheid om hun goederen te beschermen tegen uitsluiting of inbeslagname in een haven van binnenkomst.[23] De CBP beveelt importeurs aan een "sociaal nalevingssysteem" te ontwikkelen om dwangarbeid te bestrijden.[24] Fabrikanten kunnen dit systeem implementeren door twee soorten maatregelen te nemen: (1) het risico beperken door belanghebbenden en partners te betrekken, risico's en effecten te beoordelen, te communiceren met en training te geven aan de toeleveringsketen, en een gedragscode op te stellen; en (2) de naleving controleren, overtredingen corrigeren, onafhankelijke beoordelingen uitvoeren en verslag uitbrengen over prestaties en betrokkenheid.[25] Door de indicatoren en hun uitingen op te nemen in zowel mitigatie- als nalevingsdue diligence en onderzoeken, kunnen fabrikanten zwakke punten op het gebied van mensenrechtennaleving in hun toeleveringsketens identificeren en aanpakken.
Importeurs moeten ook de website van het CBP in de gaten houden voor updates over buitenlandse entiteiten die onderworpen zijn aan WRO's of bevindingen en ervoor zorgen dat hun eigen toeleveringsketens geen materialen van die entiteiten ontvangen.[26] Om op de hoogte te blijven van belangrijke beleidsmaatregelen, kunnen fabrikanten overwegen om deel te nemen aan de handelswebinars van het CBP (live en vooraf opgenomen), die actuele informatie bieden over het handelsbeleid voor verschillende sectoren.[27] Fabrikanten moeten ook kijken naar de "Comply Chain" van het Bureau of International Labor Affairs, een reeks zakelijke hulpmiddelen die de Amerikaanse overheid aan bedrijven ter beschikking stelt om de risico's van dwangarbeid in hun toeleveringsketens te helpen beperken.[28]
Evenzo moeten bedrijven het werk van universiteiten en niet-gouvernementele organisaties (ngo's) die zich bezighouden met dwangarbeid en mensenhandel in de gaten houden.[29] Ngo's brengen regelmatig belangrijke rapporten uit waarin kwesties met betrekking tot dwangarbeid in toeleveringsketens worden belicht die kunnen wijzen op strengere handhaving door de overheid. In sommige rapporten worden namen genoemd en zelfs bedrijven opgesomd die ervan verdacht worden dwangarbeid toe te passen.[30]
Bovendien moeten fabrikanten zich ervan bewust zijn dat de drastisch verscherpte handhaving van de UFLPA door de CBP heeft geleid tot duizenden extra inbeslagnames van goederen (waarvan uiteindelijk slechts de helft werd vrijgegeven voor invoer in de Verenigde Staten). De CBP en andere federale instanties brengen ook meerdere nalevingsinstrumenten uit om bedrijven te helpen hun toeleveringsketens proactief te controleren en om te gaan met mogelijke toelaatbaarheidsbeoordelingen. Deze hulpmiddelen omvatten de "Xinjiang Supply Chain Business Advisory"[31], het "Addendum to the Xinjiang Supply Chain Business Advisory"[32] en de CBP "Uyghur Forced Labor Prevention Act: U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers"[33].
Een goed uitgangspunt voor elk productiebedrijf is om deze online tools te gebruiken in combinatie met een beoordeling van de risico's van dwangarbeid en de toeleveringsketen, zoals we hier beschrijven. Maar om ervoor te zorgen dat de naleving en onderzoeken voldoende uitgebreid zijn, moeten bedrijven zeker advies inwinnen bij advocaten om te garanderen dat de toeleveringsketens voldoen aan de CBP-voorschriften.
De ervaren advocaten van Foley helpen bedrijven regelmatig bij het opstellen van gedetailleerde nalevingsplannen, het uitvoeren van risico- en nalevingsonderzoeken en het bieden van ondersteuning in gevallen waarin goederen worden getroffen door een WRO. Als u vragen heeft over de inhoud van dit artikel of hulp nodig heeft bij het beperken van uw supply chain-risico's, neem dan contact op met een van de auteurs van dit bericht voor ondersteuning.
[1] Zie bijvoorbeeld U.S. Customs and Border Protection, CBP Takes Aim at Forced Labor (30 september 2022), beschikbaar op https://www.cbp.gov/frontline/cbp-takes-aim-forced-labor; U.S. Customs and Border Protection, Border Patrol Infiltrates Elaborate Human Smuggling Scheme (laatst gewijzigd op 3 augustus 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/newsroom/local-media-release/border-patrol-infiltrates-elaborate-human-smuggling-scheme.
[2] Amerikaanse douane- en grensbewaking, Gedwongen arbeid (laatst gewijzigd op 25 mei 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[3] Id.
[4] Amerikaanse douane- en grensbewaking, Gedwongen arbeid (laatst gewijzigd op 25 mei 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[5] 19 C.F.R. 12.42(e); Amerikaanse douane- en grensbewaking, Withhold Release Orders and Findings List ( laatst gewijzigd op 17 mei 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.
[6] Amerikaanse douane- en grensbewaking, lijst met vrijgavebevelen en bevindingen ( laatst gewijzigd op 17 mei 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.
[7] Amerikaanse douane- en grensbewaking, Veelgestelde vragen over dwangarbeid (laatst gewijzigd op 16 mei 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/frequently-asked-questions.
[8] Id.
[9] Zie U .S. Customs and Border Protection, Uyghur Forced Labor Prevention Act (laatst gewijzigd op 21 juli 2023), beschikbaar ophttps://www.cbp.gov/trade/forced-labor/UFLPA.
[10] Zie U .S . Customs and Border Protection, Uyghur Forced Labor Prevention Act Statistics (laatst gewijzigd op 21 oktober 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics.
[11] 19 U.S.C. § 1307.
[12] Internationaal Arbeidsbureau, ILO Indicators of Forced Labour at 2 (1 oktober 2012), beschikbaar op https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—declaration/documents/publication/wcms_203832.pdf.
[13] Id.
[14] Id. op 5.
[15] Id.
[16] Id. op 9.
[17] Id. op 11.
[18] Amerikaanse douane- en grensbewaking, Gedwongen arbeid (laatst gewijzigd op 25 mei 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[19] Amerikaanse douane- en grensbewaking, CBP vaardigt een vrijgaveverbod uit tegen Central Romana Corporation Limited (23 november 2022), beschikbaar op https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-withhold-release-order-central-romana-corporation.
[20] Id.
[21] Amerikaanse douane- en grensbewaking, CBP wijzigt vrijgavebevel voor Natchi Apparel (P) Ltd. (9 september 2022), beschikbaar op https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-modifies-withhold-release-order-natchi-apparel-p-ltd.
[22] Amerikaanse douane- en grensbewaking, Withhold Release Orders and Findings List (laatst gewijzigd op 10 oktober 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.
[23] Amerikaanse douane- en grensbewaking, Gedwongen arbeid (laatst gewijzigd op 25 mei 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/forced-labor
[24] Amerikaanse douane- en grensbewaking, Wat kunnen importeurs doen om dwangarbeid te bestrijden? (laatst gewijzigd op 12 oktober 2021), beschikbaar op https://www.cbp.gov/document/fact-sheets/what-can-importers-do-help-combat-forced-labor.
[25] Id.
[26] Amerikaanse douane- en grensbewaking, Veelgestelde vragen over dwangarbeid (laatst gewijzigd op 16 mei 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/frequently-asked-questions.
[27] Amerikaanse douane- en grensbewaking, Trade Outreach Webinars (laatst gewijzigd op 9 juni 2023), beschikbaar op https://www.cbp.gov/trade/stakeholder-engagement/webinars.
[28] Amerikaanse ministerie van Arbeid, Comply Chain: Business Tools for Labor Compliance in Global Supply Chains (laatst geraadpleegd op 10 november 2023), beschikbaar ophttps://www.dol.gov/general/apps/ilab-comply-chain.
[29] Verenigde Naties, Bronnen: Het vrijwillige trustfonds van de Verenigde Naties voor hedendaagse vormen van slavernij (laatst geraadpleegd op 10 november 2023) (met een lijst van ngo's en andere organisaties die zich bezighouden met dwangarbeid en mensenhandel), beschikbaar op https://www.ohchr.org/en/about-us/ohchrs-funding-and-budget/trust-funds/united-nations-voluntary-trust-fund-contemporary-forms-slavery/resources.
[30] Zie bijvoorbeeld Laura Murphy, et al., Driving Force: Automotive Supply Chains and Forced Labor in the Uyghur Region (december 2022).
[31] Ministerie van Buitenlandse Zaken, Ministerie van Financiën, Ministerie van Handel en Ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten, Xinjiang Supply Chain Business Advisory ( uitgegeven op 1 juli 2020), https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/pdfs/2569-xinjiang-supply-chain-business-advisory-final-for-508/file.
[32] Ministerie van Buitenlandse Zaken, Ministerie van Financiën, Ministerie van Handel en Ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten, Addendum bij het Xinjiang Supply Chain Business Advisory ( laatst geraadpleegd op 10 november 2023), https://www.state.gov/xinjiang-supply-chain-business-advisory/.
[33] Amerikaanse douane en grensbewaking, Uhyghur Forced Labor Prevention Act: operationele richtlijnen van de Amerikaanse douane en grensbewaking voor importeurs (13 juni 2022), https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2022-Jun/CBP_Guidance_for_Importers_for_UFLPA_13_June_2022.pdf.
