Wat betekent het einde van Chevron Deference voor federale gezondheidszorgprogramma's?

Op 28 juni 2024 verwierp het Hooggerechtshof de doctrine van Chevron-deferentie in de veelbesproken zaak Loper Bright Enterprises tegen Raimondo.[1] In een 6-3-beslissing oordeelde het Hof dat de regel van Chevron, volgens welke rechtbanken zich moeten schikken naar de interpretatie van ambigue wetten door federale instanties, de uitvoerende macht interpretatieve bevoegdheid gaf die eigenlijk aan de rechtbanken toekwam. Bovendien concludeerde het Hof dat Chevron-deferentie in strijd was met de Administrative Procedure Act (APA), omdat de APA vereist dat rechtbanken een onafhankelijk oordeel vellen bij het beslissen over juridische kwesties bij de toetsing van het optreden van instanties.

Loper zal aanzienlijke en onmiddellijke gevolgen hebben voor het Amerikaanse ministerie van Volksgezondheid en Human Services (HHS), de federale instantie die belast is met het beheer van de federale gezondheidszorgprogramma's, waaronder Medicare en Medicaid. Zoals hieronder wordt uiteengezet, stelt het arrest van het Hof een strengere norm vast die rechtbanken moeten hanteren bij de toetsing van de regelgeving en juridische standpunten van het HHS.

Wat was Chevron -deferentie?

De doctrine van Chevron-deferentie werd in 1984 door het Hooggerechtshof vastgesteld in Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.[2] In die zaak oordeelde het Hof dat wanneer een "wet zwijgt of dubbelzinnig is met betrekking tot de specifieke kwestie" die aan de orde is gesteld met betrekking tot een wet die door de instantie wordt beheerd, "de vraag voor de rechtbank is of het antwoord van de instantie gebaseerd is op een toelaatbare interpretatie van de wet is".[3] 

Hoewel wetenschappers lang hebben gedebatteerd over de grondgedachte van Chevron, werd deze over het algemeen geïnterpreteerd als een vereiste om deferentie te betonen op basis van de veronderstelde vakkennis van instanties en de aanname dat het Congres de bevoegdheid aan instanties – in plaats van aan rechtbanken – heeft gedelegeerd om hiaten in wettelijke regelingen op te vullen. Opvallend is dat het Hooggerechtshof zelf sinds 2016 geen beroep meer heeft gedaan op Chevron-deferentie , hoewel lagere rechtbanken er regelmatig op blijven vertrouwen.[4]

Wat heeft Loper besloten?

Loper betrof twee visserijbedrijven uit New England die in beroep gingen tegen de uitspraak van het Hof van Beroep voor het District Columbia, dat op basis van Chevron-deferentie de interpretatie van de National Marine Fisheries Service van de federale Magnuson-Stevens Act (de "wet") had bekrachtigd, namelijk dat vissers moeten betalen voor het gebruik van nalevingsmonitors op bepaalde vissersboten, ook al zegt de federale wet niets over wie moet betalen. Verzoekers gebruikten de zaak als een middel om Chevron in bredere zin aan te vechten, met het argument dat de doctrine heeft geleid tot buitensporige deferentie jegens federale instanties, wat heeft geresulteerd in overregulering, het afschuiven van de gerechtelijke verantwoordelijkheid om wetten te interpreteren en het ongerechtvaardigd opleggen van kosten voor handhaving van regelgeving.

De meerderheid van Loper verwierp Chevron resoluut en oordeelde dat de APA vereist dat rechtbanken hun onafhankelijke oordeel uitoefenen bij het beslissen over juridische kwesties die zich voordoen bij het toetsen van het optreden van instanties. Zoals de meerderheid oordeelde: "rechtbanken hoeven en mogen op grond van de APA niet zomaar de interpretatie van de wet door een instantie volgen, alleen omdat een wet dubbelzinnig is."[5] 

Belangrijk is echter dat Loper opmerkte dat instanties in bepaalde gevallen nog steeds deferentie kan worden verleend. Ten eerste merkte het Hof op dat de APA uitdrukkelijk een deferentiële toetsingsnorm voorschrijft voor beleidsvorming en feitenonderzoek door instanties.[6] Ten tweede legde Loper uit dat sommige wetten het best kunnen worden geïnterpreteerd als een "delegatie van discretionaire bevoegdheid aan een instantie", in welk geval de rol van een rechtbank er louter in bestaat ervoor te zorgen dat de instantie binnen die bevoegdheid "een 'gemotiveerde besluitvorming' heeft uitgevoerd".[7] Ten slotte bevestigde Loper opnieuw dat de "expertise" van een instantie "een van de factoren" blijft die de interpretatie van een instantie overtuigend kan maken.[8]

Welke invloed zal Loper hebben op federale gezondheidszorgprogramma's?

De richtlijn van Loperdat rechtbanken wetten onafhankelijk moeten interpreteren en zich niet moeten laten leiden door het standpunt van instanties, heeft enorme gevolgen voor zorgverleners en leveranciers die deelnemen aan federale gezondheidszorgprogramma's. Een groot deel van het huidige gezondheidszorglandschap wordt geregeld door de voorschriften van het HHS, wat gevolgen heeft voor veel Amerikanen en een groot deel van de federale begroting. Zo biedt Medicare momenteel dekking aan meer dan 67 miljoen begunstigden, en maakten de uitgaven voor Medicare in 2022 12% van de federale begroting uit enin 2021 21% van de nationale uitgaven voor gezondheidszorg.[9] 

Federale gezondheidszorgprogramma's zoals Medicare en Medicaid zijn opgericht door wetten die talloze vereisten stellen met betrekking tot de dekking van artikelen en diensten, en hoe, wanneer en door wie die artikelen en diensten mogen worden geleverd.[10] De verschillende onderdelen van HHS, met name de Centers for Medicare and Medicaid Services (CMS), hebben talrijke gedetailleerde voorschriften uitgevaardigd om deze wetten ten uitvoer te leggen. Tot de onderdelen van HHS behoren ook de FDA, CDC, HRSA, AHRQ, OCR, NIH en vele andere instanties die regelmatig contact hebben met zorgverleners en leveranciers.

Onder leiding van Loper zullen toekomstige uitdagingen voor de regelgeving van het agentschap zich op een heel ander speelveld afspelen. Dit heeft een aantal belangrijke gevolgen: 

• Meer juridische uitdagingen: We verwachten dat er meer juridische uitdagingen zullen worden aangespannen tegen de voorschriften van HHS zodra deze worden uitgevaardigd. Loper verklaarde uitdrukkelijk dat het "geen twijfel doet rijzen over eerdere zaken die gebaseerd waren op het Chevron-kader ", dus eerdere beslissingen waarin voorschriften werden bevestigd, zouden stabiel moeten blijven.[11] Maar voor de toekomst betekent Loper dat rechtbanken geen "vinger in de pap" hebben ten gunste van de juridische standpunten van HHS, en dus kunnen procespartijen Loper zien als een verhoging van hun kansen op succes. Tegelijkertijd kan dit meer onzekerheid creëren voor zorgverleners en leveranciers die moeten bepalen hoe ze moeten voldoen aan nieuwe regelgeving die wordt aangevochten.
• Minder mogelijkheden voor HHS om nieuwe programma's op te zetten of nieuwe vereisten op te leggen: Vooral wanneer HHS nieuwe inhoudelijke vereisten oplegt die niet duidelijk bij wet zijn toegestaan, kunnen de voorschriften van HHS kwetsbaar zijn. Zo zullen de tegenstanders van de minimale personeelsvereisten van CMS voor verpleeghuizen zeker verwijzen naar Loper.[12] Evenzo kunnen de voorschriften kwetsbaarder zijn voor betwistingen wanneer HHS nieuwe programma's of initiatieven creëert op basis van ruime wettelijke bepalingen (bijvoorbeeld de recente invoering door HHS van voorschriften voor noodhospitaals op het platteland[13]). Een ander voorbeeld zijn de juridische betwistingen van de nieuwe regel van de FDA inzake door laboratoria ontwikkelde tests, die nog in behandeling zijn en waarschijnlijk een beroep zullen doen op Loper.[14]

• Meer stimulans om vergoedingsregels aan te vechten: Er worden vaak juridische procedures aangespannen tegen de regels van CMS inzake vergoedingen, die vaak ingewikkelde wettelijke formules bevatten die voor verschillende interpretaties vatbaar zijn. Terwijl rechtbanken in het verleden vaak de interpretaties van CMS volgden,[15] biedt Loper nu meer mogelijkheden voor zorgverleners en leveranciers om gunstigere juridische interpretaties te zoeken om de vergoeding te verhogen.

• Langzamere en voorzichtiger regelgeving: Nu het HHS nieuwe regelgeving uitvaardigt, zal het rekening moeten houden met het verhoogde risico op rechtszaken dat Loper met zich meebrengt . Dit kan ertoe leiden dat instanties langzamer en voorzichtiger te werk gaan bij het opstellen van regelgeving, omdat ze verdedigbare regelgeving willen opstellen.

• Inconsistente beslissingen door rechtbanken: Omdat Loper rechtbanken opdraagt om een onafhankelijk oordeel te vellen in plaats van zich te schikken naar de interpretaties van HHS, verwachten we dat rechtbanken in verschillende delen van het land tot uiteenlopende conclusies zullen komen met betrekking tot de HHS-voorschriften. Dit kan bepaalde geografische locaties voordeliger maken voor de activiteiten of uitbreidingen van zorgverleners en leveranciers.

Conclusie

In de toekomst zullen rechtbanken meer dan ooit geneigd zijn om zich aan te sluiten bij bezwaren tegen HHS-regelgeving. Dit creëert zowel uitdagingen als kansen voor zorgverleners en leveranciers, die de juridische basis van alle nieuwe regelgeving zorgvuldig moeten beoordelen.

De auteurs erkennen de bijdragen van Callie Ericksen, studente aan de University of California Davis Law School en zomermedewerkster bij Foley & Lardner LLP in 2024.

[1] Loper Bright Enterprises tegen Raimondo, nr. 22-451 (28 juni 2024), samen met Relentless, Inc. tegen het Ministerie van Handel, nr. 22-1219, hier beschikbaar.

[2] 467 U.S. 837 (1984).

[3] Id. op 843 (nadruk toegevoegd).

[4] Zie Am. Hosp. Ass’n (“AHA”) v. Becerra, 142 S. Ct. 1896, 1904 (2022) (waarin wordt vastgesteld dat de uitsluiting van rechterlijke toetsing door HHS “geen tekstuele basis heeft”, zonder uitspraak te doen over Chevron); Becerra v. Empire Health Found., 142 S. Ct. 2354, 2362 (2022) (waaruit blijkt dat de interpretatie van HHS in overeenstemming is met de "tekst, context en structuur" van de wet bij de berekening van het Medicare-aandeel voor Medicare Part A-uitkeringen, zonder enige vermelding van Chevron); Vanda Pharms., Inc. v. Ctrs. for Medicare & Medicaid Servs.,98 F.4th 483 (2024) (waarbij wordt geoordeeld dat de definities van CMS van "lijnuitbreiding" en "nieuwe formulering" niet in strijd waren met de Medicaid-wet). 

[5] Loper Bright Enterprises tegen Raimondo, nr. 22-451, slip op. 35 (28 juni 2024).

[6] Id. op slip. op. 14 (onder verwijzing naar 5 U.S.C. §§ 706(2)(A), (E)).

[7] Id. op slip op. 18.

[8] Id. op slip op. 25 (onder verwijzing naar Skidmore v. Swift & Co., 323 U.S. 134 (1944).

[9] Zie KFF , Medicare 101 (gepubliceerd op 28 mei 2024), hier beschikbaar.

[10] Zie 42 U.S.C. §§ 1395–1395lll.

[11] Loper Bright Enterprises tegen Raimondo, nr. 22-451, slip op. 34 (28 juni 2024).

[12] Zie Am. Health Care Ass’n v. Becerra, nr. 24-cv-114 (N.D. Tex) (waarbij de regel wordt aangevochten die is uitgevaardigd in 89 Fed. Reg. 40876 (10 mei 2024).

[13] Voorwaarden voor deelname, 42 C.F.R. §§ 485.500-485.546 (Subdeel E), en betalingen, §§ 419.90-419.95 (Subdeel J), 87 Fed. Reg. 71748, 72292-93 (23 november 2022), 

[14] 21 C.F.R. § 809, 89 Fed. Reg. 37286 (6 mei 2024).

[15] Zie bijvoorbeeld Baptist Mem’l Hosp. – Golden Triangle, Inc. v. Azar, 956 F.3d 689 (5th Cir. 2020) (waarbij wordt verwezen naar de regel van CMS inzake “gemaakte kosten” voor het berekenen van Medicaid Disproportionate Share Hospital-betalingen).