Heeft het Hooggerechtshof van de Verenigde Staten al vooraf bepaald of de NRC vergunningen kan verlenen voor particuliere opslagfaciliteiten voor hoogradioactief afval buiten de locatie?

Op 18 juni 2025 heeft het Amerikaanse Hooggerechtshof in de zaak NRC v. Texas een uitspraak gedaan waarin het oordeelde dat de staat Texas niet bevoegd was om een vergunning aan te vechten die door de Nuclear Regulatory Commission (NRC) was verleend aan een particuliere entiteit, Interim Storage Partners (ISP), voor de exploitatie van een particuliere off-site opslagfaciliteit voor hoogradioactief afval.[1]

Hoewel de meerderheid niet formeel inging op de gegrondheid van de klacht, gaf zij een gedetailleerd antwoord op het afwijkende oordeel (Gorsuch, J., afwijkend, gesteund door Thomas en Alito, JJ.), evenals een samenvattende uitspraak van 30 juni 2025 op soortgelijke gronden van de gerelateerde beroepen in NRC v. Fasken Land and Minerals en Holtec International v. NRC, kan duiden op steun voor NRC-vergunningen voor tijdelijke particuliere off-site opslagfaciliteiten voor hoogradioactief afval.[2]

Achtergrondinformatie over de crisis rond de opslag van nucleair afval

Gebruikte splijtstof blijft duizenden jaren lang zeer radioactief en kan zeer gevaarlijk zijn als deze niet op de juiste manier wordt behandeld en onderhouden.[3] De vraag hoe en waar dit afval moet worden opgeslagen, is al tientallen jaren een omstreden kwestie[4] en is vooral relevant nude nieuwe regering steeds meer belangstelling toont voor kernenergie.

De uitdaging van het beheer van verbruikte splijtstof kreeg nationale aandacht vanaf de jaren 70 en begin jaren 80, toen de nucleaire opwerkingsindustrie instortte nadat presidenten Ford en Carter een bevriezing hadden ingesteld op de mogelijke opwerking van verbruikte splijtstof.[5] Sindsdien is er naar schatting 100.000 ton verbruikte splijtstof opgestapeld in commerciële kerncentrales in het hele land, en elk jaar komt daar meer dan 2000 ton bij.[6]

Plannen voor een permanente nationale opslagplaats in Yucca Mountain, Nevada, overwogen in een amendement uit 1987 op de Nuclear Waste Policy Act (NWPA) uit 1982, werden door inwoners en ambtenaren van Nevada tegengehouden.[7] Als gevolg daarvan wordt een groot deel van de bestaande verbruikte splijtstof nog steeds opgeslagen op de locatie van kerncentrales.[8]

Er is discussie over de mate waarin de NRC daadwerkelijk vergunningen heeft afgegeven voor "off-site" tijdelijke opslagfaciliteiten, en over de omstandigheden waaronder die vergunningen zijn afgegeven. De recente vergunningverlening door de NRC voor de faciliteit in Texas en een andere in New Mexico heeft geleid tot bezwaren van staten en grondeigenaren over de reikwijdte van de wetgeving waarop de vergunningverlenende bevoegdheid van de NRC is gebaseerd, met als hoogtepunt de recente uitspraak van het Hooggerechtshof in de zaak NRC v. Texas.[9]

In NRC v. Texas werd de vraag gesteld of (1) de NRC wettelijke bevoegdheid had om vergunningen te verlenen voor particuliere opslagfaciliteiten voor nucleair afval buiten de locatie op grond van de Atomic Energy Act van 1954 (AEA) en (2) zo ja, of de artikelen 10151(b) en 10155(h) van de NWPA, die bepalen dat verbruikte splijtstof ter plaatse of in een federale faciliteit moet worden opgeslagen en dat "niets in dit hoofdstuk mag worden geïnterpreteerd als een machtiging" voor particuliere opslagfaciliteiten, de bevoegdheid van de NRC beperkten.[10]

Hoe heeft het Hof deze kwestie behandeld?

De meerderheid weigerde formeel in te gaan op de merites, maar wijdde niettemin vier pagina's aan het weerleggen van het standpunt van de minderheid dat "[h]et antwoord [op de vraag naar de merites] niet moeilijk te vinden is".[11] Daarmee leek de meerderheid van zes rechters aan belanghebbenden te laten zien hoe zij in de toekomst zou kunnen oordelen over particuliere tijdelijke opslag van hoogradioactief afval buiten de locatie. De meerderheid leek te suggereren dat de geschiedenis en precedenten een ruime interpretatie van de AEA ondersteunen, waardoor de NRC toestemming zou krijgen om vergunningen te verlenen voor particuliere tijdelijke opslagfaciliteiten voor hoogradioactief afval buiten de locatie.

De meerderheid wijst in de eerste plaats op de 45 jaar lange geschiedenis van de NRC op het gebied van het verlenen van vergunningen voor dergelijke faciliteiten, waarbij verbruikte splijtstof momenteel wordt opgeslagen op ongeveer tien particuliere opslaglocaties waar geen actieve kernreactoren zijn.[12] De NRC heeft in 1980 voorschriften uitgevaardigd waarin de AEA wordt geïnterpreteerd om deze praktijk toe te staan en waarin de nodige vergunningsprocedures daarvoor worden vastgelegd.[13] De meerderheid redeneert dat het Congres zich bij het opstellen van de NWPA terdege bewust was van zowel de AEA als de vergunningspraktijken van de NRC, en dat het dus niet de bedoeling kan zijn geweest om een van beide te verstoren.[14]

Wat precedenten betreft, voerden zij aan dat een uitspraak van het Hooggerechtshof uit 1983, Pacific Gas & Elec. Co. v. State Energy Resources Conservation and Development Comm'n, de uitgebreide bevoegdheid van de federale overheid op het gebied van regelgeving inzake "nucleaire afvalverwerking" bevestigt.[15] Tegelijkertijd baseren zij zich op de redenering in een uitspraak van het Hof van Beroep van D.C. in Bullcreek v. NRC om de beperkingen van de NWPA, die gedeeltelijk beginnen met "niets in dit hoofdstuk mag ...", te interpreteren als een beperking van alleen dat hoofdstuk van de NWPA.[16]

De meerderheid concludeerde dat "de wet van 1982 de bevoegdheid van de Commissie om particuliere opslag buiten de locatie toe te staan niet heeft ingetrokken of vervangen. Integendeel, [deze wet] heeft de bestaande wetgeving op dat gebied gehandhaafd."[17]

De minderheid bekritiseerde de "(revisionistische) geschiedenis" en het "(irrelevante) precedent" van de meerderheid.[18] Zij merken op dat van de tien vergunde particuliere offsite-faciliteiten die de meerderheid noemt, er acht particuliere reactorsites lijken te zijn die de reactoractiviteiten hebben stopgezet, één een voormalige opwerkingsfaciliteit is die eveneens is gesloten, en de laatste nooit is gebouwd.[19] Dit zou de ISP-site de eerste particuliere opslagfaciliteit voor hoogradioactief afval maken die specifiek met winstoogmerk is gebouwd.

In plaats daarvan stellen zij dat de AEA deze bevoegdheid nooit heeft verleend. Zij merken op dat de AEA bijna alle aspecten van kernenergie behandelt, behalve de opslag van verbruikte splijtstof – misschien, zo stellen zij, omdat de "heersende verwachting" was dat verbruikte splijtstof zou worden opgewerkt en hergebruikt.[20] In het afwijkende oordeel wordt verder opgemerkt dat de AEA de NRC alleen "de bevoegdheid verleent om vergunningen te verlenen voor het gebruik van 'speciaal', 'bron' en 'bijproduct' materiaal".[21]

De minderheid redeneert dat de NWPA is opgesteld om deze leemte op te vullen nadat duidelijk werd dat opslag, en niet opwerking, de toekomst van het beheer van nucleair afval zou zijn.[22] Daarom moeten de artikelen 10151(b) en 10155(h) van de NWPA een weerspiegeling zijn geweest van de intentie van het Congres om het soort faciliteiten dat een vergunning kan krijgen voor de opslag van hoogradioactief afval te beperken.[23]

Op wie heeft de beslissing invloed?

Voor potentiële procespartijen is de beslissing een catch-22. Door de kwestie op grond van procesbevoegdheid te beslechten, creëert de meerderheid niet alleen nieuwe hindernissen voor het betreden van de rechtszaal, maar ook, indien in eerste instantie succesvol, voor het winnen van een mogelijk vooraf besliste kwestie. Naast enkele andere directe aanvallen op het vergunningsbesluit van de NRC, zouden staten en grondeigenaren die tegen deze faciliteiten zijn, andere juridische procedures kunnen starten om de exploitatie ervan te voorkomen of te beperken.[24]

Aan de andere kant kan de beslissing worden gezien als een groen licht voor particuliere investeerders in de toeleveringsketen voor kernenergie, die wellicht terughoudend waren vanwege het juridische klimaat. Het vergunningsproces van de NRC kan immers jaren duren en miljoenen dollars kosten, zelfs zonder rechtszaken.[25] De uitspraak van de meerderheid over deze kwestie zou ook een overwinning kunnen betekenen voor de inspanningen van de NRC om de toenemende opbouw van hoogradioactief afval in het hele land te beheren. 

Over de sector Energie & Infrastructuur van Foley 

Het interdisciplinaire Energy & Infrastructure-team van Foley bestaat uit meer dan 200 advocaten en vertegenwoordigt regelmatig cliënten in de traditionele en hernieuwbare energiesector, de olie- en gassector en de infrastructuur- en energietransitiesector. Samen met onze praktijkgroep Government Solutions zijn wij goed gepositioneerd om u te adviseren over de implicaties van deze en andere staats- of federale wetgeving die van invloed kan zijn op de manier waarop u zaken doet. 

Speciale dank gaat uit naar Carson McNabb, een zomermedewerker bij het kantoor van Foley in Dallas, voor zijn bijdragen aan dit artikel.
 

[1]Nuclear Regulatory Commission v. Texas, nr. 23-1300, slip op. op 7 (VS, 18 juni 2025).

[2]Id. op 20.

[3] Memorie voor de staat Idaho als Amicus Curiae 7, NRC v. Texas, 605 U.S. ­___ (2025 WL 306262, ingediend op 22 januari 2025) (nrs. 23-1300, 23-1312).

[4]NRC tegen Texas, slip op. op 7 (VS, 18 juni 2025).

[5]Id. op 2 (Gorsuch, J., afwijkende mening); Congressional Research Services. (27 maart 2008). Nuclear Fuel Reprocessing: U.S. Policy Development. (CRS-rapport nr. RS22542). CRS-rapport nr. RS22542).https://www.congress.gov/crs_external_products/RS/PDF/RS22542/RS22542.5.pdf.

[6] U.S. Gov’t Accountability Off., Nuclear Waste Disposal, https://www.gao.gov/nuclear-waste-disposal (laatst bezocht op 24 juni 2025).

[7]NRC tegen Texas, slip op. op 1 (VS, 18 juni 2025).

[8]Id. op 5.

[9]Zie bijvoorbeeld id.; Bullcreek v. NRC, 359 F. 3d 536, 537–538, 541–543 (2004). 

[10] NWPA, 96 Stat. 2201, 42 U.S.C. § 10155(h).

[11]NRC tegen Texas, slip op. op 9 (Gorsuch, J., afwijkende mening) (VS, 18 juni 2025).

[12]Id. op 17, 18.

[13]Id. op 17.

[14]Id. op 18.

[15]Id. n.3.

[16]Id. op 18.

[17]Id. op20.

[18]Id. op 14 (Gorsuch J., afwijkende mening).

[19]Id. op 15 (Gorsuch, J., afwijkende mening).

[20]Id. op 2 (Gorsuch, J., afwijkende mening).

[21]Id. op 11 (Gorsuch, J., afwijkende mening) (nadruk toegevoegd).

[22]Id. op 3 (Gorsuch, J., dissenting); zie ook Idaho v. Department of Energy, 945 F.2d 295, 298 (CA9 1991)).

[23]Id. op 9. (Gorsuch, J., afwijkende mening).

[24] Zo hebben zowel Texas als New Mexico wetten aangenomen die tot doel hebben deze faciliteiten andere milieuvergunningen te weigeren. (New Mexico: https://www.nmlegis.gov/Legislation/Legislation?Chamber=S&LegType=B&LegNo=53&year=23; Texas: https://capitol.texas.gov/BillLookup/History.aspx?LegSess=872&Bill=HB7)

[25] Memorie voor de federale verzoekers Interim Storage Partners, LLC *3, NRC v. Texas, 605U.S. ___ (2024 WL 4992722, ingediend op 2 december 2024) (nrs. 23-1300, 23-1312).