O que todas as empresas multinacionais devem saber sobre ... Gerir os riscos de importação sob a nova administração Trump (Parte II): As implicações do "America First Trade Memorandum" do Presidente Trump

Durante a sua campanha, o Presidente Trump afirmou frequentemente que iria implementar uma política de comércio internacional "America First", que, segundo ele, incluiria explicitamente tarifas mais elevadas, potencialmente sobre as importações de todo o mundo. Em 20 de janeiro, o Presidente Trump emitiu um memorando presidencial que dá os primeiros passos para a implementação desta agenda. Este memorando "America First Trade Policy" determina que várias agências federais lhe apresentem um relatório até 1 de abril de 2025 sobre uma série de potenciais medidas destinadas a ajudar a implementar "uma política comercial robusta e revigorada que promova o investimento e a produtividade, reforce as vantagens industriais e tecnológicas da nossa nação, defenda a nossa segurança nacional e - acima de tudo - beneficie os trabalhadores, fabricantes, agricultores, pecuaristas, empresários e empresas americanas".

Embora o memorando seja sobretudo apresentado como um pedido de relatórios comerciais informativos, a melhor forma de o encarar é como um potencial roteiro para as prioridades comerciais internacionais da nova administração. O vasto leque de questões abordadas, incluindo as causas dos défices comerciais anuais dos EUA em bens, as implicações e os riscos económicos e de segurança nacional desses défices, uma atenção específica a todos os aspectos do comércio com a China e um desejo evidente de transferir para o estrangeiro quantidades significativas de bens produzidos por empresas americanas indicam que quase todos os aspectos do comércio internacional dos EUA estão a ser analisados.

Conforme detalhado na Parte I da nossa série de três partes sobre Gestão de Riscos de Importação sob a Nova Administração Trump, muitas empresas multinacionais estão ativamente empenhadas no planeamento do risco do potencial impacto da nova administração nas suas cadeias de abastecimento internacionais. A emissão deste novo memorando sublinha a urgência de proceder neste sentido. Assim, é essencial compreender bem as potenciais implicações deste novo memorando para planear uma resposta. Abaixo listamos as implicações de cada um dos itens de estudo encomendados:

"Abordar o comércio justo e desequilibrado"

• O memorando ordena uma investigação das "causas dos grandes e persistentes défices comerciais anuais de bens do nosso país", bem como das suas implicações para a segurança nacional. Esta medida, bem como as outras acções indicadas nesta secção, convida as agências a abordar o comércio injusto e desequilibrado, investigando os défices comerciais, as práticas desleais e a manipulação de divisas, e a recomendar medidas adequadas para os combater. A implicação mais provável deste relatório será começar a estabelecer uma base para aumentar os direitos aduaneiros, potencialmente sobre muitos ou todos os parceiros comerciais mundiais.

• O memorando exige uma avaliação da viabilidade de estabelecer e recomendações sobre os "melhores métodos para conceber, construir e implementar um Serviço de Receitas Externas para cobrar tarifas, direitos e outras receitas relacionadas com o comércio externo". Por outras palavras, Trump está a procurar orientações sobre a melhor forma de o governo dos EUA cobrar as receitas do comércio externo, incluindo as tarifas. Embora muitos comentadores tenham manifestado alguma perplexidade quanto ao objetivo desta nova forma de cobrança de direitos aduaneiros - uma vez que as Alfândegas e a Proteção das Fronteiras já estão preparadas para cobrar esses direitos - é possível que este pedido exprima a insatisfação com a supervisão do CBP relativamente à utilização de peças e componentes chineses para a montagem em países terceiros, que a nova administração terá considerado como uma forma de contornar os direitos aduaneiros da Secção 301. Também poderia abrir caminho a outras formas de tributação de empresas não americanas que não se enquadrariam na cobrança de direitos aduaneiros.

• O memorando orienta os primeiros preparativos para a revisão do Acordo trilateral Estados Unidos-México-Canadá (USMCA), incluindo uma avaliação do "impacto do USMCA nos trabalhadores, agricultores, pecuaristas, prestadores de serviços e outras empresas americanas". O foco no USMCA levanta questões sobre como essas mudanças potenciais podem impactar as relações económicas entre os EUA e o México e o papel do México como um parceiro comercial essencial dos EUA. Se os EUA considerarem que as práticas comerciais do México não estão em conformidade com os termos do USMCA ou são injustamente vantajosas, os produtos mexicanos podem estar sujeitos a novas tarifas. Além disso, com o Presidente Trump a prometer novas taxas de 25 por cento sobre o Canadá e o México como retaliação pela falta de urgência relativamente à imigração e às exportações de fentanil para os Estados Unidos, existe uma forte possibilidade de as alterações poderem afetar o comércio na região do USMCA num prazo muito mais curto.

• O memorando dá instruções para uma investigação das políticas cambiais dos parceiros comerciais. Neste caso, Trump pretende uma avaliação de qualquer potencial manipulação ou desalinhamento da moeda que impeça ajustamentos efectivos da balança de pagamentos ou que proporcione aos parceiros comerciais uma vantagem competitiva injusta no comércio internacional. Trump também solicita a identificação de quaisquer países que devam ser designados como manipuladores de moeda, o que quase certamente é dirigido a países que mantêm grandes défices comerciais com os Estados Unidos, em particular a China. Isto poderá marcar o fim da política comercial informal de longa data de "dólar forte" dos Estados Unidos, que remonta à administração Clinton e poderá marcar um regresso à intervenção da era Reagan nos mercados cambiais numa base multinacional para baixar o valor do dólar.

• O memorando ordena uma revisão de todos os actuais acordos de comércio livre, bem como dos países "com os quais os Estados Unidos podem negociar acordos numa base bilateral ou setorial para obter acesso ao mercado de exportação". Por outras palavras, Trump está a pedir uma análise e uma potencial revisão de todos os acordos de comércio livre dos Estados Unidos, com vista a obter concessões recíprocas e mutuamente vantajosas.

• O memorando prevê uma revisão das políticas e regulamentações relativas à aplicação da legislação em matéria de direitos anti-dumping e de compensação, nomeadamente no que respeita às subvenções transnacionais, aos ajustamentos dos custos, às filiações e à redução a zero. Os Estados Unidos já mantêm um inventário de registo das decisões em matéria de direitos anti-dumping e de direitos de compensação, o que poderia levar a cabo quaisquer alterações aos métodos de cálculo nas revisões administrativas anuais. As alterações destinadas a aumentar as margens calculadas também poderiam incentivar mais indústrias a apresentar novas petições de direitos anti-dumping e de compensação, em especial contra a China (de longe o alvo mais frequente de tais acções).

• O memorando determina uma avaliação da "perda de receitas aduaneiras e dos riscos decorrentes da importação de produtos de contrafação e de medicamentos de contrabando" que resultam da atual aplicação da isenção de minimis, bem como de quaisquer alterações necessárias a essa isenção. Esta disposição, entre outras, assinala a atenção da administração Trump para o fluxo de fentanil e de produtos de contrabando através das fronteiras dos EUA, incluindo os que têm origem ou passam pelo México. Dependendo do resultado, isto poderia causar desafios económicos significativos para a economia mexicana, em grande parte orientada para a exportação, e afetar gravemente as relações comerciais entre os EUA e o México, particularmente porque é impossível divorciar esta questão da próxima revisão trilateral do USMCA.

• O memorando determina que se investigue se um país estrangeiro sujeita cidadãos ou empresas norte-americanas a impostos discriminatórios ou extraterritoriais. Dada a utilização alargada da Secção 301 na primeira administração, estes relatórios poderiam servir de base para uma ação alargada em contrapartida, tal como a investigação da Secção 301 sobre as práticas chinesas em matéria de propriedade intelectual se transformou numa decisão de aumentar os direitos aduaneiros sobre mais de metade de todos os produtos chineses importados.

• O memorando determina uma revisão de todos os acordos comerciais sobre "o volume dos contratos públicos federais" relacionados com as ordens executivas Buy American e Hire American. Ao solicitar recomendações para garantir que esses acordos estão a ser aplicados de forma a favorecer os trabalhadores e os fabricantes nacionais, Trump indica potenciais restrições à utilização de empresas estrangeiras que fornecem o governo dos EUA.

"Relações económicas e comerciais com a República Popular da China"

• O memorando determina uma revisão do Acordo Económico e Comercial entre os EUA e o Governo da República Popular da China (RPC) para determinar se a RPC está a agir em conformidade com este acordo. Ao solicitar recomendações sobre as medidas adequadas a tomar com base nas conclusões desta revisão, "até e incluindo a imposição de tarifas ou outras medidas conforme necessário", Trump está a sinalizar que poderão ser impostas novas tarifas sobre os produtos chineses se os EUA considerarem que a RPC não está a agir em conformidade com o acordo.

• O memorando prevê a análise de eventuais alterações adicionais às tarifas da Secção 301 aplicadas à China, nomeadamente no que diz respeito às cadeias de abastecimento industrial e à evasão através de países terceiros. É opinião generalizada que a China não agiu em conformidade com o anterior acordo parcial de certas tarifas da Secção 301, que foram suspensas na primeira administração Trump. É provável que esta revisão seja utilizada como base para aumentar ainda mais as tarifas da Secção 301 sobre muitos produtos chineses.

• O memorando prevê a realização de uma investigação sobre outros actos, políticas e práticas da RPC que possam ser irrazoáveis ou discriminatórios e que possam sobrecarregar ou restringir o comércio dos EUA, bem como recomendações relativas a medidas de resposta adequadas. Mais uma vez, Trump está a sinalizar que estão iminentes mudanças no panorama comercial entre os EUA e a RPC se os EUA considerarem que a RPC está a praticar actos discriminatórios que restringem o comércio com os EUA. O desfecho provável é uma expansão das tarifas anteriores da Secção 301, com base num conjunto muito mais vasto de queixas relativas às práticas comerciais chinesas.

• O memorando prevê a realização de um estudo das propostas legislativas, e de quaisquer alterações necessárias às mesmas, no que respeita ao estatuto de relações comerciais normais permanentes para as importações provenientes da China. Existe um acordo bipartidário no Congresso relativamente à adoção de uma abordagem cética em relação à China, em questões comerciais e outras. Para além de telegrafar o desejo de consagrar permanentemente as restrições ao comércio com a China na legislação dos EUA (o que seria muito mais difícil de reverter por uma futura administração), estes esforços poderiam abranger questões comerciais relacionadas, tais como novas restrições ao comércio com a China com base no tratamento do povo uigur e no seu papel na produção de produtos destinados à venda nos Estados Unidos.

• O memorando prevê uma avaliação do estatuto dos direitos de propriedade intelectual dos EUA, tais como patentes, direitos de autor e marcas registadas, conferidos a cidadãos da RPC. Por outras palavras, podem ser introduzidas alterações para "assegurar um tratamento recíproco e equilibrado dos direitos de propriedade intelectual com a RPC".

"Questões adicionais de segurança económica"

• O memorando determina que se proceda a uma análise económica e de segurança completa da base industrial e de produção dos EUA, a fim de avaliar se devem ser iniciados inquéritos para ajustar as importações que ameaçam a segurança nacional. Esta análise das vulnerabilidades industriais e de fabrico dos EUA servirá de base a novas políticas destinadas a isolar as indústrias nacionais da dependência das importações. É muito provável que tal possa conduzir a novas revisões das análises do CFIUS (Comité do Investimento Estrangeiro nos Estados Unidos), que foram consideravelmente reforçadas nos últimos anos.

• O memorando determina uma avaliação da eficácia das exclusões, isenções e outras medidas de ajustamento das importações de aço e alumínio para responder às ameaças à segurança nacional dos Estados Unidos. Esta disposição, tal como a anterior, ilustra o objetivo de Trump de salvaguardar as indústrias industriais e transformadoras nacionais de dependerem das importações.

• O memorando prevê uma revisão do sistema de controlo das exportações dos EUA e aconselhamento sobre as alterações necessárias à luz dos desenvolvimentos que envolvem adversários estratégicos ou rivais geopolíticos, bem como todas as outras considerações relevantes em matéria de segurança nacional e global. Com o objetivo de "identificar e eliminar lacunas nos controlos de exportação existentes, especialmente as que permitem a transferência de bens estratégicos, software, serviços e tecnologia para rivais estratégicos e seus representantes", esta disposição implica potenciais alterações ao panorama do controlo das exportações dos EUA, sendo o sector tecnológico o mais vulnerável a essas alterações. O apelo de Trump para que sejam recomendados "mecanismos de aplicação para incentivar o cumprimento por parte dos países estrangeiros, incluindo medidas comerciais e de segurança nacional adequadas", ilustra a tendência da administração para utilizar medidas comerciais como instrumentos de negociação.

• O memorando determina a revisão da regulamentação do Gabinete de Tecnologias e Serviços de Informação e Comunicação (ICTS) sobre veículos conectados e a consideração do alargamento dos controlos. Por outras palavras, esta disposição marca a potencial expansão dos controlos sobre as transacções de ICTS a produtos conectados que não sejam veículos.

• O memorando determina uma revisão do quadro jurídico relativo aos investimentos dos EUA em determinadas tecnologias e produtos de segurança nacional em países que suscitam preocupações. Se os EUA considerarem que este quadro jurídico não contém controlos suficientes para fazer face às ameaças à segurança nacional, poderão ser implementadas alterações, incluindo potenciais modificações ao Programa de Segurança dos Investimentos Externos.

• O memorando exige uma avaliação de qualquer impacto de distorção das contribuições financeiras ou subsídios de governos estrangeiros nos programas de aquisições federais dos EUA. Por outras palavras, Trump está a procurar orientações, regulamentos ou legislação para combater qualquer distorção deste tipo, a fim de proteger os programas de aquisições federais de impactos desfavoráveis de governos estrangeiros.

• O memorando determina uma avaliação da "migração ilegal e dos fluxos de fentanil provenientes do Canadá, do México, da RPC e de quaisquer outras jurisdições relevantes" e procura recomendações de medidas comerciais e de segurança nacional adequadas "para resolver essa emergência". Esta disposição levanta a perspetiva de que novas tarifas ou outras medidas possam ser impostas para perseguir os objetivos políticos mais amplos de Trump de combater a migração não autorizada e os fluxos de fentanil de outros países, com foco no Canadá, México e RPC. Por outro lado, Trump prometeu tarifas de 25% para incentivar a resolução destes problemas, com início potencialmente a partir de 1 de fevereiro de 2025.

Implicações

Embora o memorando descreva uma vasta série de revisões da política comercial dos EUA e investigações de desequilíbrios comerciais e práticas desleais, ainda não é claro como esta lista muito ampla de objectivos comerciais internacionais se irá desenrolar. Os resultados potenciais vão desde a utilização da ameaça de tarifas para atingir outros objectivos (por exemplo, imigração, fentanil) até ao estabelecimento de renegociações de Acordos de Comércio Livre em termos mais favoráveis (particularmente para o USMCA), passando pelo estabelecimento de tarifas permanentemente mais elevadas. Nomeadamente, o memorando levanta questões quanto ao futuro das relações comerciais entre os EUA e o México, uma questão que assume uma urgência acrescida dada a iminente revisão trilateral, quando combinada com o enfoque do Presidente Trump na imigração e no fentanil do México e do Canadá. O foco na revisão do USMCA ameaça aumentar as restrições ou disposições que podem prejudicar a economia mexicana orientada para a exportação e impactar o papel do México como um parceiro comercial chave dos EUA, com implicações particularmente fortes para o sector automóvel dos EUA.

Tendo em conta estas preocupações, a Parte III desta série centrar-se-á em medidas concretas que as empresas multinacionais podem tomar para planear o risco de potenciais alterações importantes no ambiente do comércio internacional, em especial no que diz respeito aos tópicos de potenciais alterações às taxas aduaneiras, potenciais alterações ao USMCA e potencialmente um maior escrutínio dos requisitos de integridade da cadeia de abastecimento, em especial no que diz respeito à China e às importações que utilizam peças e componentes chineses.

Se tiver dúvidas ou preocupações sobre este artigo, não hesite em contactar qualquer um dos autores ou o seu advogado Foley & Lardner. Se desejar receber futuras actualizações sobre "O que todas as empresas multinacionais precisam de saber" sobre como operar no complicado mundo do comércio internacional de hoje, inscreva-se na nossa lista de correio eletrónico quinzenal. Clique aqui para se registar.

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