Aprovechar los indicadores de trabajo forzoso de la Organización Internacional del Trabajo para erradicar el trabajo forzoso de las cadenas de suministro
La Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos (CBP) da prioridad a la aplicación de normas contra el uso del trabajo forzoso y la trata de personas.[1] La intensificación de la aplicación de la Ley de Prevención del Trabajo Forzoso Uigur (UFLPA) por parte de la CBP es una prueba de ello. La UFLPA presume que los productos vinculados (geográficamente y de otras formas) a la Región Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR) son fruto del trabajo forzoso. El aumento masivo de la cantidad de productos retenidos es consecuencia de los esfuerzos de la CBP por hacer cumplir la UFLPA. Hasta la fecha, la CBP ha retenido miles de envíos para investigar el uso de trabajo forzoso en su producción.
La CBP utiliza los indicadores de trabajo forzoso desarrollados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para identificar y prevenir la importación de productos fabricados mediante trabajo forzoso. La CBP considera que los indicadores de la OIT «representan los signos más comunes que apuntan a la posible existencia de un caso de trabajo forzoso».[2] Los fabricantes deben familiarizarse con estos indicadores y con la forma en que los utiliza la CBP para minimizar el riesgo de que sus componentes o productos sean retenidos o incautados por la CBP.
Pero antes de analizar los indicadores de la OIT y cómo los fabricantes pueden aprovecharlos para garantizar que sus cadenas de suministro estén libres de productos fabricados mediante trabajo forzoso, es necesario comprender por qué la CBP se basa en indicadores de trabajo forzoso en primer lugar.
Por qué son importantes los indicadores de trabajo forzoso
Por razones de política pública, la legislación de los Estados Unidos prohíbe la importación de productos fabricados mediante trabajo forzoso.[3] La CBP es la agencia responsable de hacer cumplir la ley federal y evitar que estos productos entren en el mercado. La CBP se encarga de «investigar y actuar ante las denuncias de trabajo forzoso en las cadenas de suministro».[4] Cuando la CBP dispone de información «razonable, pero no concluyente» de que se ha utilizado trabajo forzoso para fabricar o producir determinados productos que entran en los Estados Unidos, la CBP emite una orden de retención de liberación (WRO). Una WRO retiene los productos sospechosos en espera de una investigación más exhaustiva.[5] Si posteriormente la CBP determina que tiene pruebas concluyentes de que se ha utilizado trabajo forzoso para producir o fabricar un producto, puede emitir una «conclusión». Una vez emitida, una Conclusión permite a la CBP incautar el producto infractor en todos los puertos de entrada a los Estados Unidos[6]. Una vez que los productos son retenidos o incautados, los importadores deben reexportar los envíos retenidos o demostrar que los productos no están contaminados por trabajo forzoso[7].
Actualmente, la CBP está aplicando 51 WRO activas y 8 conclusiones.[8] Aunque el trabajo forzoso puede encontrarse en cualquier lugar y en cualquier sector, la geografía parece ser el factor de riesgo más significativo: 41 de las 51 WRO activas se refieren a productos fabricados en Asia, 35 de los cuales proceden de China.
Además, la UFLPA establece una presunción refutable de que todos los productos extraídos, producidos o fabricados en la RAXU (ya sea en su totalidad o en parte) o por una entidad incluida en la Lista de Entidades de la UFLPA[9] están contaminados por trabajo forzoso y, por lo tanto, su importación a los Estados Unidos queda automáticamente prohibida. Así, además de los miles de entradas bloqueadas en virtud de las normas originales sobre trabajo forzoso, la CBP retuvo más de 5500 envíos, por un valor de casi 2000 millones de dólares, debido a la preocupación por posibles violaciones de la UFLPA[10].
En este contexto, ¿cómo determina la CBP si los productos se fabrican o producen utilizando trabajo forzoso? El Congreso define el trabajo forzoso como «todo trabajo o servicio exigido a una persona bajo la amenaza de una sanción por su incumplimiento y para el que el trabajador no se ofrece voluntariamente».[11] Esta definición, aunque es un punto de partida útil, ofrece poca orientación práctica sobre cómo los investigadores pueden identificar el trabajo forzoso. Ahí es donde entran en juego los indicadores de trabajo forzoso de la OIT. Ofrecen orientación específica y realista sobre los indicadores de trabajo forzoso en todo el mundo.
¿Cuáles son los indicadores del trabajo forzoso?
Al emitir órdenes de retención de mercancías (WRO), la CBP suele citar indicadores concretos de la OIT sobre trabajo forzoso. La OIT es una agencia especializada de la ONU responsable de crear normas laborales internacionales y ayudar a los países a implementar estas políticas a nivel nacional. La OIT desarrolló los indicadores para ayudar a las agencias encargadas de hacer cumplir la ley a «identificar a las personas que puedan estar atrapadas en una situación de trabajo forzoso y que puedan necesitar asistencia urgente».[12] Los once indicadores son:[13]
- Abuso de vulnerabilidad
- Engaño
- Restricción de movimiento
- Aislamiento
- Violencia física y sexual
- Intimidación y amenazas
- Retención de documentos de identidad
- Retención de salarios
- Servidumbre por deudas
- Condiciones laborales y de vida abusivas
- Exceso de horas extras
La OIT también ofrece orientación práctica sobre cómo se manifiestan estos indicadores. Algunos de ellos pueden ser relativamente fáciles de identificar con la debida diligencia o una investigación. Por ejemplo, el «abuso de vulnerabilidad» puede detectarse cuando los trabajadores «desconocen el idioma o las leyes locales, tienen pocas opciones de subsistencia, pertenecen a un grupo religioso o étnico minoritario [o] tienen otras características que los diferencian de la mayoría de la población»[14]. Y el riesgo de «abuso de vulnerabilidad» se acentúa en los casos de «dependencia múltiple», es decir, cuando los empleados dependen del empleador «no solo para su trabajo, sino también para la vivienda, la alimentación y el trabajo de sus familiares»[15]. La «restricción de movimiento» puede evidenciarse por la capacidad limitada de los empleados para desplazarse mediante la vigilancia o el acompañamiento de los empleados tanto dentro como fuera del lugar de trabajo.[16] El «aislamiento» puede ponerse de manifiesto, por ejemplo, si los productos se fabrican en un lugar de trabajo remoto con medios de transporte limitados o inexistentes para los empleados, si se confiscan los teléfonos u otros medios de comunicación, y si las instalaciones comerciales no están registradas o son informales.[17] Y las «condiciones de trabajo y de vida abusivas» pueden identificarse inspeccionando las instalaciones de trabajo y de alojamiento.
Sin embargo, otros indicadores, como «engaño», «violencia física y sexual», «intimidación y amenazas», «retención de documentos de identidad», «retención de salarios», «servidumbre por deudas» y «horas extras excesivas», solo pueden revelarse mediante una investigación más exhaustiva in situ, una indagación sobre las políticas del productor (formales e informales) y entrevistas a los empleados.
Aunque no se han adoptado formalmente en el código o las regulaciones federales, estos indicadores de la OIT son cruciales porque la CBP cree que los indicadores de la OIT «representan los signos más comunes que apuntan a la posible existencia de un caso de trabajo forzoso»[18]. La CBP se basa habitualmente en estos indicadores a la hora de determinar si emite órdenes de rechazo en la frontera (WRO). Por ejemplo, en noviembre de 2022, la CBP emitió una WRO para todo el azúcar en bruto y los productos derivados del azúcar producidos en la República Dominicana por Central Romana Corporation Limited[19]. En esa WRO, la CBP citó cinco de los indicadores de la OIT —abuso de vulnerabilidad, aislamiento, retención de salarios, condiciones de trabajo abusivas y horas extras excesivas— como apoyo a la conclusión de que podría estar produciéndose trabajo forzoso.[20] Del mismo modo, la CBP retiró una WRO de los envíos de Natchi Apparel Ltd., una empresa con sede en la India, solo después de que la empresa abordara satisfactoriamente los cinco indicadores de trabajo forzoso de la OIT identificados en la WRO.[21] Estos son solo dos de los muchos ejemplos.[22]
¿Cómo pueden los fabricantes aprovechar los indicadores para erradicar el trabajo forzoso de sus cadenas de suministro?
Los importadores tienen la responsabilidad de proteger sus mercancías contra la exclusión o el decomiso en el puerto de entrada.[23] La CBP recomienda a los importadores que desarrollen un «sistema de cumplimiento social» para combatir el trabajo forzoso.[24] Los fabricantes pueden implementar este sistema mediante la realización de dos tipos de acciones: (1) mitigar el riesgo involucrando a las partes interesadas y los socios, evaluando los riesgos y los impactos, comunicando y formando a la cadena de suministro, y desarrollando un código de conducta; y (2) supervisar el cumplimiento, remediar las infracciones, realizar revisiones independientes e informar sobre el rendimiento y el compromiso.[25] La incorporación de los indicadores y sus manifestaciones tanto en la diligencia debida de mitigación y cumplimiento como en las investigaciones puede ayudar a los fabricantes a identificar y abordar las deficiencias en el cumplimiento de los derechos humanos en sus cadenas de suministro.
Los importadores también deben consultar el sitio web de la CBP para obtener información actualizada sobre las entidades extranjeras sujetas a órdenes de restricción de importación (WRO) o conclusiones, y asegurarse de que sus propias cadenas de suministro no estén recibiendo materiales de dichas entidades.[26] Para mantenerse al día sobre las políticas clave, los fabricantes deben considerar la posibilidad de asistir a los seminarios web de divulgación comercial de la CBP (disponibles en directo y pregrabados), que proporcionan información actualizada sobre la política comercial organizada para una variedad de industrias.[27] Los fabricantes también deben consultar la «Comply Chain» (Cadena de cumplimiento) de la Oficina de Asuntos Laborales Internacionales, una serie de herramientas empresariales que el Gobierno de los Estados Unidos proporciona a las empresas para ayudar a mitigar los riesgos de trabajo forzoso en sus cadenas de suministro.[28]
Del mismo modo, las empresas deben estar atentas al trabajo de las universidades y las organizaciones no gubernamentales (ONG) que se centran en el trabajo forzoso y la trata de personas.[29] Las ONG publican habitualmente informes importantes en los que se destacan cuestiones relacionadas con el trabajo forzoso en las cadenas de suministro que pueden presagiar un aumento de la aplicación de la ley por parte del gobierno. Algunos informes dan nombres e incluso enumeran las empresas sospechosas de emplear trabajo forzoso.[30]
Además, los fabricantes deben ser conscientes de que el drástico aumento de la aplicación de la UFLPA por parte de la CBP ha dado lugar a miles de retenciones adicionales de mercancías (de las cuales solo la mitad fueron finalmente autorizadas para su entrada en los Estados Unidos). La CBP y otras agencias federales también publican múltiples herramientas de cumplimiento para ayudar a las empresas a examinar de forma proactiva sus cadenas de suministro y hacer frente a posibles revisiones de admisibilidad. Estos recursos incluyen el «Asesoramiento empresarial sobre la cadena de suministro de Xinjiang»[31], el «Apéndice al asesoramiento empresarial sobre la cadena de suministro de Xinjiang»[32] y la «Ley de prevención del trabajo forzoso uigur: Guía operativa de la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos para importadores»[33] de la CBP.
Un buen punto de partida para cualquier empresa manufacturera es utilizar estas herramientas en línea junto con una evaluación de riesgos relacionados con el trabajo forzoso y la cadena de suministro, tal y como describimos aquí. Sin embargo, para garantizar que el cumplimiento normativo y las investigaciones sean lo suficientemente exhaustivos, las empresas deben asegurarse de consultar con abogados para garantizar que las cadenas de suministro cumplan con las regulaciones de la CBP.
Los abogados experimentados de Foley ayudan habitualmente a las empresas a elaborar planes de cumplimiento detallados, llevar a cabo investigaciones sobre riesgos y cumplimiento, y prestar asistencia en caso de que los productos se vean afectados por una WRO. Si tiene alguna pregunta sobre el contenido de este artículo o desea ayuda para mitigar el riesgo de su cadena de suministro, póngase en contacto con cualquiera de los autores de esta publicación para obtener asistencia.
[1] Véase, por ejemplo, Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, CBP Takes Aim at Forced Labor (30 de septiembre de 2022), disponible en https://www.cbp.gov/frontline/cbp-takes-aim-forced-labor; Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, La Patrulla Fronteriza se infiltra en una elaborada red de tráfico de personas (última modificación el 3 de agosto de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/newsroom/local-media-release/border-patrol-infiltrates-elaborate-human-smuggling-scheme.
[2] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Trabajo forzoso (última modificación: 25 de mayo de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[3] Id.
[4] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Trabajo forzoso (última modificación: 25 de mayo de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[5] 19 C.F.R. 12.42(e); Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Órdenes de retención de mercancías y lista de conclusiones ( última modificación: 17 de mayo de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.
[6] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Órdenes de retención de liberación y lista de conclusiones ( última modificación: 17 de mayo de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.
[7] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Preguntas frecuentes sobre el trabajo forzoso (última modificación: 16 de mayo de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/frequently-asked-questions.
[8] Id.
[9] Véase Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos , Ley de Prevención del Trabajo Forzoso Uigur (última modificación: 21 de julio de 2023), disponible enhttps://www.cbp.gov/trade/forced-labor/UFLPA.
[10] Véase Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos , Estadísticas de la Ley de Prevención del Trabajo Forzoso Uigur (última modificación el 21 de octubre de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics.
[11] 19 U.S.C. § 1307.
[12] Oficina Internacional del Trabajo, Indicadores de la OIT sobre el trabajo forzoso, p. 2 (1 de octubre de 2012), disponible en https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—declaration/documents/publication/wcms_203832.pdf.
[13] Id.
[14] Ídem, pág. 5.
[15] Id.
[16] Ídem, pág. 9.
[17] Ídem, pág. 11.
[18] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Trabajo forzoso (última modificación: 25 de mayo de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[19] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, CBP emite una orden de retención de mercancías contra Central Romana Corporation Limited (23 de noviembre de 2022), disponible en https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-withhold-release-order-central-romana-corporation.
[20] Id.
[21] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, CBP modifica la orden de retención de mercancías de Natchi Apparel (P) Ltd. (9 de septiembre de 2022), disponible en https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-modifies-withhold-release-order-natchi-apparel-p-ltd.
[22] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Órdenes de retención de liberación y lista de conclusiones (última modificación: 10 de octubre de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings.
[23] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Trabajo forzoso (última modificación: 25 de mayo de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/forced-labor.
[24] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, ¿Qué pueden hacer los importadores para ayudar a combatir el trabajo forzoso? (última modificación: 12 de octubre de 2021), disponible en https://www.cbp.gov/document/fact-sheets/what-can-importers-do-help-combat-forced-labor.
[25] Id.
[26] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Preguntas frecuentes sobre el trabajo forzoso (última modificación: 16 de mayo de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/frequently-asked-questions.
[27] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, seminarios web sobre comercio (última modificación: 9 de junio de 2023), disponible en https://www.cbp.gov/trade/stakeholder-engagement/webinars.
[28] Departamento de Trabajo de EE. UU., Comply Chain: Herramientas empresariales para el cumplimiento normativo laboral en las cadenas de suministro globales (último acceso el 10 de noviembre de 2023), disponible enhttps://www.dol.gov/general/apps/ilab-comply-chain.
[29] Naciones Unidas, Recursos: Fondo Fiduciario Voluntario de las Naciones Unidas sobre las Formas Contemporáneas de Esclavitud (último acceso el 10 de noviembre de 2023) (lista de ONG y otras organizaciones que trabajan en temas relacionados con el trabajo forzoso y la trata de personas), disponible en https://www.ohchr.org/en/about-us/ohchrs-funding-and-budget/trust-funds/united-nations-voluntary-trust-fund-contemporary-forms-slavery/resources.
[30] Véase, por ejemplo, Laura Murphy, et al., Driving Force: Automotive Supply Chains and Forced Labor in the Uyghur Region (Diciembre de 2022).
[31] Departamento de Estado, Departamento del Tesoro, Departamento de Comercio y Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, Aviso sobre la cadena de suministro de Xinjiang ( emitido el 1 de julio de 2020), https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/pdfs/2569-xinjiang-supply-chain-business-advisory-final-for-508/file.
[32] Departamento de Estado, Departamento del Tesoro, Departamento de Comercio y Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, Apéndice al Aviso comercial sobre la cadena de suministro de Xinjiang ( último acceso el 10 de noviembre de 2023), https://www.state.gov/xinjiang-supply-chain-business-advisory/.
[33] Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, Ley de Prevención del Trabajo Forzoso Uighur: Guía operativa del Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos para importadores (13 de junio de 2022), https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2022-Jun/CBP_Guidance_for_Importers_for_UFLPA_13_June_2022.pdf.
