¿Qué significa el fin de la deferencia Chevron para los programas federales de atención médica?

El 28 de junio de 2024, el Tribunal Supremo rechazó la doctrina de la deferencia Chevron en el caso Loper Bright Enterprises contra Raimondo, que fue seguido muy de cerca.[1] En una decisión de 6 a 3, el Tribunal sostuvo que la regla de Chevron, según la cual los tribunales deben deferir a la interpretación de las leyes ambiguas por parte de las agencias federales, otorgaba al poder ejecutivo una autoridad interpretativa que correspondía propiamente a los tribunales. Además, el Tribunal concluyó que la deferencia Chevron era incompatible con la Ley de Procedimiento Administrativo (APA), sosteniendo que la APA exige que los tribunales ejerzan un juicio independiente al decidir cuestiones legales en la revisión de las acciones de las agencias.

Loper tendrá implicaciones significativas e inmediatas para el Departamento de Salud y Servicios Humanos (HHS) de los Estados Unidos, la agencia federal encargada de la administración de los programas federales de atención médica, incluidos Medicare y Medicaid. Como se detalla a continuación, la decisión del Tribunal establece un estándar más exigente que los tribunales deben aplicar al revisar las regulaciones y posiciones legales del HHS.

¿Qué era la deferencia Chevron?

La doctrina de la deferencia Chevron fue establecida en 1984 por el Tribunal Supremo en el caso Chevron U.S.A., Inc. contra Natural Resources Defense Council, Inc.[2] En ese caso, el Tribunal sostuvo que cuando «una ley es silenciosa o ambigua con respecto a la cuestión específica» planteada en relación con una ley que administra la agencia, «la cuestión para el tribunal es si la respuesta de la agencia se basa en una interpretación admisible interpretación de la ley».[3] 

Aunque los académicos han debatido ampliamente el razonamiento de Chevron, en general se interpretó que exigía deferencia basada en la presunta experiencia de las agencias en la materia y en la suposición de que el Congreso delegó la autoridad a las agencias, en lugar de a los tribunales, para llenar las lagunas en los regímenes legales. Cabe destacar que la Corte Suprema no había invocado la deferencia de Chevron desde 2016, aunque los tribunales inferiores han seguido basándose en ella con regularidad.[4]

¿Qué decidió Loper?

Loper involucró a dos empresas pesqueras de Nueva Inglaterra que apelaron el fallo del Circuito de D.C. que aplicó la deferencia Chevron para respaldar la interpretación del Servicio Nacional de Pesquerías Marinas de la Ley Federal Magnuson-Stevens (la «Ley») en el sentido de que exige a los pescadores pagar por el uso de monitores de cumplimiento en determinados barcos pesqueros, a pesar de que la ley federal no especifica quién debe pagar. Los demandantes utilizaron el caso como vehículo para presentar un desafío más amplio a Chevron, argumentando que la doctrina ha dado lugar a una deferencia excesiva hacia las agencias federales, lo que ha provocado un exceso de regulación, la renuncia a la responsabilidad judicial de interpretar los estatutos y la imposición injustificada de costes de aplicación de la normativa.

La mayoría de Loper rechazó firmemente a Chevron y sostuvo que la APA exige que los tribunales ejerzan su juicio independiente al decidir cuestiones legales que surgen al revisar la actuación de una agencia. Como sostuvo la mayoría, «los tribunales no necesitan y, en virtud de la APA, no pueden deferir a la interpretación de la ley por parte de una agencia simplemente porque una ley sea ambigua».[5] 

Sin embargo, es importante señalar que Loper señaló que, en determinados casos, aún se puede conceder deferencia a las agencias. En primer lugar, el Tribunal observó que la APA exige expresamente un criterio de revisión deferente para la elaboración de políticas y la investigación de hechos por parte de las agencias[6]. En segundo lugar, Loper explicó que algunas leyes se interpretan mejor como «delegación de autoridad discrecional a una agencia», en cuyo caso la función del tribunal es simplemente garantizar que la agencia «participe en la toma de decisiones razonadas» dentro de esa autoridad.[7] Por último, Loper reafirmó que la «experiencia» de una agencia sigue siendo «uno de los factores» que pueden hacer que la interpretación de una agencia sea persuasiva.[8]

¿Cómo afectará Loper a los programas federales de asistencia sanitaria?

La directiva de Loperde que los tribunales deben interpretar las leyes de forma independiente y no deferir a las posiciones de las agencias tiene enormes implicaciones para los proveedores y suministradores que participan en los programas federales de atención sanitaria. Gran parte del panorama actual de la atención sanitaria se rige por las regulaciones del HHS, lo que afecta a muchos estadounidenses y a gran parte del presupuesto federal. Por ejemplo, Medicare cubre actualmente a más de 67 millones de beneficiarios, y el gasto de Medicare representó el 12 % del presupuesto federal en 2022 yel 21 % del gasto nacional en atención médica en 2021.[9] 

Los programas federales de atención médica, como Medicare y Medicaid, se establecen mediante leyes que establecen innumerables requisitos relativos a la cobertura de artículos y servicios, y cómo, cuándo y quién puede proporcionar dichos artículos y servicios.[10] Los diversos componentes del HHS, entre los que destaca el Centro de Servicios de Medicare y Medicaid (CMS), han publicado numerosas y detalladas normativas para aplicar estas leyes. Entre los componentes del HHS también se incluyen la FDA, los CDC, la HRSA, la AHRQ, la OCR, los NIH y muchos otros que interactúan regularmente con los proveedores y suministradores de atención médica.

En adelante, bajo el mandato de Loper, los futuros desafíos a las regulaciones de la agencia se llevarán a cabo en un campo de juego muy diferente. Esto tiene varias implicaciones importantes: 

• Más impugnaciones legales: Esperamos que se presenten más impugnaciones legales contra las regulaciones del HHS a medida que se publiquen. Loper declaró expresamente que «no pone en tela de juicio los casos anteriores que se basaron en el marco Chevron », por lo que las decisiones anteriores que confirman las regulaciones deberían ser estables.[11] Pero, de cara al futuro, Loper significa que los tribunales no tienen «ninguna ventaja» a favor de las posiciones legales del HHS, por lo que los litigantes pueden considerar que Loper aumenta sus posibilidades de éxito. Al mismo tiempo, esto puede crear más incertidumbre para los proveedores y suministradores, que deben determinar cómo cumplir con las nuevas regulaciones impugnadas.
• Menor capacidad del HHS para crear nuevos programas o imponer nuevos requisitos: Especialmente cuando el HHS impone nuevos requisitos sustantivos que no están claramente autorizados por la ley, las regulaciones del HHS pueden ser vulnerables. Por ejemplo, quienes impugnan los requisitos mínimos de dotación de personal de los CMS para las residencias de ancianos seguramente citarán el caso Loper.[12] Del mismo modo, cuando el HHS crea nuevos programas o iniciativas mediante reglamentos basados en un lenguaje legal amplio (por ejemplo, la reciente creación por parte del HHS de reglamentos para hospitales de emergencia rurales[13]), los reglamentos pueden ser más vulnerables a impugnaciones. Como otro ejemplo, las impugnaciones legales a la nueva norma de la FDA sobre pruebas desarrolladas en laboratorio están pendientes y es probable que invoquen el caso Loper.[14]

• Más incentivos para impugnar las normas de reembolso: Con frecuencia se impugnan ante los tribunales las normas de la CMS que regulan los reembolsos, que a menudo contienen fórmulas legales complicadas sujetas a diferentes interpretaciones. Mientras que en el pasado los tribunales solían aceptar las interpretaciones de la CMS,[15] Loper ahora ofrece más posibilidades a los proveedores y suministradores de buscar interpretaciones legales más favorables para mejorar los reembolsos.

• Elaboración de normas más lenta y cautelosa: A medida que el HHS promulgue nuevas regulaciones, ahora tendrá que considerar el mayor riesgo de litigios que genera Loper . Esto puede llevar a que las agencias se vuelvan más lentas y procedan con mayor cautela en la elaboración de normas, ya que las agencias buscarán crear regulaciones defendibles.

• Decisiones inconsistentes de los tribunales: dado que Loper ordena a los tribunales que ejerzan su criterio independiente en lugar de acatar las interpretaciones del HHS, esperamos que los tribunales de diferentes zonas del país puedan llegar a conclusiones diferentes con respecto a las regulaciones del HHS. Esto puede hacer que determinadas ubicaciones geográficas resulten más ventajosas para las operaciones o expansiones de los proveedores y suministradores.

Conclusión

En el futuro, los tribunales estarán más dispuestos que nunca a apoyar las impugnaciones a las regulaciones del HHS. Esto plantea tanto retos como oportunidades para los proveedores y suministradores, que deben evaluar cuidadosamente la base jurídica de todas las nuevas regulaciones.

Los autores agradecen las contribuciones de Callie Ericksen, estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad de California Davis y becaria de verano de 2024 en Foley & Lardner LLP.

[1] Loper Bright Enterprises contra Raimondo, n.º 22-451 (28 de junio de 2024), junto con Relentless, Inc. contra el Departamento de Comercio, n.º 22-1219, disponible aquí.

[2] 467 U.S. 837 (1984).

[3] Ídem, en 843 (énfasis añadido).

[4] Véase Am. Hosp. Ass’n («AHA») v. Becerra, 142 S. Ct. 1896, 1904 (2022) (en el que se determina que la exclusión de la revisión judicial por parte del HHS «carece de base textual», sin pronunciarse con respecto a Chevron); Becerra v. Empire Health Found., 142 S. Ct. 2354, 2362 (2022) (ilustrando que la interpretación del HHS se ajusta al «texto, contexto y estructura» de la ley al calcular la fracción de Medicare a efectos de las prestaciones de la Parte A de Medicare, sin mencionar Chevron); Vanda Pharms., Inc. contra Ctrs. for Medicare & Medicaid Servs., 98 F.4th 483 (2024) (sosteniendo que las definiciones de CMS de «ampliación de línea» y «nueva formulación» no entraban en conflicto con la ley de Medicaid). 

[5] Loper Bright Enterprises contra Raimondo, n.º 22-451, dictamen 35 (28 de junio de 2024).

[6] Ídem, en el dictamen, pág. 14 (citando 5 U.S.C. §§ 706(2)(A), (E)).

[7] Ídem, en el dictamen, página 18.

[8] Ídem, en el dictamen, pág. 25 (citando Skidmore v. Swift & Co., 323 U.S. 134 (1944).

[9] Véase KFF , Medicare 101 (publicado el 28 de mayo de 2024), disponible aquí.

[10] Véase 42 U.S.C. §§ 1395–1395lll.

[11] Loper Bright Enterprises contra Raimondo, n.º 22-451, dictamen 34 (28 de junio de 2024).

[12] Véase Am. Health Care Ass’n v. Becerra, n.º 24-cv-114 (N.D. Tex) (que impugna la norma publicada en 89 Fed. Reg. 40876 (10 de mayo de 2024).

[13] Condiciones de participación, 42 C.F.R. §§ 485.500-485.546 (Subparte E), y Pagos, §§ 419.90-419.95 (Subparte J), 87 Fed. Reg. 71748, 72292-93 (23 de noviembre de 2022), 

[14] 21 C.F.R. § 809, 89 Fed. Reg. 37286 (6 de mayo de 2024).

[15] Véase, por ejemplo, Baptist Mem’l Hosp. – Golden Triangle, Inc. contra Azar, 956 F.3d 689 (5 .º Cir. 2020) (que se remite a la norma de los CMS relativa a los «costes incurridos» para calcular los pagos del programa Medicaid Disproportionate Share Hospital).