Los tsunamis y el Programa Nacional de Seguros contra Inundaciones

El 30 de julio, se produjo un terremoto de magnitud 8,8 frente a la costa oriental de Kamchatka, en Rusia, lo que provocó alertas de tsunami en Japón y Hawái, entre otros lugares. Algunos han planteado la hipótesis de que el aumento del nivel del mar podría incrementar el riesgo de tsunamis y los daños materiales asociados en el futuro.[1] En Japón, los tsunamis provocados por terremotos están cubiertos principalmente por un acuerdo público-privado de cobertura contra terremotos, en virtud del cual las aseguradoras privadas ofrecen una cobertura opcional que luego se cede y retrocede, en virtud de una estructura de exceso de pérdidas, a reaseguradoras gestionadas por el Gobierno y al Gobierno japonés.

En Hawái, y en Estados Unidos en general, no existe un programa específico de seguros contra tsunamis, y las aseguradoras comerciales que emiten seguros de propiedad residencial suelen excluir los daños causados por tsunamis mediante exclusiones por subida y arrastre de aguas (o similares). En su lugar, los tsunamis están cubiertos principalmente por el seguro contra inundaciones del Programa Nacional de Seguros contra Inundaciones (NFIP), gestionado por la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA). Sin embargo, para tener derecho a la cobertura, los daños deben ser consecuencia de una «inundación». Una definición relevante de «inundación» se encuentra en 44 C.F.R. § 59.1, que es la subsección de Definiciones de la Parte de Disposiciones Generales del Reglamento del NFIP y establece lo siguiente:

Inundación o inundaciones significa:

• (a) Una condición general y temporal de inundación parcial o total de zonas normalmente secas debido a:
  • (1) El desbordamiento de aguas continentales o mareales.
  • (2) La acumulación o escorrentía inusual y rápida de aguas superficiales procedentes de cualquier fuente.
  • (3) Deslizamientos de tierra (es decir, flujos de lodo) causados directamente por inundaciones, tal y como se definen en el párrafo (a)(2) de esta definición, y que son similares a un río de lodo líquido y fluido en la superficie de zonas normalmente secas, como cuando la tierra es arrastrada por una corriente de agua y se deposita a lo largo del recorrido de la corriente.
• (b) El colapso o hundimiento de terrenos a lo largo de la orilla de un lago u otra masa de agua como resultado de la erosión o socavación causada por olas o corrientes de agua que superan los niveles cíclicos previstos o causadas repentinamente por un nivel de agua inusualmente alto en una masa de agua natural, acompañadas de una tormenta severa o por una fuerza natural imprevista, como una inundación repentina o una marejada anormal, o por algún evento similar inusual e imprevisible que provoque una inundación tal y como se define en el párrafo (a)(1) de esta definición.

Una definición más específica de «inundación» se encuentra en los apéndices A(1) a (A)(3) de la parte 61 (Cobertura y tarifas de seguros) del Reglamento del NFIP, que contiene los formularios de la póliza estándar de seguro contra inundaciones (SFIP) para viviendas, propiedades en general y asociaciones de edificios de condominios residenciales. La sección II.B de cada uno de los formularios SFIP contiene la siguiente definición de «inundación», que, aunque excluye la expresión «marejada anormal» que figura en las definiciones reglamentarias generales citadas anteriormente, sigue cubriendo las inundaciones causadas por tsunamis.

• B. Inundación, tal y como se utiliza en esta póliza de seguro contra inundaciones, significa:
  • 1. Una condición general y temporal de inundación parcial o total de dos o más acres de terreno normalmente seco o de dos o más propiedades (una de las cuales es su propiedad) debido a:
    • a. Desbordamiento de aguas continentales o mareales;
    • b. Acumulación o escorrentía inusual y rápida de aguas superficiales de cualquier fuente;
    • c. Corriente de lodo.
  • 2. Derrumbe o hundimiento del terreno a lo largo de la orilla de un lago o masa de agua similar como resultado de la erosión o socavación causada por olas o corrientes de agua que superan los niveles cíclicos previstos y que provocan una inundación tal y como se define en el apartado B.1.a anterior.

Los tsunamis se abordaron específicamente en una hoja informativa de la FEMA de junio de 2023 titulada «Comprender los tsunamis y el NFIP».[2] que reiteraba y aclaraba que «las pólizas de seguro contra inundaciones del NFIP suelen cubrir los daños causados por un tsunami». La hoja informativa sobre tsunamis incluía una definición de «inundación» casi idéntica a la que figura en el SFIP citado anteriormente, salvo por las diferencias que se indican a continuación (en tachado y subrayado tipo, según corresponda).

• 1. Una condición general y temporal de inundación parcial o total de dos o más acres de terreno normalmente seco o de dos o más propiedades (una de las cuales es su propiedad) debido a:
  • a. Desbordamiento de aguas continentales o mareales;
  • b. Acumulación o escorrentía inusual y rápida de aguas superficiales de cualquier fuente;
  • c. Corriente de lodo.
• 2. Derrumbe o hundimiento del terreno a lo largo de la orilla de un lago o a cuerpo de agua similar como resultado de debido a erosión o socavación causada por olas o corrientes de agua que superan los niveles cíclicos previstos y que provocan una inundación. tal y como se define en el apartado B.1.a anterior. por el desbordamiento de aguas continentales o mareales, tal y como se definen anteriormente.

Aunque «como resultado de» y «debido a» podrían interpretarse de manera diferente según los hechos, es poco probable que las ligeras variaciones en la definición que se muestran arriba tuvieran la intención de transmitir alguna diferencia sustancial en la cobertura de las inundaciones causadas por tsunamis y, más probablemente, el lenguaje se utilizó con el fin de aumentar la legibilidad de la hoja informativa sobre tsunamis. En cualquier caso, ambas definiciones abarcarían las inundaciones causadas por tsunamis. Como también afirma la FEMA en la hoja informativa sobre tsunamis:

Dado que los tsunamis empujan el agua hacia el interior cuando llegan a la costa (lo que también se conoce como inundación por tsunami), los daños que causan están cubiertos por el seguro contra inundaciones. Los daños causados por los escombros que flotan en las aguas de la inundación, también conocidos como flujo de escombros, también están cubiertos siempre y cuando las aguas de la inundación transporten el flujo de escombros. Los escombros transportados por un deslizamiento de tierra causado por un tsunami no están cubiertos.

Según una presentación de la FEMA de abril de 2021 sobre el papel de la FEMA en la mitigación de tsunamis,[3] como parte del NFIP, la FEMA «ha incluido la altura de las olas de los tsunamis en [Mapas de Tasas de Seguro contra Inundaciones; FIRM] desde la década de 1970 para las zonas de la costa oeste, Hawái y otras islas del Pacífico donde el tsunami es el principal riesgo de inundación», y «la FEMA ha modernizado sus FIRM a través de su Programa de Mapas de Riesgo», que «pretende incluir otros riesgos, incluido el tsunami». Sin embargo, como señala la FEMA, «las alturas de las olas de tsunami normalizadas a un evento con una probabilidad anual del 1 % pueden no mostrar la verdadera amenaza potencial, ya que la inundación máxima por tsunami podría ser mucho mayor que la limitación de probabilidad anual del 1 %», y «Excepto en zonas como Hawái, donde los tsunamis son el principal peligro, el NFIP ha decidido no incluir las zonas de inundación por tsunami en los FIRM recientes», pero «nuestros nuevos FIRM digitales permitirán a las comunidades superponer sus propios mapas de inundación por tsunami, independientemente de la frecuencia de recurrencia, si así lo desean».

En estos comentarios, la FEMA parece indicar que, aunque el riesgo de tsunami puede estar adecuadamente valorado, dado que los tsunamis catastróficos importantes pueden tener una probabilidad anual inferior al 1 %, podría existir un desajuste entre los requisitos legales y reglamentarios impulsados por los FIRM y el peligro real que representan los tsunamis catastróficos. Extrapolando el posible aumento del peligro que podría surgir en caso de subida del nivel del mar, las preocupaciones implícitas de la FEMA podrían agravarse aún más en las próximas décadas. Según una guía publicada en 2012 por el Instituto Nacional de Gestión de Tierras e Infraestructuras de Japón[4], parece que una forma en que la estructura japonesa evita este desajuste es clasificando las zonas en función de la determinación de los gobernadores de las prefecturas sobre «la posible inundación por tsunami, es decir, la superficie y la profundidad de la inundación que se espera que provoque un tsunami», en lugar de basar la determinación en la probabilidad.[5] En conclusión, las inundaciones causadas por tsunamis deberían estar cubiertas por el SFIP del NFIP, pero parece que sigue habiendo debate sobre si las estructuras normativas para identificar y clasificar los riesgos de tsunami son adecuadas para tener en cuenta el posible aumento de las amenazas derivadas de los efectos del aumento del nivel del mar.

[1] Véase, por ejemplo, https://www.mdpi.com/2077-1312/11/5/945; https://www.science.org/doi/10.1126/sciadv.aat1180

[2] Hoja informativa «Comprender los tsunamis y el NFIP», disponible en https://agents.floodsmart.gov/sites/default/files/fema-understanding-tsunamis-and-nfip-fact-sheet-06-2023.pdf.

[3] Disponible en https://nehrp.gov/pdf/3-NTHMP-FEMA%20role_ACEHR_April2021.pdf

[4] Disponible en https://www.nilim.go.jp/english/disaster/tsunami.pdf

[5] Ídem, pág. 4.