国际贸易诉讼与新任特朗普政府：十大核心问题解答

导言

全球化进程与高效配置企业资源的需求，促使众多跨国公司建立了全球供应网络。尽管这些举措通常能实现资本的高效配置、分散各国间的收入基础并降低汇率风险，但也增加了企业面临政治风险的暴露程度——这些风险将动摇支撑跨国投资的长期经济假设。

特朗普的竞选活动给跨国公司带来了多种意料之外的风险。无论是聚焦于世贸组织（WTO）的所谓问题、《北美自由贸易协定》（NAFTA），还是与美国存在显著贸易逆差的国家（尤其是中国和墨西哥）的贸易，其核心观点都是：现行规则损害美国利益，导致就业岗位流失，制造业尤为严重。

但改变基本规则可能对投资假设产生重大影响。当前国际投资环境面临的最大挑战之一，是改革和/或废除《北美自由贸易协定》的承诺；此项政治风险已在福里律师事务所先前发布的警报中进行过分析。然而，由于特朗普政府更可能接纳反倾销、反补贴和保障措施等国际贸易救济行动的申请，由此衍生出另一项风险。 若此类措施广泛实施，将造就赢家与输家（取决于涉事企业的立场及其更倾向于自视为国内生产商还是外国产品的进口商/消费者）。为应对相关风险并协助企业判断应持欢迎或警惕态度，本客户提示列举了受国际贸易救济措施潜在影响的企业应重点关注的"十大问题"。 后续客户提示将全面解析新政府任期内可能发生重大变革的所有国际贸易与监管领域。

十大国际贸易问题解答（或：特朗普会用贸易封锁取代自由贸易吗？）

1. 当选总统特朗普做出了哪些承诺？

国际贸易及其对制造业岗位流失的影响，在特朗普先生的竞选期间备受关注。他特别提出通过加征关税保护美国制造商的方案，例如对华商品拟征收45%关税，对墨西哥进口的汽车、卡车等特定商品征收35%关税。  其他提案包括扩大贸易救济措施适用范围、将中国列为"汇率操纵国"，以及向世贸组织施压修改不利于美国制造商的规则——例如世贸组织协定中关于增值税（VAT）的处理方式。事实上， 就在本客户提示发布前夕，一项针对进口商品的"边境税"新提案正在酝酿中。该方案旨在不改变关税税率的前提下提高进口成本（即禁止美国企业将进口商品成本计入税前扣除，从而强力激励企业使用美国本土产品；同时对出口商品免税，强力激励企业增加出口）。。

特朗普提出的国际贸易团队包括莱特希泽先生，这位前美国贸易代表副手曾主导采取多项措施降低美国贸易逆差，包括通过谈判达成旨在限制对美钢铁销售的自愿限制协议。 鉴于莱特希泽过去三十年一直代表美国钢铁行业（该行业在提交新的反倾销和反补贴税申请方面最为活跃），利用贸易救济程序保护美国产业的思维方式很可能会得到加强。 此外，特朗普总统任命的加州大学欧文分校教授纳瓦罗，其著作《中国制造的死亡》主张中国通过推行重商主义政策及过度补贴国家资助的对美出口，导致美国制造业遭受重创。 很难想象还有比现在更适合发起新的贸易救济行动的环境了，特别是如果这些行动聚焦于不断增长的中国进口商品的话。

既然特朗普先生已成为当选总统，他采取的任何行动都必须具备法律依据。现实情况是，世贸组织的限制条款以及履行最惠国关税限额的要求，都限制了关税能提高到多高。 此外，鉴于美国约半数制造业岗位依赖出口，特朗普总统将面临来自出口商的巨大政治压力——他们强烈要求避免因发动大规模贸易战而丧失贸易机遇。

然而，公众对全球贸易的失望情绪，以及对那些被视为滥用贸易规则的国家（尤其是中国）的不满，却是真实存在的。自二战结束以来，两党共同推动全球贸易发展的努力所引发的不满情绪，不会随着新总统的就职而消失。

在提高关税的法律限制与保护主义诉求之间寻求平衡的压力阀，很可能以国际贸易救济措施的形式出现。 国际贸易救济措施可根据具体救济类型，由行业组织、美国贸易协会或工会发起，某些情况下甚至可由美国政府特别行动启动。如下文详述，其他行政措施还包括指示美国司法部（DOJ）、 美国商务部（DOC）及美国海关与边境保护局（CBP）加强执法力度，保护美国企业免受非法倾销行为侵害，包括规避反倾销与反补贴税令、虚假申报产品以逃避关税及其他不公平贸易行为。

2. 什么是贸易救济措施？它们如何运作？

过去四十年间，美国政府对众多制成品、化学品及原材料实施了多种形式的贸易救济措施——基本上涵盖了大量进口的各类产品。最常见的措施是反倾销和反补贴税令，这些措施是在调查特定国家生产商是否存在"不公平贸易"行为后实施的。 其他贸易救济措施虽较少见，但也时常被用于保护美国产业。此类程序最终通常会对涉案商品的每批进口征收特殊附加关税，从而提高进口商品的采购成本。主要可采取的措施包括：

• 反倾销/反补贴调查。此类国际贸易救济措施侧重于对特定产品或相关产品类别提供救济。它们不提供像全面提高关税那样普遍性的救济，但能以更精准的方式提供强有力的救济。 此类案件通常由获得行业充分支持、具备"诉讼资格"的美国产业发起申诉，美国政府极少主动启动调查（最近一次是1991年针对加拿大软木的调查）。

  当美国商务部认定某商品在美国境内的销售价格低于"公平价值"时，即构成"倾销"。公平价值通常指该外国公司在其本土市场或第三市场销售同类商品的价格（或在特定情况下，指商品生产成本加上利润率后的价格）。 当特定生产商、行业或生产商/行业集团被认定获得"财政补贴"且该补贴"使涉案商品受益"时，将征收反补贴税。若国际贸易委员会（ITC）同时认定国内同类产品生产商因涉案进口商品遭受实质损害或面临实质损害威胁，则两种情形下均将征收特别反倾销税或反补贴税。

  无论哪种情况，补救措施都是征收关税以抵消确定存在的倾销或补贴幅度。反倾销和反补贴税程序中的关税通常超过涉案商品进口价值的10%至20%（具体取决于在冗长详尽的问卷答复中提交的信息），而确切的幅度则基于提交的详尽记录确定，包括详细的销售和成本信息。 计算出的倾销幅度达到30-40%的情况并不少见。若被调查的非美国企业未能充分回应详尽的信息要求（或其信息未获核实），则将依据"现有事实"征收惩罚性关税。 依据现有事实确定的利润率往往高达两位数甚至三位数，这将使相关进口产品完全被排除在美国市场之外。

• 第201条保障措施（逃避条款）程序。保障措施旨在为遭受进口激增严重损害的产业提供临时性但广泛的救济。根据第201条规定，认为符合该标准的国内产业可向国际贸易委员会申请救济。若国际贸易委员会作出肯定性认定，总统可酌情授予救济，通常期限最长为三年。 该认定仅取决于是否存在严重损害，无需认定不公平贸易行为。尽管过去因担心共和党与民主党总统均不愿批准救济而鲜少采用此项救济措施，但在特朗普总统任期内这一情况可能发生改变。 尽管该救济措施覆盖范围广泛（通常针对整个行业的产品，如钢铁），但其有限的时效性可能促使相关行业更倾向于提起反倾销诉讼——此类诉讼通常持续10至20年（直至日落复审程序中被撤销）。

• 301条款程序。1974年《贸易法》第301条授权美国贸易代表在总统指示下，针对"外国采取的不合理或歧视性行为、政策或做法，且该行为、政策或做法对美国商业构成负担或限制"实施关税措施。此项救济措施属于保障措施范畴，适用于违反《北美自由贸易协定》等国际贸易协定的情形。 可采取的补救措施之一是对来自伙伴国的进口商品加征关税，此项措施同样由总统酌情决定。

• 第122条 国际收支程序。 1974年《贸易法》第122条授权总统通过征收临时进口附加费、实施临时配额或两者并用的方式，应对"美国严重且大规模的国际收支赤字"。但此类救济措施具有时限性与临时性——实施期限不得超过150天，且附加费不得超过进口商品从价税额的15%。

• 《1962年贸易扩展法》第232(b)条规定的国家安全措施。当存在被认定对国家安全的威胁时，该条款授权商务部长对进口商品展开调查，并采取限制或禁止进口的措施，或"采取总统认为必要的其他行动，以调整此类商品的进口，确保其不会威胁到国家安全"。

• 第337条不公平贸易行为诉讼程序。该程序旨在打击不公平贸易行为，包括滥用专利权和商标权。在近期若干案件中，美国企业提出了创新性主张，使国际贸易委员会得以对多种行为进行裁决，从而扩大了第337条程序的适用范围，以应对被认为的不公平贸易行为。

• 货币操纵。特朗普先生曾多次表示，其上任后的首要举措之一便是将中国列为"汇率操纵国"。此举依据2016年通过的一项法律，该法律授权总统在与被指控操纵汇率的国家进行双边谈判未果时，可采取补救措施。 根据该法案，任何此类认定都需要美国财政部与被认定国展开谈判以消除不公平优势，若谈判失败则可能采取补救措施。 尽管当前中国压低汇率的证据较弱——鉴于中国正通过新规收紧资金外流渠道来支撑本币汇率——但该认定仍可用于施压中国：要求其解决在缺乏商业合理性的领域扩建产能的融资问题，或制止政府鼓励对美出口的其他行为。 此外，美国商务部可能开始在反补贴案件中将汇率操纵纳入可抵销补贴范畴，这将导致反补贴案件中的关税税率提高。

3. 贸易诉讼难道不是已经开始了？会有什么变化？

国际贸易申诉具有周期性特征，其数量变化取决于宏观经济状况、特定行业盈利能力以及行业寻求贸易救济的倾向等因素。 近几年来，反倾销和反补贴税申诉案件数量与规模均呈上升趋势，尤其在过去两年间，针对各类钢铁产品的大型案件接连涌现，而加拿大软木木材案件（紧随大选后提交）更成为近期高潮。

根据特朗普先生的竞选承诺，这一趋势很可能加速发展。此外，2016年通过的两项立法将使美国产业在相关诉讼中更易胜诉。《贸易救济法案》和《2015年贸易便利与贸易执法法案》简化了反倾销和反补贴税案件的提起程序，并赋予商务部更大的案件处理裁量权。 事实上，根据法律框架设计，特朗普政府甚至可自主启动反倾销和反补贴调查，无需等待国内生产商提请。各行业还可能依据保障措施条款寻求广泛救济——此类情况自2001年钢铁保障措施程序后便未再出现。鉴于特朗普政府被认为愿意提供广泛保障措施救济，众多行业将重新审视这一救济途径。

4. 贸易救济措施的效力如何？它们影响哪些对象？

贸易救济措施的有效性因产品、行业及程序进展方式而异，效果可能从毫无帮助到至关重要不等。 贸易救济措施的成功通常取决于四个因素：(1) 申诉范围（产品范围）；(2) 申诉是否涵盖所有可能的进口竞争来源（即当前提供竞争的国家以及在实施命令后可能进入市场的国家）；(3) 获得的救济幅度；(4) 救济措施的实施期限。 某些情况下，美国产业发现贸易申诉非但未能缓解进口压力，反而促使外国制造商在美国开设工厂，加剧了国内竞争。此外，若申诉未能涵盖大部分或全部潜在竞争来源，救济令可能存在"漏洞"——即即便征收高额关税，其他国家的竞争者仍可能迅速填补市场空白。 以美国政府对中国轮胎征收关税为例：虽然中国轮胎进口量骤降，但缺口主要由其他国家而非美国本土生产的轮胎填补。结果仅获得短期缓解，随后针对各类轮胎产品又接连发起反倾销诉讼。

计算出的保证金（这是决定命令威慑效果的主要因素）难以预先预测，因为它取决于提交的数据、应诉方的配合程度，以及商务部是否核实提交数据在所有实质方面均准确无误。然而在绝大多数情况下，商务部会认定保证金足够高（即超过最低限度），并作出肯定性最终裁定。 随后战线转移至国际贸易委员会（ITC），此时必须证明存在实质性损害。因此，提交请愿书时最关键的考量在于能否有力论证美国产业正遭受：(1) 实质性损害或未来实质性损害威胁；以及(2) 该损害"系因"涉案进口产品所致。 要确定这种因果关系是否存在，需要审查过去三年的进口趋势（价格和数量）以及与涉案进口产品对生产同类产品的国内产业造成的影响相关的其他信息。

尽管存在这些限制，但在绝大多数情况下，贸易救济措施通过提高销售价格和/或增加销售机会的形式，为美国相关商品生产商提供了有效且持久的救济。

5. 哪些行业和领域面临最大风险？

几乎任何产品都可能成为贸易救济措施的对象。既有针对贸易量巨大的产品（如软木、钢铁和半导体）的案件，也有针对贸易量较小产品（如金属衣架和特种化学品）的案件。 甚至曾有针对铀浓缩服务销售的案件——该服务通过进口低浓缩铀的形式交付。现存375项反倾销和反补贴税令（数据源自国际贸易委员会网站）的概要如下：

尽管钢铁及其直接下游产品（如钢管）相关案件占主导地位，但反倾销和反补贴税措施已涉及众多产品类型。基本上，任何进口量急剧增长的产品行业——尤其是因进口激增导致价格被压低的行业——都可能面临贸易申诉风险。

6. 这仅仅是针对中国吗？哪些国家可能会成为目标？

中国目前实施着102项反倾销和38项反补贴税令，远超其他任何国家。所征收的关税税率往往高达两位数甚至三位数。 鉴于中国既是美国最大的贸易伙伴，也是美国货物贸易逆差的主要来源国（年逆差超过3500亿美元），加之特朗普先生既抨击中国所谓的不公平贸易行为，又质疑其加入世贸组织的决定（特朗普称此举是"巨大的错误"），普遍预期中国将继续成为贸易救济措施的焦点。

这并不意味着其他国家的出口商可以松一口气。正如国际贸易中心数据摘要所示，目前共有41个国家受到反倾销或反补贴税令的约束：

需要注意的重要一点是，一旦决定对某国提起诉讼，追加其他国家相对较为简单。这是因为申诉书是针对一组国家共同拟定的，相关程序在国际贸易委员会（ITC）层面将统一推进。尽管美国商务部（DOC）对每个国家的强制应诉方分别进行程序处理，但即使在DOC层面同时处理多起案件仍能显著提高效率。 同时提起多起诉讼还有助于更清晰地证明实质损害（通过扩大涉案进口产品在美国市场的竞争份额），并能规避"泄漏性命令"问题——即当涉案生产商因反倾销或反补贴调查命令退出美国市场时，未被调查国家的生产商可能迅速填补贸易缺口。

7. 世界贸易组织的情况如何？

世贸组织是国际贸易格局中耐人寻味的一环，因为特朗普先生时而声称将退出该协议，时而又表示要寻求修改协议（以消除他所称的有利于增值税国家的条款——这些条款允许出口国扣除增值税金额，从而构成他所谓的出口补贴），同时还表示将依据世贸组织争端解决规则对其他国家提起更多诉讼。 特朗普既抨击世贸组织又宣称依赖该组织，其立场令人难以预测。但可以预期的是，特朗普政府将积极运用世贸组织争端解决程序，在奥巴马政府仅对中国提起的十四起世贸组织诉讼基础上继续推进。

世贸组织协定主要旨在帮助拓展美国出口机会，而非处理美国境内的进口活动。此外，由于世贸组织程序的效力存在局限——这些程序往往冗长繁琐、易遭规避且通常仅提供前瞻性救济——世贸组织案件很可能不会成为保护美国利益的核心手段，而将在保障美国出口机会方面发挥辅助作用。 主要保护措施将来自国内贸易救济诉讼。

8. 上述所有内容听起来都令人不安。我该如何降低国际贸易诉讼的风险？

是否提起诉讼的决定权在于生产特定产品的美国行业。当诉讼案启动时，未制定应急预案的产品进口商往往陷入被动，尤其当其合同规定必须继续采购外国产品，即便面临关税大幅上调的风险。以下是企业为防范卷入潜在贸易行动可采取的预防措施：

• 密切关注进口数据和贸易传闻。有时贸易诉讼会毫无征兆地出现，源于某份完全无法预见的请愿书提交。但多数情况下，案件来临前会有征兆——行业传闻、行业刊物报道，或是符合"因进口特定产品造成实质损害"认定标准的贸易模式。 当来自关键国家的进口量持续增长、相关产品平均单价不断下降、美国产业利润萎缩或亏损加剧时，贸易救济案件尤其容易被提起。对于贸易救济申请频发的行业，密切关注可能预示案件启动的趋势尤为重要。 进口趋势数据（包括按国家及协调关税制度分类的进口平均单价和进口数量）可通过国际贸易委员会数据网站获取。

• 作为记录在案的进口商时需审慎评估。尽管贸易救济措施针对的是外国制造商和出口商，但所征收的关税实际上是以每批涉案商品从价税（价值）的百分比形式向记录在案的进口商征收。 未及时关注新规发布的进口商可能发现，其进口商品已悄然被加征关税——某些情况下关税税率甚至超过商品本身价值（即关税税率超过100%）。企业需特别注意已约定担任记录进口商的合同条款，尤其对于钢铁产品等需频繁进行贸易申报的商品。

• 在长期供应协议中制定应急措施。 高度依赖进口商品的企业需评估其长期合同是否涵盖以下应急条款：由哪一方担任进口记录方、交货条款（CIF和FOB等交货条款会影响关税支付责任方）、是否发生关税补偿、是否涉及关税上调的可能性，以及各方是否拥有因突发关税征收而终止合同的权利。 不可抗力条款可能无法满足因意外关税引发合同终止的法律要求。

• 仔细核对单据与订单是否一致。 如前所述，每当实施新的贸易救济措施时，总有进口商因意外关税而措手不及。依赖报关行或货运代理处理此类情况往往收效甚微，因为这些第三方通常不承担了解进口商品计划的责任。一旦货物抵达美国海关辖区，便为时已晚——反倾销税和反补贴税不适用关税退还机制。 报关行遗漏新反倾销或反补贴关税实施的情况也屡见不鲜，尽管此项工作确属其合同责任范畴。由于报关行的责任通常仅限于货物处理费用的有限金额，企业应主动采取措施，独立追踪哪些商品受到新命令约束，将其纳入海关合规体系。

• 准确掌握货物的正确分类。关税征收依据的是商品的物理描述，而非仅为便利而设的协调制度（HTS）分类。若海关认定货物本应申报为反倾销税令适用对象，即使申报或被认为正确的HTS分类显示不适用，海关仍将征收关税。 当申报存在灰色地带时，应特别注意确保正确归类，并判定商品是否属于命令适用范围。 部分命令的适用范围复杂，可能导致归类困难，例如铝型材命令（美国商务部就此已作出约八十项范围裁定）。若进口商无法通过自主归类获得确定性，应考虑提交范围裁定申请，商务部将就此作出最终裁定，确认商品是否属于命令适用范围。

• 警惕潜在规避红旗。由于关税税率可能较高，某些不择手段的出口商会错误申报商品属性，例如虚报产品特征或分类、谎报原产国等。但需注意，关税应由进口商而非制造商缴纳。任何进口商若察觉可能规避关税的警示信号，应在海关边境保护局介入前主动核查。

• 建立监测体系并积极参与行政复审。出口相关商品的外国企业需格外谨慎。根据美国商务部规定，规模最大的两家外国出口商通常会被选定为行政复审中的"强制应诉方"。行政复审每年进行一次，主要要求外国生产商提交新数据以重新设定反倾销或反补贴税率。 精明的外国企业可在遵守指令的前提下构建精密体系，使其在美国以接近非倾销价格销售产品，从而维持甚至降低其进口商品所评估的实际反倾销税率。

9. 如果我站在问题的另一边，认为自己是不公平贸易的受害者，我能做些什么？

对于认为自身遭受不公平贸易损害的企业，其可采取的应对措施因具体情况而异：若相关商品已受现行禁令约束，或生产商正考虑提起新诉讼，则应对策略各不相同。 对于已受现有命令约束的产品，必须持续警惕外国竞争对手是否采取规避措施。常见规避手段包括：虚假标注原产国、经第三国转运货物、在第三国进行轻微加工后宣称产品已实质性转变为该国产品，以及将零部件运入美国仅在所谓"螺丝刀工厂"进行简单组装。 某些情况下，企业会添加微量非必需组件，试图使产品略微超出相关命令的适用范围。

对于希望充分利用提高关税以削弱外国竞争的企业而言，监控此类活动至关重要。进口相关信息可通过商业服务机构（如PIERS）付费获取。若发现关税缴纳存在不当情况，可通过申请反规避调查将此问题提请美国商务部关注。

一项新近出台的法律为美国生产商提供了强有力的工具，可防止规避反倾销和反补贴令的行为。该法律赋予海关边境保护局（CBP）更高的调查权限，使其能够针对外国出口商逃避反倾销和反补贴令的指控展开调查。 根据新法，受反倾销和反补贴税令约束的同类或类似产品的美国生产商、批发商及工会等主体，可指控进口商通过规避手段将受限商品进口入境。海关边境保护局甚至专门设立了举报网站。该法律同时授权商务部和国际贸易委员会提交规避行为的证据。 海关随后必须对指控展开调查以核实其真实性。

最后一项可考虑的法律工具是《虚假索赔法》，该法允许私人代表美国政府提起诉讼，指控因规避命令导致美国政府收入受损。 若确认存在规避行为，处罚金额可达美国损失关税、税费及费用的两倍至四倍，或等同于进口商品的国内价值。同时可追索三倍赔偿金，每项违规行为的罚款范围为10,781美元至最高21,563美元。鉴于关税可能高达三位数，潜在关税总额将迅速攀升。 此外，举报人条款规定：若政府介入接管案件，举报人可获得政府追缴金额最高30%的奖励。政府介入后，举报人后续工作量较低，因案件将由政府全程追诉至终结，举报人有望在调查结束后获得高额奖励。

对于未包含在现有订单中的产品，基于上述种种原因，当前环境或许前所未有地有利于寻求进口救济的企业。下文将对此主题进行阐述。

10. 我如何判断是否存在潜在的有利诉讼案件——即我应该提起诉讼，或应该担心会被起诉？

在上述所有贸易救济措施中，反倾销和反补贴税措施无疑是最常见的。 此类案件通常由以下主体发起：美国境内生产同类或类似产品的制造商、生产商或批发商；美国境内经认证的工会或公认的同类或类似产品工人群体；其成员在美国境内生产、制造或批发同类或类似产品的贸易或商业协会；或上述群体的联合组织。

准备请愿书是一项繁重的工作。请愿书必须详细回答大量问题，涉及倾销和/或补贴的存在及程度、已知制造商和进口商的身份，以及被指控的进口产品如何损害美国国内同类产品生产商的详细信息。 然而该流程的优势在于：可在正式提交前向商务部和国际贸易委员会预先递交请愿书草案。这两家机构将据此提出详细意见并要求补充信息，以填补请愿书中可能存在的缺漏。这相当于企业能提前向法官提交诉状副本征询意见，从而完善论据的力度，具有重大优势。

是否提起诉讼的决定是复杂的，取决于对进口水平、进口价格、进口数量及价格趋势等因素的密切评估，以及其他影响是否构成实质损害或损害威胁的因素。同时需提供关于潜在反倾销税税率的详细信息，该税率由商务部进行评估。

本客户提示的篇幅无法详尽阐述成功请愿书的准备要素。如需获取专为美国制造商设计的详细问卷以评估案件是否值得考虑，请致函本客户提示的作者：[email protected]及[email protected]。

结论

过去两年间，贸易申诉案件呈现复苏态势，包括上世纪90年代主导国际贸易申诉的钢铁"贸易战"再度重燃。此类贸易申诉已成为全球普遍现象，除美国外，许多国家如今也常采取此类申诉行动。 但鉴于特朗普承诺其政府将重点关注国际贸易对美国制造业就业的影响，且威斯康星州、宾夕法尼亚州和俄亥俄州等制造业大州在其当选中发挥了关键作用，钢铁"贸易战"向其他产品扩大的可能性非常现实。相关企业无论持何种立场，都应立即着手准备。

需要更多帮助？关于《北美自由贸易协定》的“十问”提示可在此获取。 未来"十大问题"国际贸易提示将涵盖：CFIUS申报；《反海外腐败法》；海关、出口管制及经济制裁（OFAC）的执法与合规；以及未来四年的总体合规预期。最后，如前所述，企业可通过联系作者[email protected]和 [email protected]获取评估是否应启动贸易救济程序的问卷。 若需订阅本系列及其他国际监管环境相关警报，请联系富乐律师事务所出口管制与国家安全业务部主管Greg Husisian，邮箱：[email protected]，电话：202.945.6149。

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