2008年12月，西门子公司（Siemens）同意支付8亿美元的罚款和处罚，以解决美国司法部（DOJ）指控其违反《反海外腐败法》（FCPA）的行贿行为。司法部称该行贿模式"在规模和地域范围上都前所未有"。 作为一家业务遍及全球并在纽约证券交易所上市的德国公司，西门子所受的罚款和处罚总额创下FCPA执法行动中的历史最高纪录。
西门子事件不仅因其规模之大、涉案范围之广以及公司内部腐败程度之深而备受关注，更揭示了若干重要的《反海外腐败法》合规要点，包括：(一) 《反海外腐败法》的广泛适用范围； (ii) 使用第三方带来的FCPA风险；(iii) 高层坚定承诺对FCPA合规的重要性；(iv) 仅有"纸面"FCPA合规计划远远不够。针对西门子的FCPA指控解决涉及美国司法部和美国证券交易委员会（SEC）的双重执法行动。
西门子执法行动与认罪协议
司法部决议
西门子对两项刑事指控认罪，承认违反《反海外腐败法》的账簿记录及内部控制条款。尽管刑事指控未包含《反海外腐败法》的反贿赂条款，但指控书详细描述了西门子通过多种机制支付的约13.6亿美元款项——这些款项用途不明，或全部或部分意图作为向外国官员行贿的腐败款项。 据司法部披露，西门子全球多数业务中"行贿堪称标准操作程序"，该刑事起诉书详细列举了西门子全球各业务集团及子公司存在的不当行为。
除西门子刑事指控外，美国司法部还分别对西门子在阿根廷、孟加拉国和委内瑞拉的子公司提起诉讼，指控其在上述国家政府项目中合谋违反《反海外腐败法》。
西门子阿根廷公司被指控在涉及阿根廷政府项目的过程中，合谋违反《反海外腐败法》的账簿记录及内部控制条款。 刑事起诉书详细描述了西门子阿根廷公司如何利用各类代理商和咨询公司向参与该项目的政府官员行贿，以及部分不当行为如何在美国境内实施（例如在美国境内召开会议讨论行贿事宜，并通过美国银行账户支付款项），从而使西门子阿根廷公司受《反海外腐败法》条款约束。 向第三方支付款项时，西门子阿根廷公司采用虚假发票和倒签协议，并在账簿记录中将款项不当归类为"佣金"或"商业咨询费"（这些账簿记录被纳入西门子编制年终财务报表的系统），而实际上多数情况下并未提供合法服务。
西门子股份有限公司（委内瑞拉）被指控在委内瑞拉多个公共交通项目中合谋违反《反海外腐败法》的反贿赂、账簿记录及内部控制条款。西门子委内瑞拉公司被控利用各类代理商和咨询公司参与合谋，通过向负责项目授予的高级政府官员行贿，以获取或维持与委内瑞拉政府实体的公共交通项目。 与阿根廷案类似，向第三方支付款项时采用了虚假发票和倒签协议，并将其不当归类为"佣金"、"商业咨询费"及"运输与营销成本"。由于部分不当支付通过美国顾问完成或经由美国银行账户转账，西门子委内瑞拉公司因此受到《反海外腐败法》的管辖。
西门子孟加拉有限公司因涉及孟加拉国政府数字蜂窝移动电话网络项目，被指控合谋违反《反海外腐败法》的反贿赂、账簿记录及内部控制条款。该公司雇佣顾问向孟加拉国官员行贿，以换取项目投标过程中的优待。 西门子孟加拉公司因部分不当付款经由美国银行账户转账而触犯《反海外腐败法》。此外，刑事起诉书指控该公司为获取项目竞标不当优势，曾直接向政府官员或其亲属行贿。这些支付给官员的款项被不当归类为"佣金"和"商业咨询费"。
基于西门子及其子公司的行为，西门子与美国司法部达成认罪协议，核心条款如下：(i) 西门子（及相关子公司）同意对各自刑事起诉书中的指控认罪； (ii) 总计4.5亿美元刑事处罚（西门子4.485亿美元罚金，三家子公司各50万美元罚金）； (iii) 持续配合美国及外国执法机构调查，包括追查潜在责任人；(iv) 持续实施并测试合规政策与程序；(v) 聘请独立合规监察员为期四年，确保西门子建立有效公司治理体系、遵守所有适用法律法规并履行认罪协议条款。
在同意接受远低于美国量刑指南建议的最高27亿美元罚款和处罚时，司法部特别指出：该公司不仅在配合其调查（及外国执法机构调查）时表现出"非凡"的合作态度， 其内部调查范围"史无前例"（几乎涵盖全球业务所有环节），以及公司已采取的重大补救措施。
美国证券交易委员会决议
在基于与司法部指控相同行为的平行执法行动中，美国证券交易委员会对西门子提起和解民事诉讼，指控其违反《反海外腐败法》的反贿赂、账簿记录及内部控制条款。 证交会指控西门子通过"广泛且系统性地向外国政府官员行贿以获取业务"违反《反海外腐败法》，且该不当行为涉及"公司各级员工（包括海外高级管理层），暴露其长期违背《反海外腐败法》的企业文化"。 SEC诉状称，西门子共实施4,283笔单独付款，总额约14亿美元用于贿赂外国政府官员；另有1,185笔向第三方付款（总额约3.91亿美元）未受妥善管控，且至少部分资金被用于不当目的，包括商业贿赂和挪用公款。
该投诉书提供的细节比司法部的刑事起诉书更为详尽，并指认了西门子行贿的若干具体项目：委内瑞拉地铁交通项目；中国地铁列车及信号设备项目；以色列发电厂项目；中国高压输电线路项目；孟加拉国移动电话网络项目；尼日利亚电信项目；阿根廷国民身份证项目；越南、中国及俄罗斯医疗设备项目；俄罗斯交通控制系统项目；墨西哥炼油厂项目；以及越南移动通信网络项目。
该投诉指称西门子直接或通过中间人间接向这些国家至少290个项目或单笔销售支付了不当款项。 这些付款至少部分具有美国管辖关联性，因为某些项目由世界银行或美国进出口银行提供融资，或因付款通过美国银行账户转账、经由美国境内中介机构操作，或在美国境内会议中讨论，或涉及进出美国的通信（邮件、电子邮件和传真）。
西门子既未承认也未否认美国证券交易委员会（SEC）的指控，同意接受最终判决。根据判决，该公司将支付3.5亿美元的非法所得返还款，并承诺就其《反海外腐败法》合规计划采取特定措施，包括聘请独立监察员进行为期四年的监督。美国证券交易委员会特别指出，西门子在调查过程中予以配合，开展了全面的内部调查，并迅速采取了补救措施。
西门子事件揭示的《反海外腐败法》合规启示
这起创纪录的西门子执法行动提供了若干《反海外腐败法》合规启示——并非因为其他企业将行贿视为"标准操作程序"或设有"现金柜台"（据司法部指控，员工可在此装满现金箱进行不当支付）， 而是因为西门子在全球拓展业务时，既忽视了《反海外腐败法》的警示信号，又缺乏合规意识。
《反海外腐败法》的广泛适用范围
尽管近期针对外国企业的《反海外腐败法》执法行动频发，但仍存在一种误解，认为该法仅适用于美国企业。 事实是，该法案适用于任何在美国市场上市的公司（发行人），包括外国公司。美国政府在西门子案相关声明中多次强调此点（"简言之，美国公民及在美国市场交易的公司为获取业务而行贿均属联邦犯罪"）。
西门子的执法行动还表明，即使是非发行人的外国公司，只要在美国境内发生任何促进不当付款的行为，也可能受到《反海外腐败法》条款的约束。西门子阿根廷公司、西门子委内瑞拉公司和西门子孟加拉公司均属此类情况。 这些子公司虽不具备发行人资格，但因特定不当行为存在美国关联而受《反海外腐败法》约束——例如在美国境内讨论不当付款的会议，或利用美国银行账户实施不当付款的行为。 同样明确的是，当外国子公司的账簿记录与发行人的账簿记录合并用于财务报告时，美国监管机构将毫不犹豫地依据外国子公司的行为，对发行人的母公司提起《反海外腐败法》账簿记录指控。因此，母公司必须严格监管海外子公司的行为与活动。
利用第三方所涉《反海外腐败法》风险
尽管西门子的行为（用美国司法部的说法）堪称"极其恶劣"且"系统性"，而非仅仅源于对其海外业务伙伴监督不力，但此次执法行动凸显了通过外国第三方开展业务所涉及的《反海外腐败法》合规风险，并警示依赖第三方并不能免除《反海外腐败法》责任。
由于《反海外腐败法》的反贿赂条款不仅适用于直接向外国官员付款，还适用于间接向"任何人员付款，且明知全部或部分款项将被直接或间接提供、给予或承诺给任何外国官员"的情况，企业必须意识到依赖外国代理人、代表或分销商（统称第三方）实现商业目标所存在的FCPA风险。 与《反海外腐败法》其他要素类似，"知情"要件的解释范围广泛：不仅当企业实际知晓第三方向外国官员进行不当支付时构成该要件，当企业故意视而不见或明知故犯地忽视表明第三方正代表其向外国官员进行不当支付的事实时，同样构成该要件。
西门子在使用第三方过程中存在多项《反海外腐败法》合规失误，包括：(i) 聘用缺乏特定行业专业知识的第三方（例如：聘用对发电行业毫无经验的服装公司）； (ii) 聘用同时为目标政府机构工作的第三方；(iii) 未签订正式书面协议，或虽签署书面协议却存在以下情形：(a) 仅在公司获得业务后才签署协议，或 (b) 使用缺乏实质内容的格式协议及/或包含"成功费"条款的协议；(iv) 向第三方支付不合理的高额费用。
这些《反海外腐败法》的警示信号之所以未能被察觉，部分原因在于西门子拒绝了建立全公司范围的第三方清单以及组建集中委员会审查第三方关系的建议。直到2005年6月，西门子才实施了强制性的全公司范围规则来规范第三方使用。这些规则除其他事项外，禁止支付"成功费"，并要求合规官对所有第三方协议进行签字批准。
为避免因使用第三方而陷入西门子式的《反海外腐败法》困境，最有效的方式是制定针对第三方的强有力且全面的合规政策与程序。这些政策和程序至少应包括：(i) 签约前尽职调查； (ii) 仅通过书面协议聘用第三方，且协议须包含特定强制性条款（例如第三方声明并保证其不受外国政府所有或控制、无外国官员持有其所有权权益，并承诺遵守公司的《反海外腐败法》合规政策和程序）；以及 (iii) 对第三方进行聘用后的监控与监督。
《反海外腐败法》合规始于高层的坚定立场
美国证券交易委员会指出，西门子存在"高层明确传递的立场……与有效的《反海外腐败法》合规计划相悖，营造出一种容忍贿赂甚至在公司最高层予以奖励的企业文化"。 SEC投诉书进一步指控称："西门子的违规行为涉及公司各级员工，包括前高管层，暴露了长期违背《反海外腐败法》的企业文化。"
美国司法部对西门子高管层的判决同样严厉。司法部的刑事起诉书指出，西门子高管层在公司历史上行贿的国家，几乎未就如何依法经营提供指导，也未就商业道德发出有力警示——包括未明确声明宁可失去业务也不通过行贿获取。
高层对《反海外腐败法》合规的坚定立场固然不足以确保合规，但却是有效合规计划的必要组成部分。其具体体现包括：(i) 高层领导频繁发布合规声明，强调公司仅以透明方式开展业务；(ii) 将合规指标纳入领导层绩效考核； (iii) 建立合规部门直接向董事会汇报的机制，并强化董事会及审计委员会会议议程中纳入合规议题；(iv) 确保高层主动接触员工并鼓励其向管理层反映疑难问题；(v) 为公司合规职能配备适当人员及资源。
《反海外腐败法》合规绝不能仅是“纸上谈兵”
西门子执法行动还表明，尽管在公司内部充分传达的书面《反海外腐败法》政策和程序是有效合规计划的必要组成部分，但仅靠这些远远不够。事实上，在相关时期的部分阶段，西门子确实颁布了旨在防止腐败的书面政策和程序。
然而，刑事起诉书指控这些政策和程序不过是"纸上谈兵"。美国司法部特别指出，鉴于西门子在全球范围内的广泛业务布局，其合规资源严重不足，合规项目人员配置严重短缺。 司法部同时指出，西门子合规人员除合规职责外还承担其他全职工作，相关人员仅接受过最低限度的合规职责培训或指导，且因同时承担着为公司辩护和防范违规行为的双重任务，其角色存在根本性冲突。由于这些缺陷及其他问题，西门子经常性地：(i) 忽视表明存在不当付款的警示信号； (ii) 未对警示信号进行充分调查或跟进；(iii) 未对已知违规者采取纪律处分。美国证券交易委员会（SEC）的指控同样严厉，其投诉书称"西门子贿赂体系的成功，源于对腐败相关活动的内部管控松懈，以及高级管理层与合规、内部审计、法律及财务部门对这类行为的默许"。
合规要点在于，《反海外腐败法》合规计划必须切实可行、多维度实施，并接受定期审查与优化。此外，若企业各职能部门（如内部审计与财务、法律、销售与市场营销、人力资源等）均能识别并预防《反海外腐败法》相关问题，则最能有效实现合规目标。
结论
西门子未能遵循《反海外腐败法》的"最佳实践"，导致其合规失误范围广泛且持续时间长。这起创纪录的西门子执法行动所揭示的合规教训，应当为所有在海外市场开展业务的企业敲响警钟：必须在《反海外腐败法》合规方面保持主动和警惕，并在整个公司建立合规文化至关重要。
福里律师事务所法律新闻快讯是我们持续致力于为客户提供即时资讯的重要组成部分，旨在及时传递影响客户及同仁的紧迫事务或行业动态。若您对本期更新有任何疑问或希望进一步探讨相关议题，请联系您的福里律师或通过以下方式联系我们：
作者
大卫·W·西蒙
威斯康星州密尔沃基市
414.297.5519
[email protected]
迈克·科勒
威斯康星州密尔沃基市
414.297.5575
[email protected]
其他联系人
斯科特·L·弗雷德里克森
华盛顿特区
202.295.4799
[email protected]
伊冯娜·梅纳·金
加利福尼亚州帕洛阿尔托市
650.251.1158
[email protected]
帕梅拉·L·约翰斯顿
加利福尼亚州洛杉矶市
213.972.4632
[email protected]
