Lo que toda empresa multinacional debe saber sobre... Las nuevas investigaciones sobre derechos antidumping y compensatorios para los paneles solares
Hemos recibido varias consultas sobre las implicaciones de las nuevas investigaciones sobre derechos antidumping (AD) y derechos compensatorios (CVD) aplicables a los paneles solares. Dado que la ITC acaba de emitir su determinación preliminar afirmativa, consideramos que ahora es el momento adecuado para responder a estas preguntas. Por lo tanto, proporcionamos: (1) un resumen de las nuevas medidas comerciales internacionales, (2) el alcance de las investigaciones, (3) las implicaciones de las solicitudes, (4) información sobre cuándo podrían imponerse nuevos aranceles antidumping y compensatorios potencialmente costosos, y (5) consejos sobre cómo los importadores estadounidenses afectados podrían manejar las posibles consecuencias de estos nuevos aranceles potencialmente costosos.
Resumen de la investigación
Un grupo de fabricantes de energía solar con sede en EE. UU. ha presentado peticiones de derechos antidumping y compensatorios ante el Departamento de Comercio de EE. UU. (DOC) y la Comisión de Comercio Internacional (ITC). Las peticiones fueron presentadas por el Comité Comercial de la Alianza Estadounidense para la Fabricación de Energía Solar, que incluye a los fabricantes de energía solar estadounidenses Convalt Energy, First Solar, Meyer Burger, Mission Solar, Qcells, REC Silicon y la empresa emergente Swift Solar. Las peticiones alegan que «las prácticas comerciales potencialmente ilegales de Camboya, Malasia, Tailandia y Vietnam... están perjudicando a la industria solar estadounidense» y solicitan que se impongan derechos antidumping y compensatorios sustanciales a todas las importaciones procedentes de estos países.
La presentación de estas peticiones se produce en el contexto de una orden anterior que se centraba en las importaciones de paneles solares procedentes de China. Según la industria solar estadounidense, los fabricantes de paneles solares de propiedad china han estado eludiendo los aranceles preexistentes sobre los productos chinos enviando sus paneles solares a instalaciones del sudeste asiático en otros países para someterlos a un procesamiento menor y luego alegar que los productos ya no son de origen chino. Como resultado, en agosto de 2023, el DOC finalmente declaró culpables de eludir los aranceles a cinco fabricantes: Trina Solar, Canadian Solar, BYD Hong Kong, New East Solar y Vina Solar. Sin embargo, al mismo tiempo, el DOC determinó que los fabricantes que utilizan obleas no chinas —o al menos cuatro componentes solares fabricados fuera de China (pasta de plata, marcos de aluminio, vidrio, láminas traseras, láminas de EVA, cajas de conexiones)— estarían exentos de las órdenes AD/CVD. Así, aunque las órdenes antidumping y compensatorias vigentes contra China siguen restringiendo significativamente las importaciones realizadas con piezas y componentes de paneles solares chinos, las empresas fuera de China pueden fabricar productos con componentes chinos, siempre que cumplan la norma de los cuatro componentes.
Considerando esto como una laguna jurídica significativa, el Comité Comercial de la Alianza Estadounidense para la Fabricación Solar presentó una nueva petición de AD y CVD directamente contra los fabricantes de energía solar de Camboya, Malasia, Tailandia y Vietnam. Si esta petición da lugar a órdenes de AD y/o CVD, se impondrán aranceles comerciales potencialmente elevados a los paneles solares (y a determinados productos que contienen paneles solares) procedentes de estos países, independientemente de si contienen componentes de origen chino.
El alcance de la investigación
El alcance de la petición está diseñado para abarcar tanto los paneles solares completos como las piezas y componentes que pueden utilizarse para montar paneles solares en muchos casos. El alcance completo es el siguiente:
Los productos objeto de estas investigaciones son las células y módulos fotovoltaicos de silicio cristalino, los laminados y los paneles compuestos por células fotovoltaicas de silicio cristalino, estén o no parcial o totalmente ensamblados en otros productos, incluidos, entre otros, módulos, laminados, paneles y materiales integrados en edificios. Las investigaciones abarcan las células fotovoltaicas de silicio cristalino con un espesor igual o superior a 20 micrómetros, que tengan una unión p/n formada por cualquier medio, independientemente de que la célula haya sido sometida a otros procesos, incluidos, entre otros, la limpieza, el grabado, el recubrimiento y/o la adición de materiales (incluidos, entre otros, la metalización y los patrones conductores) para recoger y transmitir la electricidad generada por la célula.
La mercancía en cuestión puede describirse en el momento de la importación como piezas para productos acabados finales que se ensamblan después de la importación, incluyendo, entre otros, módulos, laminados, paneles, módulos integrados en edificios, paneles integrados en edificios u otros kits de productos acabados. Dichas piezas que, por lo demás, se ajustan a la definición de mercancía en cuestión, se incluyen en el ámbito de estas investigaciones.
Quedan excluidos del ámbito de estas investigaciones los productos fotovoltaicos de capa fina fabricados a partir de silicio amorfo (a-Si), teluro de cadmio (CdTe) o seleniuro de cobre, indio y galio (CIGS).
También se excluyen del ámbito de estas investigaciones las células fotovoltaicas de silicio cristalino, cuya superficie no superelos 10000 mm2, que estén integradas de forma permanente en un bien de consumo cuya función no sea la generación de energía y que consuma la electricidad generada por la célula fotovoltaica de silicio cristalino integrada. Cuando se integre de forma permanente más de una célula en un bien de consumo, la superficie a efectos de esta exclusión será la superficie total combinada de todas las células integradas en el bien de consumo.
Las mercancías objeto de estas investigaciones están clasificadas actualmente en el Sistema Armonizado de Clasificación Aduanera de los Estados Unidos (HTSUS) en las subpartidas 8501.61.0000, 8507.20.80, 8541.40.6020 y 8541.40.6030. Estas subpartidas del HTSUS se proporcionan por motivos de conveniencia y aduaneros; la descripción escrita del alcance de estas investigaciones es determinante.
Las implicaciones de las investigaciones
Como se ha señalado anteriormente, la presentación de estas investigaciones se produce tras la imposición de una moratoria de dos años en virtud de las órdenes anteriores sobre paneles solares chinos. Esta moratoria dio «a los fabricantes de energía solar de propiedad china en estos países tiempo para cambiar sus cadenas de suministro», según un comunicado de prensa de la Alianza para la Fabricación Solar. «No se espera que las empresas que se haya comprobado que eluden los aranceles paguen dichos aranceles cuando la moratoria finalice en junio de 2024, ya que sus cadenas de suministro con sede en el sudeste asiático significan que ya no están infringiendo técnicamente lo establecido en la decisión de elusión». Las peticiones afirmaban que el impacto de este cambio en la cadena de suministro ya se está dejando sentir, ya que muchos productores de energía solar de Camboya, Malasia, Tailandia y Vietnam han pasado a producir y exportar células y módulos de origen sudasiático, a menudo utilizando componentes chinos, que en conjunto representan el 84 % de las importaciones de paneles solares de Estados Unidos en el primer trimestre de 2023.
Según los demandantes, el resultado ha sido un exceso de importaciones en Estados Unidos, que contrarresta los miles de millones de dólares en nuevos incentivos fiscales estadounidenses que han desencadenado un auge de la fabricación de productos solares en este país. La presentación de estas demandas enfrenta a las empresas que dependen de los paneles solares importados, para cumplir los objetivos ecológicos de aumentar las instalaciones de paneles solares, con el objetivo ecológico de fomentar la producción estadounidense de paneles solares.
Los solicitantes tienen muchas ventajas a la hora de presentar solicitudes de AD o CVD. Pueden decidir el alcance de la acción y el momento en que se presenta. También pueden consultar con la ITC y el DOC antes de presentar el caso y obtener los comentarios de esos organismos sobre los borradores de las solicitudes. Diversas metodologías de cálculo tienden a respaldar márgenes más elevados, especialmente en el caso de economías no de mercado como Vietnam, y si se produce un empate en la votación de la ITC (que cuenta con seis comisionados), esta emitirá una resolución afirmativa. Solo si se obtienen cuatro de los seis votos disponibles, la industria estadounidense puede conseguir una resolución negativa en la ITC. Por estas y otras razones, la inmensa mayoría de los casos de AD y CVD presentados terminan con resoluciones definitivas afirmativas, generalmente con márgenes elevados. Es probable que ocurra lo mismo con los paneles solares, tal y como ocurrió con la anterior denuncia contra los paneles solares chinos.
El momento de las investigaciones
El caso se desarrollará en dos fases: (1) la fase preliminar, que probablemente dará lugar a la imposición de aranceles temporales (conocidos como «medidas provisionales»), y (2) la fase final, que podría dar lugar a la imposición de órdenes de derechos antidumping y compensatorios y a la imposición de aranceles definitivos. La fase preliminar finaliza después de que tanto la ITC (que emitió su resolución el 7 de junio) como el DOC hayan emitido sus resoluciones preliminares. Se espera que el DOC emita su resolución preliminar sobre las medidas compensatorias el 23 de septiembre y su resolución preliminar sobre las medidas antidumping el 20 de noviembre. Para cualquiera de las dos resoluciones, el DOC establecerá el tipo al que se impondrán las medidas provisionales, basándose en los registros de subvenciones y dumping que tiene ante sí.
En casi todos los casos, el DOC amplía sus plazos legales en su totalidad y alinea los plazos para la determinación de los derechos antidumping y compensatorios. Suponiendo que esto ocurra, el plazo del caso finalizaría el 4 de abril de 2025 (determinación final del DOC) y el 19 de mayo de 2025 (determinación final de la ITC). Si estas determinaciones son afirmativas, el DOC emitiría órdenes de AD y/o CVD aproximadamente una semana después.
Para los importadores, la fecha clave es la publicación de los resultados de la determinación preliminar del DOC, que generalmente se produce aproximadamente una semana después de que el DOC tome su decisión. En ese momento, si las determinaciones son afirmativas —y casi todas las investigaciones de AD y CVD dan lugar a determinaciones afirmativas—, el DOC ordenará a la CBP que comience a recaudar medidas provisionales (aranceles especiales) sobre todas las entradas. Por lo tanto, es probable que los importadores registrados vean un impacto inmediato de estas investigaciones mucho antes de que se completen.
Medidas de adaptación para los importadores de paneles solares
Debido a la alta probabilidad de que estas investigaciones conduzcan a la imposición de costosas medidas provisionales y aranceles, los importadores deben tomar medidas ahora para prepararse ante esta posibilidad. Las medidas a considerar incluyen las siguientes:
- Evalúe si debe actuar como importador registrado. Aunque las medidas comerciales correctivas están dirigidas a los fabricantes y exportadores extranjeros, los aranceles impuestos se recaudan en realidad del importador registrado como un porcentaje del valor ad valorem (valor) de cada entrada de la mercancía en cuestión. Los importadores deben evaluar cuidadosamente si están actuando como importadores registrados de mercancías que podrían entrar en el ámbito de las investigaciones sobre los paneles solares.
- Buscar fuentes de suministro alternativas. El objetivo de presentar acciones antidumping y compensatorias es reducir el suministro importado de los productos en cuestión y aumentar sus precios. Cuando se aplican medidas provisionales, a menudo se producen grandes trastornos en el mercado. Contar con fuentes alternativas antes de que eso ocurra puede ser importante si se producen retiradas inesperadas del mercado.
- Establecer medidas de contingencia en los acuerdos de suministro a largo plazo. Cualquier contrato de suministro a largo plazo debe abordar las cuestiones relacionadas con los aranceles de los paneles solares, incluyendo quién paga los derechos, si se aborda la posibilidad de aumentar los aranceles y si las partes tienen derecho a rescindir el contrato en caso de imposición de derechos imprevistos. Las cláusulas de fuerza mayor pueden cumplir o no los requisitos legales para la rescisión del contrato por motivos de derechos imprevistos. Las empresas preocupadas por los derechos imprevistos se beneficiarán de la redacción de medidas de contingencia específicas para los aranceles.
- Considere si los productos que incorporan paneles solares están potencialmente cubiertos. Como se ha detallado anteriormente, el alcance de los casos relacionados con los paneles solares abarca los paneles solares «ya estén parcial o totalmente integrados en otros productos, incluidos, entre otros, módulos, laminados, paneles y materiales integrados en edificios». Aunque el alcance de la investigación proporciona clasificaciones HTS, los productos que incorporan paneles solares deben evaluarse en función del alcance escrito de las investigaciones para evaluar su posible cobertura.
- Conozca la clasificación correcta de las entradas. Los derechos antidumping y compensatorios se imponen en función de la descripción física de la mercancía, no de la clasificación HTS, que se proporciona únicamente por comodidad. Si la CBP determina que las mercancías deberían haberse declarado sujetas a una orden de derechos antidumping, impondrá los derechos incluso si la clasificación HTS declarada o que se cree que es correcta indica lo contrario. En cualquier situación en la que las entradas se encuentren en una zona gris, los importadores deben prestar especial atención para obtener la clasificación correcta y determinar si la mercancía entra dentro del ámbito de la orden. Si no es posible obtener certeza mediante la autoclasificación, los importadores deben considerar la posibilidad de presentar una solicitud de resolución sobre el ámbito de aplicación, lo que dará lugar a que el DOC emita una resolución definitiva sobre si las mercancías entran dentro del ámbito de una orden.
- Tenga en cuenta las posibles estrategias de aplazamiento o elusión de derechos. Dado que los tipos de los derechos antidumping y compensatorios pueden ser elevados, los importadores también deben considerar si existen estrategias aduaneras que puedan minimizar los derechos. Entre ellas se incluyen las siguientes:
- Considere la posibilidad de almacenar los productos en un depósito aduanero. Los depósitos aduaneros son edificios o lugares seguros en los que se pueden almacenar o modificar productos sujetos a derechos de aduana sin pagar dichos derechos durante un máximo de cinco años. Si los productos se exportan, se destruyen bajo la supervisión de la CBP o se retiran del consumo en los Estados Unidos, no se adeudan derechos de aduana sobre ellos.
- Devolución de derechos. Una devolución de derechos es un reembolso o una exención de un derecho de aduana, tasa o impuesto interno previamente aplicado. Los reembolsos se producen cuando el producto se exporta fuera de los Estados Unidos o se destruye. Se trata de un proceso complejo, ya que implica importaciones y exportaciones, pero para determinados tipos de transacciones puede suponer un ahorro real en los derechos.
- Zona de comercio exterior (FTZ). Una zona de comercio exterior es un lugar seguro dentro o cerca de los puertos de la CBP donde no se aplican aranceles mientras el producto permanece en la FTZ. El producto puede almacenarse, exhibirse, ensamblarse, fabricarse o procesarse en esta zona sin que se apliquen derechos de aduana hasta que las mercancías salgan de la FTZ y entren en el territorio aduanero oficial de los Estados Unidos (es decir, se vendan en el mercado estadounidense). Si las mercancías se envían a otro país, nunca se pagarán los aranceles.
- Importación temporal bajo fianza (TIB). Un importador puede depositar una fianza por el doble del importe de los derechos y, a continuación, debe exportar o destruir los artículos importados en un plazo determinado o pagar una indemnización por daños y perjuicios. Dependiendo del tipo de transacción, el uso de una TIB puede suponer un ahorro en los derechos.
Algunos exportadores menos escrupulosos clasificarán erróneamente sus mercancías, por ejemplo, alegando atributos o clasificaciones de productos diferentes a los que realmente existen, o indicando un país de origen erróneo. Sin embargo, los derechos los paga el importador registrado, no el fabricante. Los fabricantes extranjeros de los países sujetos a estas investigaciones tendrán un incentivo para intentar alegar que sus productos proceden de otros países o que, de otro modo, quedan fuera del ámbito de estas investigaciones. Cualquier importador que detecte señales de alerta que indiquen una posible elusión debe investigarlo antes de que lo haga la CBP.
Si tiene alguna pregunta o duda sobre este artículo, no dude en ponerse en contacto con cualquiera de los autores o con su abogado de Foley & Lardner. Si desea recibir futuras actualizaciones sobre «Lo que toda empresa multinacional debe saber» acerca del funcionamiento del complejo mundo del comercio internacional actual, suscríbase a nuestra lista de correo electrónico quincenal. Haga clic aquí para registrarse.
