Lo que toda empresa multinacional debe saber sobre... La gestión de los riesgos de importación bajo la nueva Administración Trump (Parte II): Las implicaciones del "Memorándum comercial America First" del presidente Trump

Durante su campaña, el presidente Trump afirmó a menudo que aplicaría una política de comercio internacional de "Estados Unidos primero", que, según dijo explícitamente, incluiría aranceles más altos, potencialmente sobre las importaciones de todo el mundo. El 20 de enero, el presidente Trump emitió un memorando presidencial dando los primeros pasos hacia la implementación de esta agenda. Este memorando "America First Trade Policy" ordena que múltiples agencias federales le informen antes del 1 de abril de 2025 sobre una serie de medidas potenciales diseñadas para ayudar a implementar "una política comercial robusta y revigorizada que promueva la inversión y la productividad, mejore las ventajas industriales y tecnológicas de nuestra nación, defienda nuestra seguridad nacional y, sobre todo, beneficie a los trabajadores, fabricantes, agricultores, ganaderos, empresarios y empresas estadounidenses."

Aunque el memorándum se presenta en su mayor parte como una petición de informes comerciales informativos, la mejor manera de ver este memorándum es como una hoja de ruta potencial para las prioridades de comercio internacional de la nueva administración. El amplio abanico de cuestiones tratadas, incluidas las causas de los déficits comerciales anuales de bienes de Estados Unidos, las implicaciones y los riesgos económicos y de seguridad nacional de dichos déficits, un enfoque específico en todos los aspectos del comercio con China y un deseo evidente de deslocalizar cantidades significativas de bienes producidos en el extranjero por empresas estadounidenses, indican que casi todos los aspectos del comercio internacional de Estados Unidos están bajo escrutinio.

Como se detalla en la Parte I de nuestra serie de tres partes sobre la Gestión de los Riesgos de Importación Bajo la Nueva Administración Trump, muchas empresas multinacionales están participando activamente en la planificación de riesgos del impacto potencial de la nueva administración en sus cadenas de suministro internacionales. La emisión de este nuevo memorando subraya la urgencia de proceder en esta línea. Así pues, es esencial conocer a fondo las posibles implicaciones de este nuevo memorándum para planificar una respuesta al riesgo. A continuación enumeramos las implicaciones de cada uno de los puntos de estudio ordenados:

"Abordar el comercio justo y desequilibrado"

• El memorando ordena una investigación de las "causas de los grandes y persistentes déficits comerciales anuales de bienes de nuestro país", así como de las implicaciones de los mismos para la seguridad nacional. Esto, así como las otras acciones indicadas en esta sección, pide a las agencias que aborden el comercio injusto y desequilibrado investigando los déficits comerciales, las prácticas desleales y la manipulación de divisas, y que recomienden medidas apropiadas para combatirlos. La consecuencia más probable de este informe será que se empiecen a sentar las bases para aumentar los aranceles, potencialmente sobre muchos o todos los socios comerciales mundiales.

• El memorando ordena una evaluación de la viabilidad de establecer, y recomendaciones sobre los "mejores métodos para diseñar, construir e implementar, un Servicio de Ingresos Externos para recaudar aranceles, derechos y otros ingresos relacionados con el comercio exterior." En otras palabras, Trump está buscando orientación sobre la mejor manera para que el gobierno de EE.UU. recaude los ingresos del comercio exterior, incluidos los aranceles. Aunque muchos comentaristas expresaron su perplejidad sobre el propósito de esta nueva forma de recaudar aranceles -ya que la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza ya está creada para recaudar estos aranceles-, es posible que esta solicitud exprese la insatisfacción con la supervisión de la CBP del uso de piezas y componentes chinos para el ensamblaje en terceros países, que la nueva administración supuestamente ha visto como una forma de eludir los aranceles de la Sección 301. También podría abrir el camino a otras medidas de la CBP. También podría abrir el camino a otras formas de gravar a las empresas no estadounidenses que quedarían fuera de la recaudación de aranceles.

• El memorando dirige los preparativos tempranos para la revisión trilateral del Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (USMCA), incluyendo una evaluación del "impacto del USMCA en los trabajadores estadounidenses, agricultores, ganaderos, proveedores de servicios y otras empresas." El enfoque en el USMCA plantea preguntas sobre cómo estos cambios potenciales pueden afectar las relaciones económicas entre Estados Unidos y México y el papel de México como socio comercial esencial de Estados Unidos. Si Estados Unidos considera que las prácticas comerciales de México no cumplen con los términos del USMCA o son injustamente ventajosas, los productos mexicanos podrían estar sujetos a nuevos aranceles. Además, con el Presidente Trump prometiendo en otros lugares nuevos aranceles del 25 por ciento a Canadá y México como represalia por una percibida falta de urgencia con respecto a la inmigración y las exportaciones de fentanilo a los Estados Unidos, existe una fuerte posibilidad de que los cambios puedan poner en peligro el comercio dentro de la región USMCA en un plazo mucho más rápido.

• El memorando ordena una investigación de las políticas cambiarias de los socios comerciales. En este caso, Trump busca una evaluación de cualquier posible manipulación o desajuste de la moneda que impida ajustes efectivos de la balanza de pagos o que proporcione a los socios comerciales una ventaja competitiva injusta en el comercio internacional. Trump también pide que se identifique a cualquier país que deba ser designado como manipulador de divisas, lo que casi con toda seguridad está dirigido a los países que mantienen grandes déficits comerciales con Estados Unidos, en particular China. Esto podría suponer el fin de la antigua política comercial informal de Estados Unidos de "dólar fuerte", que se remonta a la administración Clinton, y podría marcar un retorno a la intervención de la era Reagan en los mercados de divisas sobre una base multinacional para bajar el valor del dólar.

• El memorando ordena una revisión de todos los acuerdos de libre comercio vigentes, así como de los países "con los que Estados Unidos puede negociar acuerdos bilaterales o sectoriales para obtener acceso a los mercados de exportación." En otras palabras, Trump está pidiendo una revisión, y potencial revisión, de todos los acuerdos de libre comercio de Estados Unidos, con vistas a obtener concesiones recíprocas y mutuamente ventajosas.

• El memorándum ordena una revisión de las políticas y reglamentos relativos a la aplicación de las leyes antidumping y de derechos compensatorios, incluso en lo que respecta a las subvenciones transnacionales, los ajustes de costes, las afiliaciones y la reducción a cero. Estados Unidos ya mantiene un inventario de registro de las órdenes de imposición de derechos antidumping y compensatorios, que podría efectuar cualquier cambio en las metodologías de cálculo en las revisiones administrativas anuales. Los cambios destinados a aumentar los márgenes calculados también podrían animar a más industrias a presentar nuevas peticiones de derechos antidumping y compensatorios, en particular contra China (el objetivo más frecuente de tales acciones con diferencia).

• El memorando ordena una evaluación de la "pérdida de ingresos arancelarios y los riesgos de la importación de productos falsificados y medicamentos de contrabando" que resultan de la aplicación actual de la exención de minimis, así como cualquier modificación necesaria de dicha exención. Esta disposición, entre otras, señala la atención de la administración Trump hacia el flujo de fentanilo y productos falsificados a través de las fronteras de Estados Unidos, incluidos los que se originan o pasan por México. Dependiendo del resultado, esto podría causar desafíos económicos significativos para la economía de México, en gran parte impulsada por las exportaciones, y afectar gravemente las relaciones comerciales entre México y Estados Unidos, particularmente porque es imposible divorciar este tema de la próxima revisión trilateral del USMCA.

• El memorando ordena investigar si algún país extranjero somete a ciudadanos o empresas estadounidenses a impuestos discriminatorios o extraterritoriales. Dado el uso expansivo de la Sección 301 en la primera administración, estos informes podrían servir de base para una acción expansiva a cambio, del mismo modo que la investigación de la Sección 301 sobre las prácticas chinas en materia de propiedad intelectual se transformó en una decisión de aumentar los aranceles sobre más de la mitad de todos los productos chinos importados.

• El memorando ordena una revisión de todos los acuerdos comerciales sobre "el volumen de la contratación federal" relacionada con las órdenes ejecutivas Buy American y Hire American. Al pedir recomendaciones para garantizar que dichos acuerdos se están aplicando de manera que favorezcan a los trabajadores y fabricantes nacionales, Trump indica posibles restricciones en el uso de empresas extranjeras proveedoras del gobierno estadounidense.

"Relaciones económicas y comerciales con la República Popular China"

• El memorando ordena una revisión del Acuerdo Económico y Comercial entre EE.UU. y el Gobierno de la República Popular China (RPC) para determinar si la RPC está actuando de conformidad con este acuerdo. Al solicitar recomendaciones sobre las medidas apropiadas que deben tomarse sobre la base de los resultados de esta revisión, "hasta e incluyendo la imposición de aranceles u otras medidas según sea necesario", Trump está señalando que se pueden imponer nuevos aranceles a los productos chinos si EE.UU. considera que la RPC no está actuando de conformidad con el acuerdo.

• El memorando dirige un examen de posibles modificaciones adicionales a los aranceles de la Sección 301 sobre China, en particular con respecto a las cadenas de suministro industrial y la elusión a través de terceros países. En general, se considera que China no actuó de acuerdo con la anterior solución parcial de determinados aranceles de la Sección 301, que se suspendieron en la primera administración Trump. Es probable que esta revisión se utilice como base para aumentar aún más los aranceles de la Sección 301 sobre muchos productos chinos.

• El memorando ordena una investigación de otros actos, políticas y prácticas de la RPC que puedan ser irrazonables o discriminatorios y que puedan obstaculizar o restringir el comercio estadounidense, así como recomendaciones sobre las medidas de respuesta adecuadas. Una vez más, Trump está señalando que los cambios en el panorama comercial entre EE.UU. y la RPC son inminentes si EE.UU. descubre que la RPC está participando en actos discriminatorios que restringen el comercio estadounidense. El punto final probable es una expansión de los anteriores aranceles de la Sección 301 basados en un conjunto mucho más amplio de quejas con las prácticas comerciales chinas.

• El memorándum ordena un estudio de las propuestas legislativas, y de cualquier cambio necesario en las mismas, en relación con el estatus de relaciones comerciales normales permanentes para las importaciones procedentes de China. Existe un acuerdo bipartidista en el Congreso sobre la adopción de un enfoque escéptico hacia China, tanto en materia comercial como de otro tipo. Además de telegrafiar el deseo de consagrar permanentemente las restricciones al comercio con China en la legislación estadounidense (lo que sería mucho más difícil de revertir para una futura administración), estos esfuerzos podrían llegar a cuestiones comerciales relacionadas, como nuevas restricciones al comercio con China basadas en el trato al pueblo uigur y su papel en la producción de productos destinados a la venta en Estados Unidos.

• El memorándum ordena una evaluación de la situación de los derechos de propiedad intelectual estadounidenses, como patentes, derechos de autor y marcas comerciales, conferidos a personas de la RPC. En otras palabras, se podrán aplicar cambios para "garantizar un trato recíproco y equilibrado de los derechos de propiedad intelectual con la RPC".

"Cuestiones adicionales de seguridad económica"

• El memorándum ordena una revisión económica y de seguridad completa de la base industrial y manufacturera de Estados Unidos para evaluar si se deben iniciar investigaciones para ajustar las importaciones que amenacen la seguridad nacional. Esta revisión de las vulnerabilidades industriales y manufactureras de Estados Unidos servirá de base a nuevas políticas destinadas a aislar a las industrias nacionales de la dependencia de las importaciones. Es muy probable que esto dé lugar a nuevas revisiones de los exámenes del CFIUS (Comité de Inversiones Extranjeras en Estados Unidos), que se han endurecido considerablemente en los últimos años.

• El memorando ordena una evaluación de la eficacia de las exclusiones, exenciones y otras medidas de ajuste de las importaciones de acero y aluminio para responder a las amenazas a la seguridad nacional de Estados Unidos. Esta disposición, como la anterior, ilustra el objetivo de Trump de salvaguardar las industrias industriales y manufactureras nacionales de depender de las importaciones.

• El memorando ordena una revisión del sistema de control de las exportaciones de Estados Unidos y un asesoramiento sobre las modificaciones necesarias a la luz de los acontecimientos relacionados con adversarios estratégicos o rivales geopolíticos, así como de todas las demás consideraciones pertinentes en materia de seguridad nacional y mundial. Con la vista puesta en "identificar y eliminar lagunas en los controles de exportación existentes, especialmente aquellos que permiten la transferencia de bienes estratégicos, software, servicios y tecnología a rivales estratégicos y sus apoderados", esta disposición implica cambios potenciales en el panorama de control de exportaciones de Estados Unidos, siendo el sector tecnológico el más vulnerable a dichos cambios. La petición de Trump de que se recomienden "mecanismos de aplicación para incentivar el cumplimiento por parte de los países extranjeros, incluidas medidas comerciales y de seguridad nacional adecuadas", ilustra la inclinación de la administración a utilizar las medidas comerciales como herramientas de negociación.

• El memorándum ordena la revisión de la normativa de la Oficina de Tecnologías y Servicios de la Información y la Comunicación (ICTS) sobre vehículos conectados, y la consideración de la ampliación de los controles. En otras palabras, esta disposición marca la posible ampliación de los controles sobre las transacciones ICTS a productos conectados distintos de los vehículos.

• El memorando ordena una revisión del panorama legal relativo a las inversiones estadounidenses en determinadas tecnologías y productos de seguridad nacional en países preocupantes. Si Estados Unidos considera que este panorama jurídico no contiene suficientes controles para hacer frente a las amenazas a la seguridad nacional, podrán aplicarse cambios, incluidas posibles modificaciones del Programa de Seguridad de las Inversiones Salientes.

• El memorando ordena una evaluación de cualquier impacto distorsionador de las contribuciones financieras o subvenciones de gobiernos extranjeros en los programas de contratación federal de Estados Unidos. En otras palabras, Trump busca directrices, reglamentos o legislación para combatir cualquier distorsión de este tipo para proteger los programas de contratación federal de los impactos desfavorables de los gobiernos extranjeros.

• El memorando dirige una evaluación de la "migración ilegal y los flujos de fentanilo de Canadá, México, la República Popular China y cualquier otra jurisdicción pertinente" y busca recomendaciones de medidas comerciales y de seguridad nacional apropiadas "para resolver esa emergencia." Esta disposición plantea la posibilidad de que se impongan nuevos aranceles u otras medidas para perseguir los objetivos políticos más amplios de Trump de combatir la migración no autorizada y los flujos de fentanilo procedentes de otros países, centrándose en Canadá, México y la República Popular China. Por otra parte, Trump ha prometido aranceles del 25% para incentivar la solución de estos problemas, comenzando potencialmente tan pronto como el 1 de febrero de 2025.

Implicaciones

Aunque el memorando esboza una amplia serie de revisiones de la política comercial estadounidense e investigaciones de desequilibrios comerciales y prácticas desleales, aún no está claro cómo se desarrollará esta amplia lista de objetivos de comercio internacional. Los posibles resultados van desde el uso de la amenaza de aranceles para lograr otros objetivos (por ejemplo, la inmigración, el fentanilo) hasta el establecimiento de renegociaciones de Tratados de Libre Comercio en condiciones más favorables (en particular para el USMCA), pasando por el establecimiento de aranceles permanentemente más altos. En particular, el memorando plantea preguntas sobre el futuro de las relaciones comerciales entre Estados Unidos y México, un enfoque que adquiere mayor urgencia dada la inminente revisión trilateral cuando se combina con el enfoque del presidente Trump sobre la inmigración y el fentanilo de México y Canadá. El enfoque en la revisión del USMCA amenaza con mayores restricciones o disposiciones que pueden poner en desventaja a la economía mexicana impulsada por las exportaciones e impactar el papel de México como socio comercial clave de Estados Unidos, con implicaciones particularmente fuertes para el sector automotriz estadounidense.

Dadas estas preocupaciones, la Parte III de esta serie se centrará en las medidas concretas que las empresas multinacionales pueden tomar para planificar los riesgos de posibles cambios importantes en el entorno del comercio internacional, en particular con respecto a los temas de posibles cambios en las tasas arancelarias, posibles cambios en el USMCA, y potencialmente un mayor escrutinio de los requisitos de integridad de la cadena de suministro, en particular en lo que respecta a China y las importaciones que utilizan piezas y componentes chinos.

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