Lo que las empresas estadounidenses deben saber sobre el regreso al mercado sirio y el cambiante panorama de sanciones tras la caída de Assad
El 23 de mayo de 2025, aproximadamente cinco meses después del derrocamiento del régimen de Assad, la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro emitió oficialmente la Licencia General (GL) 25 para Siria, que levantó las sanciones impuestas inicialmente a Siria mediante una serie de órdenes ejecutivas estadounidenses.[1] El 30 de junio de 2025, el presidente Trump emitió además una nueva orden ejecutiva (E.O.) —«Providing for the Revocation of Syria Sanctions» (Revocación de las sanciones a Siria)— que ponía fin al Programa de Sanciones a Siria y a la emergencia nacional con respecto a Siria, con efecto a partir del 1 de julio de 2025.[2]
El levantamiento de estas sanciones marca el inicio de una mayor colaboración económica entre Siria y Estados Unidos, así como un cambio significativo en la política exterior estadounidense. Los cambios reflejan la mejora de las condiciones bajo el nuevo presidente de Siria, Ahmed al-Sharaa, y tienen como objetivo apoyar una Siria pacífica, unificada y estable, al tiempo que se exige responsabilidades a los responsables de los abusos cometidos en el pasado.
Estos cambios pueden atraer a Siria a empresas multinacionales que durante mucho tiempo han evitado el país para cumplir con la legislación estadounidense. Sin embargo, las empresas deben mantener la cautela y seguir llevando a cabo una exhaustiva diligencia debida en relación con cualquier nueva actividad comercial en la región. Aunque el programa de sanciones está cambiando, siguen vigentes las sanciones para las personas y entidades relacionadas con Bashar al-Assad y sus afiliados vinculados a las actividades de proliferación pasadas de Siria, los afiliados al ISIS y Al-Qaida, Irán y sus representantes. Además, debido a los vínculos históricos entre Siria y muchas entidades sirias con Irán, la diligencia debida también debe abordar las posibles cuestiones de sanciones económicas que podrían surgir de las relaciones indirectas con Irán o con entidades iraníes.
Antecedentes
Desde 1979, Estados Unidos ha designado a Siria como un Estado patrocinador del terrorismo, lo que ha dado lugar a décadas de restricciones estadounidenses en materia de ayuda exterior, prohibiciones de exportación y venta de material de defensa, controles de exportación de productos de doble uso y otras restricciones financieras.[3] En 2004, en virtud de una serie de órdenes ejecutivas que comenzaron con la E.O. 13338, la OFAC designó a determinadas personas y entidades sirias como ciudadanos especialmente designados (SDN) basándose en determinaciones relativas al terrorismo, las violaciones de los derechos humanos y otras actividades contrarias a los intereses de Estados Unidos.[4]
También en 2004, de conformidad con la Orden Ejecutiva 13338, Estados Unidos emitió controles de exportación que prohibían la exportación y reexportación a Siria de determinados productos, de conformidad con el Reglamento de Administración de Exportaciones (EAR) y el Reglamento de Tráfico Internacional de Armas (ITAR).[5] Las exportaciones de mercancías a Siria que están sujetas a las EAR requieren una licencia, mientras que los artículos de defensa sujetos a los controles de las ITAR, como los misiles, por lo general no pueden exportarse a Siria en absoluto.[6]
En 2005, la OFAC creó el programa oficial de Regulaciones de Sanciones a Siria, que implementa todas las autoridades legales estadounidenses que sancionan a Siria, incluidas las órdenes ejecutivas.[7] Entre 2006 y 2012, las órdenes ejecutivas 13399, 13460, 13572, 13573, 13582, 13606 y 13608 añadieron a más personas sirias al programa de sanciones y a la lista SDN.[8]
En abril de 2011, tras el inicio de la guerra civil siria, la Orden Ejecutiva 13582 centró las sanciones en todo el Gobierno de Siria, bloqueando los bienes de los funcionarios sirios que, según el Departamento de Estado de los Estados Unidos, eran responsables de abusos contra los derechos humanos, especialmente contra ciudadanos sirios.[9] Al bloquear los bienes y activos de estos funcionarios, la Orden Ejecutiva 13582 prohibió nuevas inversiones estadounidenses en Siria y todas las aprobaciones, financiaciones, facilidades y garantías por parte de personas estadounidenses con Siria. Además, añadió nuevos controles a todas las exportaciones, reexportaciones, ventas y suministros de servicios a Siria por parte de personas estadounidenses o cualquier persona sujeta a la jurisdicción de los Estados Unidos, a todas las importaciones de productos petrolíferos sirios y a todas las transacciones de productos petrolíferos entre personas estadounidenses y Siria.[10]
En mayo de 2011, la Orden Ejecutiva 13573 amplió las sanciones para incluir directamente al entonces presidente Bashar al-Assad y a cualquier alto funcionario del Gobierno de Siria, según lo determinado por los Secretarios del Tesoro y de Estado.[11]
En 2019, el Congreso aprobó la Ley César de Protección Civil en Siria, que impuso un segundo conjunto de sanciones legales a las personas y países extranjeros relacionados con la importación por parte del régimen de Assad de determinados bienes, servicios y tecnologías, como los relacionados con las industrias militar, aeronáutica y de recursos naturales.[12]
Desde 2011, las sanciones de Estados Unidos contra Siria han reducido la economía siria en más de un 60 %, según algunas estimaciones.[13]
Levantamiento de sanciones
A. Licencia general 25 (GL 25)
Para aliviar las sanciones de EE. UU. contra Siria, la OFAC y el Departamento de Estado de EE. UU. emitieron por separado una licencia y una exención que permiten realizar transacciones con empresas sirias. La GL 25 de la OFAC es una licencia general que levanta las sanciones a Siria, pero que al mismo tiempo permite a los Estados Unidos volver a autorizar esas sanciones en cualquier momento[14]. A través de la GL 25, los Estados Unidos han levantado las sanciones impuestas por la Orden Ejecutiva 13338 y otras órdenes ejecutivas de 2006 a 2012, y han concedido una licencia general para realizar transacciones con determinadas personas y empresas sirias.[15] Al mismo tiempo que se emitía la GL 25, el Departamento de Estado de los Estados Unidos emitió una exención de la Ley César de Protección Civil de Siria por 180 días, levantando el conjunto secundario de sanciones legales con revisión después de los 180 días.[16]
Con la implementación de la GL 25 y la exención de la Ley César de Protección Civil de Siria, y los continuos controles EAR/ITAR sobre determinados productos enviados a Siria, la capacidad de las empresas estadounidenses para asociarse con empresas sirias cambió.
La norma GL 25 permite a las empresas estadounidenses:
- Realizar inversiones en Siria.[17]
- Servicios de exportación a Siria.[18]
- Importar productos petrolíferos sirios.[19]
- Realizar transacciones de productos petrolíferos con determinados ciudadanos sirios, incluidos los que figuran en el anexo de la GL 25.[20]
Sin embargo, la GL 25 sigue prohibiendo a las empresas estadounidenses:
- Realizar transacciones con personas incluidas en la Lista de ciudadanos especialmente designados.[21]
- Realizar transacciones con entidades que tengan porcentajes de propiedad de al menos el 50 % por parte de personas bloqueadas que figuran en la Lista de ciudadanos especialmente designados.[22]
- Realizar transacciones con Siria en las que participen Rusia, Irán y Corea del Norte.[23]
B. Orden ejecutiva que dispone la revocación de las sanciones contra Siria
Además, con efecto a partir del 1 de julio de 2025, el presidente Trump, mediante su orden ejecutiva «Providing for the Revocation of Syria Sanctions» (emitida el 30 de junio de 2025), puso fin a lo siguiente:
- La emergencia nacional declarada en la Orden Ejecutiva 13338 del 11 de mayo de 2004 (Bloqueo de bienes de determinadas personas y prohibición de la exportación de determinados productos a Siria), y revocó dicha orden;[24]
- Orden ejecutiva 13399, de 25 de abril de 2006 (Bloqueo de bienes de personas adicionales en relación con la emergencia nacional con respecto a Siria);[25]
- Orden ejecutiva 13460, de 13 de febrero de 2008 (Bloqueo de bienes de personas adicionales en relación con la emergencia nacional con respecto a Siria);[26]
- Orden ejecutiva 13572, de 29 de abril de 2011 (Bloqueo de bienes de determinadas personas en relación con abusos contra los derechos humanos en Siria);[27]
- Orden ejecutiva 13573, de 18 de mayo de 2011 (Bloqueo de bienes de altos funcionarios del Gobierno de Siria),[28] y
- Orden ejecutiva 13582, de 17 de agosto de 2011 (Bloqueo de bienes del Gobierno de Siria y prohibición de determinadas transacciones con respecto a Siria).[29]
La OFAC también eliminó de la lista de personas y entidades especialmente designadas y bloqueadas a más de 500 personas y entidades que anteriormente habían sido sancionadas. La lista completa está disponible aquí e incluye a Syriatel Mobile Telecom, el Banco Comercial de Siria, la Compañía Petrolera Siria y el Banco Islámico Internacional de Siria.[30] Cabe destacar que todas las instituciones financieras sirias, incluido el Banco Central de Siria, han sido eliminadas de la Lista de Nacionales Especialmente Designados y Personas Bloqueadas (Lista SDN) de la OFAC.[31]
Por lo tanto, a partir del 1 de julio de 2025, las personas estadounidenses ya no tendrán prohibido prestar servicios financieros a Siria, procesar pagos en nombre de instituciones financieras de terceros países en los que participen instituciones financieras sirias, ni realizar transacciones con el nuevo Gobierno de Siria y las instituciones financieras sirias, siempre que ninguna de las partes implicadas figure en la lista SDN[32]. Esto incluye el establecimiento de relaciones bancarias corresponsales con instituciones financieras sirias.[33] En consonancia con el levantamiento de las sanciones a Siria, la Red de Control de Delitos Financieros (Financial Crimes Enforcement Network) emitió una exención a finales de mayo de 2025 para permitir a las instituciones financieras estadounidenses abrir y mantener cuentas corresponsales para el Banco Comercial de Siria.[34]
La OFAC también eliminó las Regulaciones sobre Sanciones a Siria, 31 CFR Parte 542 (SySR) del Código de Regulaciones Federales tras la revocación del 1 de julio de 2025. El programa de sanciones de la OFAC relacionadas con Siria se ha convertido ahora en el programa de sanciones para promover la rendición de cuentas de Assad y la estabilización regional (PAARSS, por sus siglas en inglés).[35] La orden ejecutiva también permite ahora la exportación de alimentos y medicamentos de origen estadounidense a Siria sin necesidad de una licencia de la OFAC.[36] Anteriormente, solo los alimentos y medicamentos de origen estadounidense clasificados como EAR99 podían exportarse a Siria, de conformidad con procedimientos específicos.
El Departamento de Estado anunció por separado que examinará la posible suspensión total de la Ley César, actualmente suspendida temporalmente, y que, aunque el programa de sanciones está llegando a su fin, las sanciones siguen vigentes para las personas y entidades relacionadas con el régimen de Bashar al-Assad.[37]
La orden también autoriza exenciones en virtud de la Ley de Responsabilidad de Siria y la Ley de Control de Armas Químicas y Biológicas y Eliminación de la Guerra, supeditadas a la continuación de las reformas. Además, ordena a los organismos que revisen la designación de Siria como Estado patrocinador del terrorismo y alienta la acción coordinada en las Naciones Unidas.
El 7 de julio de 2025, Estados Unidos revocó la designación del Frente Al-Nusra, también conocido como Hay’at Tahrir al-Sham (y otros alias), como Organización Terrorista Extranjera de conformidad con la sección 219 (a)(6)(A) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (8 U.S.C. 1189(a)(6)(A)) y fijó la publicación del aviso correspondiente para el 8 de julio de 2025.[38]
Lo que las empresas deben saber
Si bien la orden abre la puerta a la participación comercial de Estados Unidos, mantiene restricciones contra los malos actores y afirma una política de participación condicional basada en la responsabilidad y la reforma continuas. A la luz de estos requisitos, las empresas que deseen volver a participar con Siria o entidades sirias deben tener en cuenta lo siguiente:
1. Continuar supervisando las transacciones para garantizar el cumplimiento de las sanciones restantes.
Si bien el levantamiento de las sanciones en Siria puede mejorar la economía del país gracias a la participación extranjera, las empresas estadounidenses deben reconocer el riesgo potencial y garantizar el cumplimiento de las sanciones que siguen vigentes. Las empresas deben investigar a todos los posibles socios, contrapartes e intermediarios sirios para detectar vínculos pasados con el régimen de Assad, abusos de los derechos humanos, terrorismo o tráfico de estupefacientes (con especial atención a las conexiones con el tráfico de la droga Captagon) y someter a un control de sanciones a todas las personas involucradas en cualquier transacción potencial.
2. Realizar la debida diligencia para posibles transbordos a través de Siria a países o personas sancionados.
Además, dados los vínculos históricos con Irán, las transacciones con sede en Siria aún deben someterse a la debida diligencia, ya que el país sigue siendo un posible punto de transbordo hacia Irán, que se encuentra bajo sanciones integrales.
A pesar del alivio de las sanciones, siguen existiendo muchas restricciones, entre ellas la prohibición de mantener relaciones con organizaciones terroristas designadas, los controles a la exportación de tecnologías sensibles (por ejemplo, productos de doble uso) y las restricciones a determinadas transacciones financieras, al acceso a la banca y al apoyo a personas vinculadas al antiguo régimen de Assad.
3. Garantizar la integridad del cumplimiento normativo
Mantenga un programa de cumplimiento sólido. Asegúrese de realizar la debida diligencia con los proveedores y vendedores si realiza negocios en Siria e implemente protocolos de trazabilidad y programas de auditoría. Las sanciones por violar las sanciones siguen existiendo y se aplicarán. Documente los informes de debida diligencia, mantenga protocolos de selección eficaces para terceros, manténgase al día en la formación interna sobre leyes de control de exportaciones, lucha contra el blanqueo de capitales y leyes FCPA/antisoborno. Todas estas medidas le ayudarán a estar preparado para posibles auditorías o consultas por parte de los reguladores estadounidenses.
Si tiene alguna pregunta sobre Siria, la OFAC o el cumplimiento de las sanciones impuestas por la actual administración estadounidense, póngase en contacto con los autores o con su abogado de Foley & Lardner.
Emily March, asociada de verano de Foley en 2025, contribuyó a la investigación y redacción de este artículo.
[1] Comunicado de prensa, Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, El Tesoro emite una exención inmediata de sanciones para Siria (23 de mayo de 2025), https://home.treasury.gov/news/press-releases/sb0148.
[2] Comunicado de prensa, Departamento de Estado de EE. UU., Fin del programa de sanciones a Siria en beneficio del pueblo sirio (30 de junio de 2025), https://www.state.gov/releases/office-of-the-spokesperson/2025/06/ending-the-syria-sanctions-program-for-the-benefit-of-the-syrian-people/.
[3] Estados patrocinadores del terrorismo, Oficina de Lucha contra el Terrorismo, https://www.state.gov/state-sponsors-of-terrorism/.
[4] Folleto, Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, Oficina de Control de Activos Extranjeros, Programa de sanciones a Siria (2 de agosto de 2013).
[5] Orden ejecutiva n.º 13338, 3 C.F.R. 13338 (2004).
[6] 15 C.F.R. § 742.9 (2025).
[9] Sanciones a Siria, Departamento de Estado de EE. UU., https://www.state.gov/syria-sanctions/.
[10] Id.
[11] Id.
[12] Hoja informativa de la Oficina del Portavoz, Departamento de Estado de los Estados Unidos (17 de junio de 2020), https://2017-2021.state.gov/caesar-syria-civilian-protection-act/.
[13] Abdulkader Husrieh, Por invitación, The Economist, 17-23 de mayo de 2025, p. 14.
[15] Id.
[16] Hoja informativa de la Oficina del Portavoz, Departamento de Estado de los Estados Unidos (17 de junio de 2020), https://2017-2021.state.gov/caesar-syria-civilian-protection-act/.
[17] Id.
[18] Ídem.
[19] Id.
[20] Id.
[21] Id.
[22] Id.
[23] Id.
[24] La Casa Blanca, «PROVISIÓN PARA LA REVOCACIÓN DE LAS SANCIONES A SIRIA», (30 de junio de 2025), https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/06/providing-for-the-revocation-of-syria-sanctions/.
[25] Id.
[26] Id.
[27] Id.
[28] Id.
[29] Id.
[32] Id.
[33] Id.
[34] Id.
[35] Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, Oficina de Control de Activos Extranjeros, Promoting Accountability for Assad and Regional Stabilization Sanctions (PAARSS) CAMBIOS EN EL PROGRAMA DE SANCIONES DE LA OFAC A SIRIA A FECHA DE 30 DE JUNIO DE 2025 (30 de junio de 2025).
[36] Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, Oficina de Control de Activos Extranjeros, n.º 1222. ¿Necesito una licencia específica de la OFAC para exportar o reexportar alimentos o medicamentos a Siria?, Oficina de Control de Activos Extranjeros (30 de junio de 2025).
[37] Comunicado de prensa, Departamento de Estado de EE. UU., Fin del programa de sanciones a Siria en beneficio del pueblo sirio (30 de junio de 2025), https://www.state.gov/releases/office-of-the-spokesperson/2025/06/ending-the-syria-sanctions-program-for-the-benefit-of-the-syrian-people/.
[38] Departamento de Estado de los Estados Unidos, Aviso público 12762, Revocación de la designación como organización terrorista extranjera del Frente Al-Nusra, también conocido como Hay’at Tahrir al-Sham (7 de julio de 2025), chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://public-inspection.federalregister.gov/2025-12720.pdf.
