《多德-弗兰克法案》后外汇监管新规

通过《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd-Frank），国会试图弥补零售外汇交易监管方面的漏洞。鉴于该法案以及自律组织制定的外汇相关规则，经纪自营商必须意识到各类可能涉及零售外汇交易的活动。 例如，如下文进一步阐述，客户交易"海外普通股"（即仅在境外交易的股票证券）可能导致经纪自营商参与零售外汇交易，从而使其（当前或近期）面临美国证券交易委员会（SEC）、商品期货交易委员会（CFTC）、全国期货协会（NFA）或金融业监管局（FINRA）的外汇相关监管。

外汇监管背景

2000年之前，零售客户的外汇交易基本处于无监管状态。国会试图通过《2000年商品期货现代化法案》来解决这一问题。该法案赋予商品期货交易委员会（CFTC）监管涉及零售客户的场外期货交易的权力。 然而，CFTC并未获得监管场外即期交易的管辖权——此类交易通常在两个交易日内结算。基于该授权，CFTC对某外汇交易商提起执法诉讼。该机构向零售客户提供的交易名义上采用两个交易日的结算周期（外汇交易常规结算周期），但实际操作中几乎总是将合约展期，直至交易被对冲后才进行实际结算。

该案最终上诉至第七巡回上诉法院，该法院在《商品期货交易委员会诉泽勒纳案》中裁定，滚动现货交易实际上属于现货交易，因此商品期货交易委员会无权对其进行执法追责。

2008年，国会再次尝试通过修订《商品交易法》来规范零售外汇交易，旨在监管任何涉及零售客户的场外外汇交易——只要该交易未在两天内通过实际交付外汇完成结算。然而，该法律为受其他监管机构（如保险监管机构或美国证券交易委员会）监管的实体设定了多种豁免条款。 该法案甚至将"投资银行控股公司"（涵盖经纪自营商控股公司的所有关联机构）排除在外。由此，有远见的企业家再次找到了规避监管的途径——通过与豁免实体建立关联关系实现。

国会第三次尝试通过在《多德-弗兰克法案》中纳入对零售外汇交易的扩大监管权限来修正问题。此次国会将监管权限授予多个联邦监管机构，旨在弥补2008年留下的监管漏洞。然而，此举却引发了意料之外的后果。

客户交易境外普通股

多年来，许多经纪商一直为客户提供买卖外国普通股的机会。为结算这些交易，经纪商必须将客户的美元兑换成外币，并在交易完成后再兑换回美元。在典型交易中，经纪商会将客户订单转发给海外代理商，由其在外国市场以当地货币执行交易。 在结算日，执行交易的机构将以当地货币结算交易，这要求该机构将美元兑换成当地货币，或由介绍交易的机构完成兑换。最终，美国客户将以美元结算交易，无需参与实际货币兑换——这与信用卡公司以美元结算客户境外信用卡消费的模式如出一辙。

当然，这引发了一个问题——如今《多德-弗兰克法案》也提出了这个问题：买卖外国普通股是否涉及零售外汇交易。

外汇交易机制

即期外汇交易通常在交易日后的第二天（T+2）结算，且明确排除在《多德-弗兰克法案》监管范围之外。然而，证券交易（包括境外普通股交易）则在交易日后的第三天（T+3）结算；因此，若客户为配合境外普通股交易而进行外汇买卖，结算将发生在T+3日，从而受该法案监管。 虽然外汇买入交易可提前于外国普通股结算一日在T+2日结算，但外汇卖出交易无法配合外国普通股卖出在T+2日结算——因外国普通股卖出所得款项需待T+3日方可到账。因此，与外国普通股交易相关的外汇交易可能使经纪商卷入受监管的零售外汇交易。

鉴于此问题，美国证券交易委员会（SEC）于2011年7月13日发布临时最终规则，实质上将经纪自营商外汇监管规定的生效日期推迟一年。尽管存在此项延期，各公司必须认识到自律监管机构并未推迟其针对经纪自营商零售外汇交易的监管规定适用期限。

监管机构及其监管对象

美国商品期货交易委员会（CFTC）。该委员会有权为受其专属管辖或未受其他联邦机构监管的零售外汇交易商制定注册规则及其他要求。这包括已在CFTC注册但不受美国证券交易委员会（SEC）或银行监管的期货佣金商（FCMs），以及不受任何联邦监管机构监管的交易商（RFEDs）。

美国商品期货交易委员会（CFTC）还被允许监管任何从事零售外汇交易招揽业务的个人，包括介绍经纪商，只要该个人不受美国证券交易委员会（SEC）或银行监管机构的监管。

美国证券交易委员会及其他监管机构。根据《多德-弗兰克法案》，美国证券交易委员会现已明确获得监管经纪自营商身份的外汇交易商的规则制定权。相关法律条款将禁止经纪自营商在未获得美国证券交易委员会授权的情况下从事外汇交易商业务。 2011年7月13日，美国证券交易委员会通过新规，在一年过渡期内不对担任外汇交易商的经纪自营商施加新要求，以便研究监管措施对外国普通股交易等领域的影响。

自律组织

适用法律条款并未禁止自律组织对其成员的活动进行监管，即使联邦监管机构本身被禁止监管其管辖范围内的对象。因此，全国期货协会（NFA）和金融业监管局（FINRA）均已制定规则来规范其成员的零售外汇交易活动。

NFA。美国全国期货协会（NFA）已修订其规则，设立新的会员类别——外汇交易商会员。 自2011年10月1日起，凡在零售外汇交易中担任交易对手方或提供交易对手方服务的NFA会员均属此类。因此，任何作为NFA会员的经纪商在零售外汇交易中以交易对手方身份行事时，必须注册成为NFA外汇交易商会员，并受多项NFA监管规定约束。

这些包括：

• 获得美国全国期货协会（NFA）批准从事零售外汇业务。
• 不从事任何违反《商品交易法》规定的外汇交易。
• 不参与任何可能导致以下情况的外汇交易：
  • 欺诈、诈骗或欺骗他人，或企图欺诈、诈骗或欺骗他人。
  • 故意制作或导致制作虚假报告，或故意在任何外汇交易中或与之相关的记录中输入或导致输入虚假记录。
  • 散布或促使散布虚假或误导性信息，或明知不实却仍作不实报告，从而影响或可能影响任何外币价格的行为。
  • 从事任何涉及外汇价格或外汇交易的操纵行为或做法。
  • 故意向NFA或其代理人提交关于外汇交易的实质性虚假或误导性信息。
  • 挪用、盗取或窃取任何款项、证券或其他财产，或明知故犯地将任何人在外汇交易中或与外汇交易有关而获得或应得之款项、证券或其他财产据为己有。
• 在开展外汇业务时，恪守商业诚信的高标准，遵循公正公平的贸易原则。
• 不得就外汇交易向任何非NFA会员方收取（直接或间接）补偿，亦不得就外汇交易向任何非NFA会员方支付（直接或间接）补偿。该非NFA会员方须就其外汇业务向委员会注册为FCM、RFED、IB、CPO或CTA。
• 会员须严格监督其雇员及代理人在开展外汇业务时的行为。凡承担监督职责的会员关联方，均须在该关联方进行外汇业务时勤勉履行监督职责。
• 维护客户的适宜性信息。对于活跃的个人客户，会员必须至少每年联系客户一次，核实从客户处获取的信息是否仍具有实质准确性，并为客户提供修正和补充信息的机遇。当客户通知会员其信息发生任何实质性变更时，必须根据变更后的信息判断是否需要向客户提供额外的风险披露。
• 在客户首次开设外汇交易账户时或之前，向客户提供外汇交易风险披露。
• 建立并执行充分的程序，以审查根据本规则制作的所有记录，并监督其关联方在获取客户信息及提供风险披露过程中的活动。

此外，针对经纪商-交易商的零售外汇业务，可能适用NFA多项普遍适用于其会员的规则，例如《NFA合规规则2-29：与公众沟通及宣传材料》及相关NFA公告。

作为NFA会员的经纪自营商，若无意在外汇交易中担任主事方，而是将客户引荐给其他外汇交易商，则无需注册为外汇交易商会员，但仍须遵守NFA的多项监管规定。

FINRA。2008年，FINRA向会员发布通知（编号08-66），告知其特定FINRA规则将适用于会员开展零售外汇交易。最重要的是，FINRA声明从事零售外汇业务构成业务活动的重大变更，因此拟开展此类业务的机构必须提交规则1017申请以变更其会员协议。 FINRA同时声明，其"概括性"规则2110（要求会员以公正公平方式行事）同样适用于零售外汇交易。但FINRA指出，在规则2110的适用标准方面，将参照NFA规则及相关解释。最后，FINRA明确其广告规则2210将适用于零售外汇业务。

• 第2210条禁止预测或预估业绩表现，或暗示过往业绩将重现。企业在零售外汇业务相关的宣传中不得夸大未来收益。该规则禁止隐瞒可能导致信息误导的重要事实或限定条件。因此，企业宣传必须充分披露外汇交易相关风险，包括高杠杆交易风险。 机构还须确保其面向公众的宣传材料在以下方面不存在误导性：
  • 外汇交易（包括杠杆交易）可能带来的盈利机会或风险。
  • 该公司在交易中的角色或从交易中获得的报酬。
  • 该机构或客户进入银行间外汇市场的渠道。
• FINRA同时提醒各公司，根据SIPC规则，在涉及商品（包括外汇）的通信中禁止提及SIPC会员资格或保障。

客户资金保护考量

若经纪自营商持有的客户账户包含外汇头寸，则须根据美国证券交易委员会第15c3-3号规则，将所有外汇头寸视为等同于自由信用余额。这意味着当外汇头寸以综合账户形式持有时，该经纪商或其清算公司可能需要设立专项储备账户，以反映其所持有的外汇头寸。