在新冠疫情初期，当全美各地州长和市长下令暂停大部分经济活动、关闭多数企业以遏制病毒传播时，数以万计的企业被迫停业。 这些企业随即纷纷向保险公司提出索赔，试图依据财产保险中的"营业中断"条款获得因强制停业造成的收入损失补偿。然而问题在于，这些保险条款原本旨在保障企业遭受自然灾害或街头暴力破坏时的损失，通常要求存在"财产遭受直接物理损坏或损失"才能触发赔付。 因此当企业向保险公司索赔时，索赔通常因无法证明新冠病毒存在于营业场所并造成财产物理损坏或损失而被拒。针对保险公司的诉讼随即展开。1保险公司被告以驳回动议回应，迄今已有八家不同法院批准该动议，仅极少数法院基于诉状中关于新冠病毒存在于营业场所的指控予以驳回。2
为帮助陷入困境的企业，目前已有十个州议会和国会审议了替代诉讼的立法方案（对投保人而言，诉讼似乎越来越无力）。 这些法案在具体条款和限制条件上各有差异，但多数要求营业中断保险必须追溯至疫情爆发之初，覆盖与新冠肺炎相关的损失——即便保单条款存在相反规定（许多保单明确将病毒或大流行引发的损失排除在承保范围之外）。然而，若其中任何一项法案成为法律，都将追溯性地动摇私营主体间的合同安排，随之而来的宪法挑战势在必行。
根据若干联邦宪法条款（以及在许多情况下类似的州法律条款），可能出现潜在挑战，我们将在下文探讨部分可能性。但总体而言，法院对影响合同权利的溯及既往立法所作的分析，往往在两方面进行权衡：一方面是受影响方所面临损害的严重程度，另一方面则是立法机构试图解决的问题的严重性及其采取措施的力度。
下面，我们将简要介绍各州立法机构提出的若干法案，并概述若这些法案成为法律，根据美国宪法可能引发的若干主要挑战。许多州设有类似的州宪法条款，这些条款通常与联邦法律具有同等效力（或近乎同等效力），同时某些州还存在独特条款，可能使保险公司面临比其他地区更严峻的法律挑战。
1. 拟议的追溯性立法
在新冠疫情初期，新泽西州率先提出与营业中断相关的立法。2020年3月16日，立法机构提交了第3844号议会法案，规定所有现有财产损失保险单（含营业中断险条款）均应被解释为涵盖新冠疫情导致的营业中断（受保单限额及期限约束）。 值得注意的是，根据该法案被迫赔付的保险公司有权向州保险专员申请赔付金额的补偿，而专员将通过向在本州经营的保险公司征收特别税来筹措这笔资金。该法案于2020年3月16日通过委员会表决，目前正等待后续审议。3
截至本文撰写之时，加利福尼亚州、路易斯安那州、马萨诸塞州、密歇根州、纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州、罗德岛州和南卡罗来纳州已陆续提出相关法案。联邦层面亦有两项法案在众议院提交审议。哥伦比亚特区议会同样审议过此类法案，但因议员们对法案合法性及成本问题表示担忧，相关努力于五月陷入停滞。⁴
各州法案在若干重要议题上存在具体差异。例如，马萨诸塞州、纽约州和南卡罗来纳州的法案明确禁止保险公司以缺乏物理损坏为由拒绝理赔。⁵反观宾夕法尼亚州法案则规定，"财产损失"涵盖因新冠疫情导致的停业损失。⁶加利福尼亚州法案则创设了"可反驳的推定"，即推定新冠病毒存在于该物业并造成损害。⁷
这些法案通常对适用企业的规模设定了上限。在路易斯安那州、新泽西州、密歇根州和俄亥俄州，法案仅适用于拥有100名或以下全职雇员的投保人。 马萨诸塞州、罗德岛州10和南卡罗来纳州将上限设定为150名员工，纽约州提案则为250名。俄亥俄州11和宾夕法尼亚州则依据企业所在地及是否符合美国小企业管理局资助资格进行判定。部分州仅统计本州境内在岗员工数量。12
与新泽西州法案类似，所有拟议的州立法都包含一项机制，旨在将强制承保的额外成本分摊给在本州经营的保险公司。纽约州、新泽西州和南卡罗来纳州的方案对所有持牌保险公司征收比例税。在俄亥俄州和宾夕法尼亚州，仅要求财产险和意外险公司缴纳；而在马萨诸塞州和罗德岛州，仅承保营业中断险的保险公司需要缴纳税费。
就潜在的宪法挑战而言，最关键的是每项法案都具有某种程度的追溯效力。多数法案适用于2020年3月上旬某特定日期生效的保单。而在马萨诸塞州、罗德岛州和南卡罗来纳州，法案则适用于颁布之日生效的保单。
最终，在2020年4月14日，加利福尼亚州众议员迈克·汤普森与宾夕法尼亚州众议员布莱恩·菲茨帕特里克共同提出两项涉及营业中断保险与疫情的联邦法案：H.R. 6494《2020年营业中断保险覆盖法案》及H.R. 6497《2020年永不重蹈覆辙小企业保护法案》。 两项法案均要求承保营业中断险的保险公司对疫情类损失提供保障（H.R. 6494特别提及病毒性大流行，H.R. 6497则适用于"国家紧急状态"情形）。H.R. 6494同时废除了当时生效的营业中断保险单中所有现有免责条款。目前两项法案仍在委员会审议中。
2. 潜在的宪法挑战
若上述任何法案成为法律，都将实质性地重写现有政策，从而为保险公司发起宪法挑战创造条件——这些公司被迫承担其声称从未打算承保的风险。下文将探讨最可能依据联邦宪法提出的三大挑战，但各州宪法中同样存在大量条款（通常参照联邦宪法制定）可能受到牵连。
A. 征收条款
第五修正案的征用条款通常禁止政府“为公共用途征用”私有财产，“除非给予公正补偿”。该条款阻止政府“强迫某些人独自承担本应由全体公众公平公正分担的公共负担”。13征用的典型案例包括对财产的物理扣押或侵占，但旨在"调整经济生活的收益与负担以促进公共利益"的经济管制亦属此范畴。14"契约权利属于财产范畴，因此只要支付公正补偿，即可为公共目的予以征收。"15
并非所有政府对私有财产的干预都构成必须给予补偿的征用。法院在此领域的分析"本质上是临时性的且注重事实依据"，关键在于"正义与公平是否要求政府必须对公共行为造成的经济损失予以补偿"。16随着征用条款法理的发展，法院在评估该问题时已确立三项"尤为重要的"考量因素：(1) 法规对索赔人的经济影响；(2) 法规对明确投资预期造成的干扰程度；(3) 政府行为的性质。17
将这些衡量标准应用于追溯实施的营业中断保险案例具有说明意义。 首要因素——经济影响——虽因保险公司而异，但多数情况下影响深远。例如，财产险和意外险公司三月下旬的估算显示，新冠疫情导致的全国商业损失达2200亿至3830亿美元，相当于该行业可用于赔付财产险和意外险索赔的总盈余的四分之一至二分之一，数额惊人。¹⁸
第二个因素涉及投资支持的预期，保险公司通常也能满足这一要求，因为他们可以合理主张：其保单不会被迫承担未承保损失的赔偿责任。另一方面，保险公司也可能面临这样的质疑——鉴于保险业属于高度监管行业，保险公司理应预期监管政策与立法环境会发生变化，从而调整其发行的保单条款以适应立法意愿和需求的变迁。¹⁹
最后，关于第三个因素，即政府在无可争议的紧急状态下采取行动，以保护"公众的健康、安全、道德或普遍福祉"²⁰，这可能赋予其相当大的行动自由度而不构成征用，但即便在紧急状态下，政府无需补偿即可采取行动的权力也并非毫无限制²¹。
事先很难预知征用条款的挑战最终会如何发展，而争议法规的具体条款很可能至关重要。 例如，若理赔保险公司从集中基金获得补偿，则该保险公司已获补偿且不存在征用索赔（除非对补偿充分性提出异议）。而被迫向基金缴款的保险公司（部分州正在考虑此方案）可能提出征用索赔，但拟议的征税措施更可能成立，因为其针对的是受严格监管的整体行业群体。
B. 合同条款
宪法第一条中的合同条款规定：“任何州不得……通过任何……损害合同义务的法律。”22该条款看似绝对，实则不然，因为它必须与州政府“保障人民基本权益”的警察权力并存。23例如在最高法院的布莱斯代尔案判决中，尽管明尼苏达州抵押贷款暂停法具有追溯效力且损害了合同权利，法院仍予以认可。
与征收条款的判例法类似，最高法院规定了三部分测试标准，用于判定某项法规或条例是否违反契约条款：24
- 法律是否实质性损害了合同关系。损害程度越严重，法院对相关法规的审查力度就越大。行业是否受监管也是此项分析的考量因素。
- 若损害程度重大，法院将进一步考量该法律是否存在重大且正当的公共目的，例如解决广泛的社会或经济问题。 公共目的无需具有突发性或临时性，但此类事实具有相关性。25调整合同当事人的权利与责任是否基于合理条件，其性质是否符合立法所依据的公共目的，需根据具体事实进行审查。26例如，法院曾支持针对保险公司采取的多种紧急事件监管措施：
- 第十一巡回上诉法院维持了佛罗里达州一项在飓风安德鲁之后通过的法律，该法律规定保险公司在十二个月内不得取消或不续签其在佛罗里达州超过5%的住宅保险单，或在佛罗里达州单一县内超过10%的住宅保险单。
- 路易斯安那州最高法院维持了该州立法机构延长针对保险公司索赔诉讼时效的立法行为。28
另一方面，在紧急程度较低的情形或立法机关未能充分说明理由的情况下，法院已多次推翻那些对保险合同条款进行溯及既往修改的法律。
- 例如，威斯康星州最高法院裁定，一项取消保险公司工伤赔偿12年诉讼时效的法律若具有追溯效力，则违反了州和联邦合同条款以及保险公司的正当程序权利。29法院在判决书中指出： "本案立法修改了保险合同的基本条款——即保险公司对创伤性伤害索赔的责任范围——该条款系经双方协商并合理信赖的约定。此举导致保险公司原责任期届满后，其面临'完全出乎意料的责任'，即对被保险人索赔产生持续至其死亡的新责任，使保险公司'可能遭受重大损失'。"³⁰
- 同样，南卡罗来纳州最高法院裁定，将"事故"定义为包括"工艺缺陷"的法规若追溯适用于当时现有的商业综合责任保险单，则违反州和联邦合同条款。³¹
最终，《宪法》中的合宪性条款或许会成为阻碍拟议法案存续的障碍，但若各州能充分阐明事态的严峻性及采取行动的迫切必要性，这些法案仍有相当大的机会得以保留。
C. 正当程序条款
最后，《宪法》第十四修正案的正当程序条款禁止各州任意剥夺公民财产。32若要就这些拟议法规提出正当程序主张，保险公司需证明其受宪法保护的财产权益遭政府行为"任意"剥夺。33"任意性"是难以满足的标准，意味着法律必须与任何合法政府利益毫无合理关联。³⁴
鉴于疫情对经济造成的冲击及其严重程度，任何试图以违反正当程序为由提出抗辩的保险公司通常将面临艰难局面。然而，当法院认定政府行为未能合理推进政府目标时，仍会依据正当程序条款推翻相关法规。例如在2006年第五巡回法院审理的一起案件中，上诉法院就推翻了某市政当局拒绝为海滨别墅接通公用设施的决定。 尽管市政府保护公众亲水权益具有正当性，但法院认定其采取的措施未能合理实现该目标。35同理，威斯康星州立法机构试图追溯性修改工伤赔偿诉讼时效的法案，被州最高法院判定违反正当程序，因该法案未能"证明存在合理立法目的以证明追溯适用该法规的正当性"。36
因此，保险公司或许可以辩称：尽管该法规旨在帮助疫情期间陷入困境的企业，其目的具有正当性，但法规实现这些目标的手段却缺乏合理性。
作为律师，我们虽关注这些紧迫宪法问题的答案，但仍谨慎乐观地认为：立法者为保障小企业福祉而提出的上述法案若未能成为法律，将对支撑美国整体经济的关键产业产生深远的经济影响。 解决方案（无论是针对未来疫情损失的保险产品，还是对既往损失的补偿）必须源于政府财政权力的全面运用——覆盖所有主体而非仅限单一行业。
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截至本文撰写之时，全美各地法院已受理逾千起诉讼案件。
2 参见，例如： Turek诉State Farm Mut. Auto. Ins. Co.案，20-cv-11655号，2020 WL 5258484（密歇根东区联邦地区法院2020年9月3日）；Diesel理发店有限责任公司诉州农场劳合社案，20-cv-461号，2020 WL 4724305（德克萨斯西区联邦地区法院2020年8月13日）；但参见Studio 417, Inc.诉辛辛那提保险公司案，案号20-cv-03127-SRB，2020 WL 4692385（密苏里西区法院2020年8月12日）（驳回驳回动议）。该密苏里州法官迄今已驳回至少三项驳回动议。 截至目前另有两个司法管辖区驳回了驳回动议。
3 参见议会 第3844 号法案 （新泽西州，2020年）（可查阅网址：https://www.njleg.state.nj.us/bills/BillView.asp?BillNumber=A3844）。
4亚历克斯·科马，《华盛顿商业期刊》：华盛顿特区扩大新冠疫情营业中断保险范围的努力受挫 保险业反对声浪中（ 2020年5月5日）（原文链接：https://www.bizjournals.com/washington/news/2020/05/05/push-to-expand-covid-19-business-interruption.html）。
5 参见纽约州议会法案 B A10226A（2020年）（可查阅网址 ：https://www.nysenate.gov/legislation/bills/2019/A10226）（委员会审议中）； B. S.2655，第191届立法会议（马萨诸塞州2020年）（可查阅： https://malegislature.gov/Bills/191/SD2888）（委员会审议中）； https://www.nysenate.gov/legislation/bills/2019/A10226）(委员会审议中)；S. 1188, 123届会议(南卡罗来纳州2020年)(可查阅于)(委员会审议中)。
6H.B. 2372，2019–2020年度例会 2019–2020 (Pa. 2020) (可查阅于https://www.legis.state.pa.us/cfdocs/billInfo/billInfo.cfm?sYear=2019&sInd=0&body=H&type=B&bn=2372) (委员会审议中)。
第7届州议会B类第1552号法案，例会（加州2020年）（可查阅网址：https://leginfo.legislature.ca.gov/faces/billTextClient.xhtml?bill_id=201920200AB1552）。
8参议员B. SB477号法案，例会（路易斯安那州2020年）（可查阅网址： https://legiscan.com/LA/bill/SB477/2020）（已通过州参议院审议，现处于众议院保险委员会审议阶段）；
9H.B. 5739（密歇根州，2020年）（可查阅网址：http://www.legislature.mi.gov/(S(xg2l1ead4ou5azqsur3y1onu))/mileg.aspx?page=GetObject&objectname=2020-HB-5739）（委员会审议中）。
10H.B. 8064，2020年例会（罗德岛州2020年）（可查阅网址： https://legiscan.com/RI/bill/H8064/2020）（委员会审议中）。
11H.B. 589，第133届州议会（俄亥俄州2020年）（可查阅网址： https://www.legislature.ohio.gov/legislation/legislation-status?id=GA133-HB-589）（委员会审议中）。
12 参见Beeber等人的 《各州开始出台立法： 营业中断保险须覆盖新冠肺炎相关索赔，维纳布尔律师事务所（2020年8月4日）（可参阅https://www.venable.com/insights/publications/2020/04/states-begin-to-introduce-legislation-business）（讨论多项法案）。
13 E. Enters. v. Apfel, 524 U.S. 498, 523 (1998)（引号及引用文献省略）（认定某项法律要求已停业数十年的前煤炭开采公司向其从未参与的员工退休计划缴款构成征用）。
14 宾州中央运输公司诉纽约市案，438 U.S. 104, 124 (1978)（纽约市条例因宾州车站具有"地标"地位而禁止在其上方进行特定开发，此举不构成征用）。
15 纽约美国信托公司诉新泽西州案，431 U. S. 1, 19 n.16 (1977)。
16 E. Enters., 524 U.S. at 523（引文及引号省略）。
17 同上，第523–24页 （引注略）。
18 参见安德鲁·G· 辛普森，《财产险公司为未承保的冠状病毒业务中断损失标价》，《保险期刊》（2020年3月30日）（可查阅于
https://www.insurancejournal.com/news/national/2020/03/30/562738.htm).
19 参见Connolly诉养老金福利保障公司案，475 U.S. 211, 227 (1986)（在监管养老金计划调整的语境下指出："在受监管领域开展业务者，不得反对立法框架通过后续修正案来实现立法目的"）。
20 号宾州中央铁路案，438 U.S. 页125。
21 参见，例如， 《关于上游阿迪克斯与巴克（得克萨斯州）防洪水库案》，146 Fed. Cl. 219, 261–64 (2019)（认定陆军工程兵团在哈维飓风期间为防止更大范围洪灾而淹没居民区构成可获补偿的征用）。
《美国宪法》第二十二条第一款第十项。
23 房屋建筑与贷款协会诉布莱斯代尔案，290 U.S. 398, 434 (1934)。
24 参见能源储备集团诉堪萨斯电力与照明公司案，459 U.S. 400 (1983)。
25 参见布莱斯代尔案，290 U.S. 444–47 (1934)（指出以下因素至关重要：该法规是否（1）属于紧急措施；（2）旨在保护社会利益而非仅保护特定个人；（3）针对该目的进行了适当调整；（4）施加了合理条件；以及（5）其效力期限限定于紧急状态期间）。
26 同上，第411–12页 。
27 韦斯塔火灾保险公司诉佛罗里达州案，141 F.3d 1427（第十一巡回上诉法院，1993年） 。
28 州诉获准并在本州开展业务的全体财产与意外险承保人案，937 So. 2d 313 (La. 2006) 。
29威斯康星州最高法院将正当程序测试概括如下：
我们首先确定相关法规是否适用于该当事人。
对该法规提出质疑实际上具有追溯效力。此项审查的关键在于质疑方是否享有"既得"权利。 在确认既得财产权后，我们采用利益衡量测试，审查溯及既往的法规是否具有合理依据。合理依据的存在需权衡两方面：法规溯及适用所服务的公共利益，与该溯及适用将影响的私人利益。要经受正当程序的挑战，公共目的必须超过被质疑立法所颠覆的私人利益。
30 社会保险公司诉劳工与产业审查委员会案， 威斯康星州最高 法院判例集第326卷 第2分册第444页 ， 西北地区判例汇编第786卷第385页（威斯康星州，2010年）。
31 哈利斯维尔互助保险公司诉州政府案，401 S.C. 15，736 S.E.2d 651（南卡罗来纳州，2012年） 。
《美国宪法》第32条修正案第14款。
33 例如 ，FDIC诉马伦案，486 U.S. 230, 243 (1988)。
34 联邦通信委员会诉海滩委员会公司案，508 U. S. 307, 314 (1993)（指出因违反正当程序而受到质疑的法规具有“强有力的有效性推定”）。
35 米克萨诉加尔维斯顿市案，451 F.3d 376, 380（第五巡回上诉法院 2006年）
36 社区保险公司案， 西北地区判例汇编 第786 卷第401页 。
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