尽管埃塞俄比亚政府与提格雷人民解放阵线近期达成和平协议，美国对埃塞俄比亚和厄立特里亚的制裁及其他限制措施仍可能持续。 该协议旨在终结这场已造成数十万人死亡、数百万民众流离失所并引发严重饥荒危机的武装冲突。若能落实，该协议或可化解美国对埃塞俄比亚和厄立特里亚实施多项措施（包括制裁、贸易限制及签证限制）所依据的人权与人道主义关切。 在和平协议证明具有持久性之前，美国及其他国家实施的现行限制措施将继续为投资者及寻求在埃塞俄比亚、厄立特里亚及大非洲之角地区开展业务的人士带来不确定性。
背景介绍
埃塞俄比亚总理阿比·艾哈迈德·阿里领导的执政当局与提格雷武装力量已持续交战两年。2作为埃塞俄比亚北部地区的提格雷，在近代历史上曾对全国拥有强大影响力——提格雷人民解放阵线（TPLF）自1991年起掌控国家政权，直至2018年阿比当选总理。32020年11月，在地方选举争议及提格雷地区暴力事件频发的背景下，阿比政权开始在该地区实施军事行动。4提格雷武装力量随即威胁要攻占亚的斯亚贝巴。5邻国厄立特里亚及埃塞俄比亚阿姆哈拉地区的部队加入联邦政府阵营参与冲突。6
当前美国制裁与限制制度
针对该冲突，美国采取了多项措施，这些措施至今仍然有效：
- 2021年5月，美国国务卿安东尼·布林肯宣布对埃塞俄比亚和厄立特里亚官员、军事人员及其他"对破坏提格雷危机解决负有责任或参与其中"的个人实施签证限制。7美国国务院未公布受限人员名单。 美国国务院国防贸易管制局（DDTC）开始实施禁止向埃塞俄比亚出口国防物品和服务的政策。⁸
- 2021年8月，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）以提格雷地区侵犯人权为由，依据第13818号行政命令将厄立特里亚军队参谋长菲利波斯·沃尔德约翰内斯列为制裁对象。9唐纳德·特朗普总统于2017年颁布第13818号行政令，作为《全球马格尼茨基法案》的组成部分，授权对全球范围内侵犯人权及腐败行为的责任人实施制裁。10
- 2021年9月，乔·拜登总统签署第14046号行政命令，授权对在埃塞俄比亚境内实施"大规模暴力、暴行及严重侵犯人权行为"的实体和个人实施制裁。11美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）尚未依据该行政命令指定任何制裁对象。此项制裁措施后被编纂为《埃塞俄比亚制裁条例》。12
- 2021年11月，国防贸易管制局正式修订《国际武器贸易条例》，将该局拒绝向埃塞俄比亚或厄立特里亚的武装部队、警察、情报机构或其他国内安全部队出口国防物品或服务的许可政策纳入法规体系。
- 同样在2021年11月，根据第14046号行政命令，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）将四家厄立特里亚实体和两名厄立特里亚个人列为制裁对象。14 这些实体是：
- 厄立特里亚国防军；
- 人民民主与正义阵线（PFDJ，厄立特里亚唯一合法政党）；
- 希德里信托（与埃塞俄比亚人民民主革命阵线有关联的控股公司）；以及
- 红海贸易公司（与埃塞俄比亚人民民主阵线（PFDJ）关联的企业管理公司）。
- 这些个人包括：
- 厄立特里亚国家安全办公室主任阿布拉哈·卡萨·内玛里亚姆；以及
- 哈戈斯·格布雷希韦特·W·基丹，厄立特里亚人民民主阵线经济顾问兼红海贸易公司首席执行官。15
- 2022年1月，美国贸易代表办公室以侵犯人权为由，终止埃塞俄比亚参与《非洲增长与机会法案》贸易计划，该国由此丧失进入美国市场的免税资格。¹⁶该计划曾为十万埃塞俄比亚人创造就业机会，并为该国每年带来一亿美元收益。¹⁷
对该地区电信行业的影响
继布林肯2021年5月的声明后，有报道18称美国国际开发金融公司（DFC）——以提格雷冲突相关的暴力、侵犯人权及暴行为由——正推迟或暂停其先前宣布19的5亿美元贷款计划，该贷款本拟用于资助企业联合体在埃塞俄比亚开发私营电信网络。20埃塞俄比亚政府通过垄断性企业控制电信行业，该企业于2020年向电信服务提供商开放移动通信市场准入招标。21DFC延迟放款的消息令投资者深感忧虑，因这可能危及一项旨在首次将埃塞俄比亚逾1.15亿人口引入国际电信市场的协议。22这些延误还增加了由中国支持的竞争者财团可能赢得市场许可的可能性。23
展望未来：应对美国制裁与限制机制
美国官员称赞2022年11月3日的和平协议是外交成就。24根据协议条款，提格雷地区与联邦政府将永久停止敌对行动，提格雷地区须在30天内解除武装，联邦政府将重新掌控提格雷基础设施并允许人道主义援助进入该地区。2511月12日，鉴于人道主义工作者仍无法接触到需要援助的人群，26提格雷地区与联邦领导人达成另一项协议，明确和平协议的执行细则。2711月15日，自去年八月以来首支人道主义援助车队抵达提格雷首府。28
尽管如此，外交政策分析人士仍质疑停火协议的稳定性。 有人认为和平协议条款对提格雷人过于不利，难以持续执行。29分析人士还指出，厄立特里亚和埃塞俄比亚阿姆哈拉地区——两者均未在和平协议中提及——仍怀有继续对抗提格雷的动机。30此前达成的停火协议未能经受住时间考验。31
主要收获
美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）依据第13818号和第14046号行政命令实施的制裁指定仍保持有效，且OFAC保留作出进一步指定的授权。32除经美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）颁发的通用或特定许可证授权的实体或符合其他豁免条件的实体外，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）的法规通常禁止美国人或在美国境内（或过境美国）进行涉及被指定或被封锁人员任何财产或财产权益的交易。33这些限制可延伸至参与美元计价交易的非美国人。 禁止行为包括：为任何被封锁人员提供资金、货物或服务，或向其提供资金、货物或服务，或为其利益提供资金、货物或服务，以及接收此类人员提供的任何资金、货物或服务。34
美国措施的其他持续影响可能为该地区新兴市场的投资者带来矛盾信号。埃塞俄比亚仍被排除在《非洲增长与机会法案》贸易优惠计划之外，美国国务院对签证和国防出口的限制依然有效。 尽管美国国际开发金融公司贷款出现延迟，但由美国支持的电信公司财团仍于2022年10月在亚的斯亚贝巴启动服务。35美国持续向埃塞俄比亚提供人道主义援助，在2021财年拨款逾10亿美元，用于促进卫生、粮食安全、基础教育、妇女女童权益以及人权与民主事业。36
富乐律师事务所的国际贸易与国家安全业务团队可协助企业应对错综复杂的制裁与限制措施。该团队合伙人包括来自外国资产控制办公室（负责执行财政部制裁政策）及商务部的前任官员。该所联邦公共事务业务团队能为企业提供立法动向的实时资讯。
有意在该地区开展业务或对这些制裁措施存有顾虑的企业，应持续密切关注事态发展以获取最新制裁动态，并联系艾哈迈德·穆拉尔、帕克·怀特或其他福里律师事务所律师，就相关议题进行深入探讨。
2021年福里尔·拉德纳律师事务所暑期实习律师麦迪逊·克雷格参与了本文的起草与研究工作。
1 参见《埃塞俄比亚和平协议被誉为"新曙光"》，半岛电视台，2022年11月3日，https://www.aljazeera.com/news/2022/11/3/how-did-the-world-react-to-the-ethiopia-peace-deal； 另见《和平协议 凸显埃塞俄比亚战争毫无意义》，《经济学人》，2022年11月4日，https://www.economist.com/middle-east-and-africa/2022/11/04/a-peace-deal-highlights-the-pointlessness-of-ethiopias-war；另见：迪克兰·沃尔什 、阿卜迪·拉蒂夫·达希尔与林赛·丘特尔，《埃塞俄比亚与提格雷武装力量就灾难性内战达成停火协议》，《纽约时报》，2022年11月2日，https://www.nytimes.com/2022/11/02/world/africa/ethiopia-tigray-civil-war.html。
2 参见 《埃塞俄比亚战争 》，美国外交关系委员会——全球冲突追踪器，最后更新于2022年10月20日，https://www.cfr.org/global-conflict-tracker/conflict/conflict-ethiopia。
3 参见同上。
4 参见同上。
5 参见迪克兰·沃尔什 与西蒙·马克斯，《埃塞俄比亚宣布进入紧急状态，叛军向首都推进》，《纽约时报》，2021年11月2日，https://www.nytimes.com/2021/11/02/world/africa/ethiopia-state-of-emergency.html。
6 参见 《埃塞俄比亚提格雷冲突两年 历程：时间轴》，半岛电视台，2022年11月10日，https://www.aljazeera.com/news/2022/11/10/two-years-of-ethiopias-tigray-conflict-a-timeline。
7美国国务院新闻稿，《美国推动解决埃塞俄比亚提格雷地区危机的行动》（2021年5月23日）， https://www.state.gov/united-states-actions-to-press-for-the-resolution-of-the-crisis-in-the-tigray-region-of-ethiopia/；《移民与国籍法》第212(a)(3)(c)条，8 U.S.C § 1182。
8 See Ethiopia –Related Sanctions, U.S. Department of the Treasury, Nov. 21, 2022, https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/sanctions-programs-and-country-information/ethiopia</a>; see also 22 C.F.R. Part 126, available at: /https://www.pmddtc.state.gov/sys_attachment.do?sysparm_referring_url=tear_off&view=true&sys_id=b1aa9d351b2b74102b6ca932f54bcb4c.
9新闻稿，美国财政部，《财政部因提格雷地区严重侵犯人权行为制裁厄立特里亚军事领导人》（2021年8月23日）， https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0329#:~:text=华盛顿——今日，美国财政部宣布，因厄立特里亚军队在提格雷地区实施严重侵犯人权行为，对厄立特里亚军事领导人实施制裁。
10《行政命令第13818号：冻结严重侵犯人权或腐败行为相关人员的资产》，2017年12月20日，https://home.treasury.gov/system/files/126/glomag_eo.pdf；另见《联邦 法规汇编》第31编 第583部分； 迈克尔·A·韦伯，《全球马格尼茨基人权问责法案》，国会研究服务处，2021年12月3日，https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46981/1。
第11号行政命令第14046号，针对埃塞俄比亚人道主义与人权危机对特定人员实施制裁，2021年9月17日，https://home.treasury.gov/system/files/126/14046.pdf；另见 《联邦法规汇编》第31编 第550部分。
1231 联邦法规汇编第550部分
13号《国际武器贸易条例》：增列埃塞俄比亚及修订厄立特里亚国家政策，《联邦公报》，2021年11月1日， https://www.federalregister.gov/documents/2021/11/01/2021-23450/international-traffic-in-arms-regulations-addition-of-ethiopia-and-amendment-to-eritrea-country；《联邦法规汇编》第22卷第126.1(c)(3)条。
14新闻稿，美国财政部，《财政部因埃塞俄比亚危机制裁四家实体及两名个人》（2021年11月12日），https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0478。
15 同上
16新闻稿，美国贸易代表办公室，《美国终止对埃塞俄比亚、马里和几内亚的AGOA贸易优惠计划》（2022年1月1日）， https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/january/us-terminates-agoa-trade-preference-program-ethiopia-mali-and-guinea。
17范达·费尔巴布-布朗，《美国针对埃塞俄比亚提格雷冲突的示范性制裁体系及其局限性》，布鲁金斯学会，2021年10月1日， https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/10/01/the-exemplary-u-s-sanctions-regime-for-ethiopias-tigray-conflict-and-its-limitations/.
18 参见，例如：《美国禁令削弱萨法瑞科姆公司进入埃塞俄比亚市场的贷款》，《商业日报》，2021年7月15日，https://www.businessdailyafrica.com/bd/corporate/companies/us-ban-dims-safaricom-loans-ethiopia-entry-3473806。
19新闻稿，美国国际开发金融公司，DFC批准逾21亿美元新投资用于全球发展（2020年12月10日），https://www.dfc.gov/media/press-releases/dfc-approves-over-21-billion-new-investments-global-development。
20该财团包括Safaricom、Vodacom、住友和CDC。参见《美国 禁令削弱Safaricom进入埃塞俄比亚的贷款计划》，《商业日报》，2021年7月15日，https://www.businessdailyafrica.com/bd/corporate/companies/us-ban-dims-safaricom-loans-ethiopia-entry-3473806。
21 参见塞缪尔· 格布雷与洛尼·普林斯卢，《美国制裁使沃达丰进入埃塞俄比亚的融资陷入困境》，彭博法律，2021年5月24日， https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-05-24/u-s-sanctions-complicate-vodafone-funding-for-ethiopia-entry?leadSource=uverify%20wall#xj4y7vzkg。
22 参见同上。
23 参见《美国 禁令削弱萨法瑞科姆公司进入埃塞俄比亚市场的贷款计划》，《商业日报》，2021年7月15日，https://www.businessdailyafrica.com/bd/corporate/companies/us-ban-dims-safaricom-loans-ethiopia-entry-3473806。
24 参见，例如：安东尼·布林肯新闻声明，美国国务院——美国驻埃塞俄比亚大使馆，关于非盟主导和平谈判（2022年11月2日），https://et.usembassy.gov/on-the-african-union-led-peace-talks/。
25 参见卡拉·安娜， 《埃塞俄比亚政府宣称在提格雷和平协议中获得“100%”支持》，美联社，2022年11月3日， https://apnews.com/article/africa-business-kenya-ethiopia-disarmament-b3125804f019f01f226e2d103aa4c63e?utm_source=ActiveCampaign&utm_medium=email&utm_content=埃塞俄比亚的血腥内战是否已告终结？&utm_campaign=埃塞俄比亚的血腥内战是否已告终结？
26 参见杰森·伯克 ，《蒂格雷在结束埃塞俄比亚封锁的协议达成八天后仍未获得援助》，《卫报》，2022年11月10日，https://www.theguardian.com/world/2022/nov/10/tigray-without-aid-eight-days-after-deal-end-ethiopia-blockade。
27 参见《埃塞俄比亚与提 格雷军事领导人就和平路线图达成共识》，美联社，2022年11月12日，https://apnews.com/article/africa-kenya-nairobi-ethiopia-government-and-politics-e119abe320663a68c3a10ba07331acb8； 新闻声明，美国国务院，《恢复向埃塞俄比亚北部提供人道主义援助》（2022年11月12日），https://www.state.gov/resumption-of-humanitarian-assistance-to-northern-ethiopia/。
28 参见红十字国际委员会 ：人道主义车队抵达埃塞俄比亚提格雷地区，美联社，2022年11月15日， https://apnews.com/article/africa-ethiopia-abiy-ahmed-3796944fa3625e6f2c626dc5d11c3e47?utm_source=dailybrief&utm_medium=email&utm_campaign=DailyBrief2022Nov16&utm_term=DailyNewsBrief。
29 参见克里斯蒂娜·卢，《 埃塞俄比亚通往和平的危险之路》， 《外交政策》，2022年11月14日，https://foreignpolicy.com/2022/11/14/ethiopia-war-peace-deal-truce-tigray-humanitarian-crisis/。
30 参见：阿卜迪·拉蒂夫·达希尔，《埃塞俄比亚和平协议细节揭示明确赢家与输家》，《纽约时报》，2022年11月3日，https://www.nytimes.com/2022/11/03/world/africa/ethiopia-tigray-civil-war-agreement.html； 穆罕默德·凯尔·奥马尔，《厄立特里亚如何可能破坏埃塞俄比亚和平协议》，《外交政策》，2022年11月10日，https://foreignpolicy.com/2022/11/10/how-eritrea-could-derail-the-ethiopian-peace-deal/。
2021年3月31日签署的停火协议于8月破裂。参见埃伦 ·伊奥安尼斯，《和平协议或终结埃塞俄比亚残酷内战，但停火能否持久？》，Vox网站，2022年11月3日，https://www.vox.com/world/2022/11/3/23438725/ethiopia-tigray-peace-deal-cessation-hostilities
美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）依据第13818号行政令对实体和个人实施制裁的授权可能于2022年12月终止。2021年12月，拜登将第13818号行政令宣布的国家紧急状态延长一年。参见白宫公告 《关于延续严重侵犯人权及腐败行为国家紧急状态的总统行动 》（2021年12月16日）， https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/12/16/notice-on-the-continuation-of-the-national-emergency-with-respect-to-serious-human-rights-abuse-and-corruption/。
33 参见例如：美国财政部新闻稿，《财政部因埃塞俄比亚危机制裁四家实体及两名个人》（2021年11月12日），https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0478。
34 参见，例如， 同上。
35参见新闻稿 ，沃达丰，埃塞俄比亚萨法瑞科姆公司在亚的斯亚贝巴开通网络及服务（2022年10月6日），https://www.vodafone.com/news/services/safaricom-ethiopia-switches-its-network-services-addis-ababa。
36 参见新闻稿 ，美国国际开发署，《美国国际开发署提供逾3900万美元人道主义援助应对埃塞俄比亚旱情》（2022年2月14日）， https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/feb-14-2022-usaid-providing-more-39-million-humanitarian-assistance-respond。
