美国证券交易委员会执法行动 - 未提交表格 D

2024年12月20日，美国证券交易委员会（SEC）宣布就未提交D表格（Form D）的指控达成和解，该指控涉及一家注册投资顾问机构及两家私营公司未就未注册证券发行履行申报义务。[1]发行人必须向SEC提交D表格，方可依据D条例豁免证券注册义务。然而在SEC此次公告前，私募股权行业普遍认为，仅因未提交D表格不会对发行人采取执法行动。近期指控表明，SEC正采取不同做法——至少针对发行人可能涉及公开招揽的发行行为。

背景：第503条规则与D表格

《1933年证券法》（以下简称《证券法》）D条例允许发行人在符合D条例第504条或第506条豁免条件的情况下进行证券发行，无需满足《证券法》规定的特定注册要求。 鉴于此类豁免规避了向美国证券交易委员会（SEC）及投资公众披露发行人身份与发行基本信息的注册程序，第503条规则要求相关发行人须在证券首次销售后15个日历日内，通过提交D表格通知向SEC履行告知义务。[2]此外，发行人还须在特定情形下修订现有D表格。 SEC声明此申报制度旨在保护投资者、维护市场秩序，并提升其监管与执法工作的透明度。[3]

《D条例》第507条规定，任何被认定违反第503条的发行人不得援引《D条例》下的证券注册豁免条款。[4]然而，美国证券交易委员会（SEC）于2009年发布的《合规与披露解释》明确告知发行人：仅因未提交D表格本身不会影响前述豁免条款的适用性。SEC特别指出： "提交D表格是规则503(a)的要求，但并非适用《D条例》规则504或506豁免的条件。" 此外，SEC历史上因发行人存在欺诈或其他恶意行为而取消其豁免资格的执法行动，通常将未及时提交D表格视为相对轻微的违规行为。因此，私募股权行业普遍认为，除非发行人同时存在更严重的违规行为，否则此类疏漏不会增加其面临罚款或其他监管措施的风险。

近期执法行动及行业影响

美国证券交易委员会（SEC）近期采取的执法行动，标志着业界对违反第503条规则后果的预期与标准发生了重大转变。三份执法令均以发行人未按规定提交D表（Form D）违反第503条规则为依据作出裁决。[5]尽管发行人似乎并未丧失其根据规则504或506享有的豁免地位，但每家发行人均被勒令向SEC支付60,000至195,000美元不等的民事罚款。此外，每家发行人还被勒令停止并禁止今后任何违反规则503的行为。

值得注意的是，美国证券交易委员会并未否定其他豁免条款的适用性，并指出三家发行人皆曾进行公开招揽，这使得他们无法援引《证券法》第4(a)(2)条规定的普通私募豁免条款。 在针对某注册投资顾问及其管理的两只私募基金的诉讼中，SEC特别指出该顾问曾联系大量潜在投资者进行募资，且基金实际吸纳了大量投资者，认定其传播行为构成公开募资。 因此，SEC认为该等发行无法依据《证券法》第4(a)(2)条作为豁免发行进行，故必须依赖D条例第504条或第506(c)条规则方可实施。

美国证券交易委员会在此类行动中施加的处罚，提醒了那些依据D条例注册豁免条款的发行人：必须优先确保及时提交每项证券发行的D表格，并审查以往申报文件以验证其准确性与时效性。 尽管SEC的行动可能表明其在豁免发行领域重申了促进透明度的承诺，但也向发行人传递了明确信号：切勿过度依赖SEC的合规与披露解释及过往执法趋势，而应严格遵守法律条文（包括Regulation D的通知备案要求），否则将面临潜在处罚风险。

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[1] https://www.sec.gov/newsroom/press-releases/2024-210.

[2]请注意，D表也可在相关证券发售的首次销售之前提交（而非首次销售后15天内提交），在此情况下，该表格无需包含与销售相关的特定细节。

[3] 同上。需注意的是，此次执法指控的公布，正值美国政府近年来日益重视企业透明度之际。例如，参见《企业透明度法案》最终实施细则的颁布（https://www.foley.com/insights/publications/2024/01/corporate-transparency-act-private-investment-funds/）。

[4] https://securities-law-blog.com/2021/09/21/consequences-of-failing-to-file-a-form-d/.

[5] https://www.sec.gov/newsroom/press-releases/2024-210.