墨西哥卡特尔控制着墨西哥-美国边境的大片地区和巴乔地区（该地区包括克雷塔罗、瓜纳华托、阿瓜斯卡连特斯、圣路易斯波托西、哈利斯科和米却肯的相关部分），他们控制着这些地区的重要经济部门/活动。跨国公司也在这些地区开展重要的生产活动。
在 2025 年 1 月 20 日发布的行政命令[1]中，白宫宣布将加大对《移民和国籍法》（INA）和《国际紧急经济权力法》（IEEPA）的执法力度，这两项法案是美国打击恐怖主义的关键法规。虽然这些法规并不是新的，但特朗普政府计划将美国的执法活动扩大到卡特尔和跨国犯罪组织，允许将卡特尔或跨国犯罪组织指定为外国恐怖组织和/或特别指定的全球恐怖分子。执法资源的这一新重点，以及将卡特尔或跨国犯罪组织广泛纳入《移民和国籍法》和《移民和国籍保护法》的管辖范围，给在墨西哥和卡特尔活动的其他地区开展业务的跨国公司带来了更大的风险，因为如下文所述，这些公司可能被视为--然后因--参与恐怖主义或协助恐怖分子而受到起诉。
根据《移民和国籍法》，国务卿可根据国务院反恐局对恐怖活动的评估，指定某些组织为外国恐怖组织（FTO）[2]。一旦某组织被认定为 FTO，受美国司法管辖的跨国公司（美国监管机构对其解释非常宽泛）可能会面临《美国法典》第 18 卷第 2339B 条（《反恐怖主义法》或 ATA）规定的严格的刑事和民事处罚，如果他们故意向 FTO 提供或试图或合谋提供 "物质支持或资源"[3]。
国务院目前指定 60 多个组织为 FTO。特朗普于 2025 年 1 月 20 日发布的行政令指示国务院仔细审查贩毒集团--尤其是总部设在墨西哥的贩毒集团，以及被点名提到的两个贩毒集团 Tren de Aragua（TdA）和 La Mara Salvatrucha（MS-13）--以便将其指定为 FTO。自该命令发布以来，国务卿马可-鲁比奥已将八个卡特尔指定为 FTO，其中大部分在墨西哥开展业务。我们预计，随着政府与外国资产管制处合作确定更多的卡特尔和贩毒组织，这一数字将急剧上升。这引起了在已知有卡特尔或贩毒组织活动的地区开展业务的公司的一些担忧，因为以下类型的定期开展的业务活动可能会被视为向 FTO 提供物质支持或资源：
- 为确保员工安全或实体工厂的持续运营而付款；
- 与本身与卡特尔有业务往来或正在支付此类款项的当地公司进行业务往来；以及
- 在上市公司的账簿和记录中记录向上述当地公司或卡特尔支付的款项。
执法检查范围的扩大还可能扩大公司面临的风险类型，包括
- 外国资产管制处和司法部联合调查可能违反移民和国籍法及外国资产管制处法规的行为；
- 以前由外国资产管制处作为民事案件处理的事项，现在可能成为司法部追查的刑事案件；
- 新指认可与反洗钱法相结合，以扩大违反美国法律的潜在范围；以及
- 将外国资产管制处的指认范围扩大到非美国公司，因为物质支持法规具有域外效力。
1 月 20 日的行政命令还增加了在墨西哥开展业务的跨国公司面临私人民事诉讼的风险。反恐怖主义法》为美国国民受害者及其遗产或继承人设立了一项民事补救措施，可针对被指控造成 "由根据[《移民和国籍法》]第 219 条被指定为外国恐怖主义组织的组织实施、策划或授权的国际恐怖主义行为所引起的伤害 "的被告，"可对通过有意提供实质性援助而协助和教唆或与实施此类国际恐怖主义行为的人共谋的任何人追究责任"（着重部分由作者标明）。根据《反恐怖主义法》，"任何因国际恐怖主义行为而在人身、财产或业务上受到伤害的美国国民，或其遗产、遗属或继承人，均可在美国任何适当的地区法院提起诉讼，并可获得三倍于其遭受的损害赔偿和诉讼费用，包括律师费"。美国法典》第 18 卷第 2333(a)条。[4]但将卡特尔和TCO定为FTO，使在卡特尔活动猖獗的国家开展业务的公司面临《反恐怖主义法》的诉讼。
几年来，墨西哥卡特尔已将收入来源从向美国走私毒品转向在墨西哥进行敲诈勒索。后者通常包括墨西哥卡特尔向中小型企业勒索定期付款，其中许多企业向在墨西哥经营的跨国公司等大型公司提供商品或服务。除了直接敲诈勒索外，卡特尔还从事以下行为：强迫与跨国公司有业务往来的公司成为供应商；建立 "幌子 "实体以提供杂项服务；出售针对竞争对手组织的保护；确定商品或服务的价格；以不实施暴力威胁为由收取报酬。
因此，在墨西哥的跨国公司始终面临着在当地供应链中与这些卡特尔 FTO 进行间接接触的风险，即使跨国公司没有意识到这些接触点，但如果它们未能采取合理的预防措施，就必须防止被视为积极的同谋或故意视而不见。
为防范这些风险，在墨西哥开展业务的受美国管辖的跨国公司应采取以下预防措施：
- 对所有业务对手进行尽职调查，尤其是在启用新供应商或其他新业务合作伙伴时；
- 更新尽职调查，要求证明遵守了禁止与 TCO 和 FTO 开展商业活动的法律；
- 对 OFAC 和 FTO 进行例行筛查，以评估公司与卡特尔和 TCO 的潜在接触点的风险状况；
- 绘制供应链图，包括次级供应商的供应链图，以确认在整个供应链中与卡特尔或反托拉斯组织活动的零接触；
- 在风险评估的基础上，采取后续行动并进行审计，确保公司的供应链符合最新的法律要求；
- 实施和维护供应商管理系统，以便向供应商和其他业务伙伴付款；
- 对供应商或其他业务伙伴进行财务审计，以查明可能向卡特尔或反托拉斯组织支付的款项；
- 提醒供应商或其他业务伙伴注意其与卡特尔或反托拉斯组织的潜在联系，并帮助监测以避免风险；以及
- 在与第三方签订的协议中，除禁止与外国恐怖主义组织有联系外，还禁止与卡特尔和恐怖主义组织有联系。
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[1]《指定卡特尔和其他组织为外国恐怖组织和特别指定的全球恐怖分子》，行政命令（2025 年 1 月 20 日），见 https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/designating-cartels-and-other-organizations-as-foreign-terrorist-organizations-and-specially-designated-global-terrorists/。
[2]虽然本文的重点是根据《移民和国籍法》认定的 FTO，但根据 IEEPA 认定的 "特别指定全球恐怖分子 "为跨国公司带来了一系列单独的执法问题，以及 IEEPA 对 FTO 的额外制裁。IEEPA 是外国资产管制处（OFAC）监督的大多数经济制裁的管理机构，长期以来，OFAC 对美国人或受美国法律管辖的任何其他人实施美国主要经济制裁都有严格的限制。外国资产管制处根据第 12978 号行政命令和《头目法案》，利用其重大贩毒者计划的授权，制裁了众多贩毒集团以及公司和个人。由于外国资产管制处对美国管辖权使用了广泛的定义，这些指认下的限制包括非美国人在美国领土上进行的活动、使用美国金融系统的活动，或以其他方式触发美国管辖权的活动。正确的合规要求任何与美国司法管辖有关联的人员考虑到美国法律对其适用的所有潜在方式，包括新强调的《移民和国籍法》/《移民和国籍法实施细则》以及外国资产管制处的长期法规。
[3]《美国法典》第 18 卷第 2339A 条对 "物质支持或资源 "的定义包括 "任何有形或无形财产或服务，包括货币或货币工具或金融证券、金融服务、住宿、培训、专家建议或协助、安全屋、虚假文件或身份证明、通信设备、设施、武器、致命物质、爆炸物、人员......和运输，但医药或宗教材料除外"。
[4] 见 Twitter, Inc. v. Taamneh598 U.S. 471 (2023)。
