海啸与国家洪水保险计划

7月30日，俄罗斯堪察加半岛东海岸外发生8.8级地震，随后日本、夏威夷等地发布海啸预警。有观点认为，未来海平面上升可能加剧海啸风险及随之而来的财产损失。[1]在日本，地震引发的海啸主要通过公私合作地震保险机制承保：私营保险公司提供可选保险，再通过超额损失结构将风险分保给政府运营的再保险公司及日本政府。

在夏威夷及美国全境，均未设立专门的海啸保险计划。商业保险公司提供的住宅财产保险通常通过"涨潮及涌浪免责条款"（或类似条款）排除海啸造成的损害。海啸风险主要通过联邦紧急事务管理局（FEMA）管理的国家洪水保险计划（NFIP）下的洪水保险进行承保。 但要获得赔付资格，损失必须由"洪水"造成。相关定义见《联邦法规汇编》第44卷第59.1条——该条款载于NFIP条例总则部分的定义子章节，其规定如下：

洪水或洪水泛滥指：

• (a) 通常干燥的陆地区域因以下原因发生部分或完全淹没的一般性临时状况：
  • (1)内陆水或潮汐水的 溢出。
  • (2) 来自任何来源的地表水异常且快速的积聚或径流。
  • (3) 泥石流（即泥流），其直接成因系本定义(a)(2)款所述的洪水，其形态类似于在通常干燥的陆地区域表面形成的液态流动泥浆河流，例如当泥土被水流携带并沿水流路径沉积时所形成的情形。
• (b) 因波浪或水流侵蚀导致湖泊或其他水体沿岸土地坍塌或沉降，该侵蚀行为系由超出预期周期性水平的水流引发，或因自然水体水位异常骤升伴随严重风暴，或因突发性自然力量（如山洪暴发或异常风暴潮）所致； 或由其他类似异常且不可预见的事件引发，导致符合本定义(a)(1)款所界定之洪水灾害。

在NFIP法规第61部分（保险范围与费率）的附录A(1)至(A)(3)中，可找到更具体适用的"洪水"定义，其中包含标准洪水保险单（SFIP）的住宅、一般财产及住宅共管公寓大厦协会表格。 每份SFIP表格的II.B节均载有如下"洪水"定义：尽管该定义排除了上述通用法规定义中"异常潮汐涌浪"的表述，但仍涵盖由海啸引发的洪水。

• B. 本洪水保险单中所称的洪水，是指：
  • 1. 因以下原因导致两英亩或以上通常干燥的陆地区域或两处或以上房产（其中一处为您的房产）发生普遍且短暂的部分或完全淹没：
    • a.内陆水体或 潮汐水体的 溢流；
    • b. 任何来源的地面水出现异常且快速的积聚或径流；
    • c. 泥石流。
  • 2. 因波浪或水流侵蚀导致湖泊或类似水体沿岸土地塌陷或下沉，且该侵蚀程度超出预期周期性水平，从而引发符合上述B.1.a定义的洪水。

2023年6月，联邦应急管理局（FEMA）在题为《了解海啸与国家洪水保险计划》的简报中专门探讨了海啸问题。[2] 该文件重申并澄清了"国家洪水保险计划（NFIP）的洪水保险单通常涵盖海啸造成的洪水损害"。海啸事实说明书中对"洪水"的定义与上述国家洪水保险计划（SFIP）的定义几乎完全一致，仅存在以下差异（如下所示）： 删除线 以及 下划线 类型（如适用）。

• 1. 因以下原因导致两英亩或以上通常干燥的陆地区域或两处或以上房产（其中一处为您的房产）发生普遍且短暂的部分或完全淹没：
  • a. 内陆水体或潮汐水体的溢出；
  • b. 任何来源的地面水出现异常且快速的积聚或径流；
  • c. 泥石流。
• 2. 湖岸沿线土地的塌陷或沉降 a 类似的水体 由于 由于 由超过预期周期性水平的水流或水波造成的侵蚀或破坏，导致洪水发生 如上文B.1.a所述。 来自内陆水体或潮汐水体的溢流，如上所述。

尽管"因……导致"和"由于……"在具体语境中可能存在不同解读，但上述定义上的细微差异极不可能旨在体现海啸引发洪水在承保范围上的实质性区别。更可能的情况是，此类措辞旨在提升《海啸事实说明书》的可读性。 无论如何，两种定义表述均涵盖海啸引发的洪水。正如联邦应急管理局在《海啸事实说明书》中所述：

由于海啸抵达海岸时会将海水推向内陆（即海啸淹没现象），其造成的损害由洪水保险承保。洪水携带的漂浮碎片（即碎片流）造成的损害同样在承保范围内，前提是碎片流由洪水携带。但海啸引发的山体滑坡所携带的碎片不在承保范围内。

根据联邦应急管理局（FEMA）2021年4月关于其在海啸减灾中作用的报告[3]，作为国家洪水保险计划（NFIP）的一部分，FEMA"自1970年代起已在西海岸、夏威夷及其他太平洋岛屿等海啸为主要洪水灾害区域的洪水保险费率图（FIRMs）中纳入海啸波高数据"，且"FEMA已对其FIRMs进行现代化改造"。 [洪水保险费率图；FIRMs]中纳入了海啸波高数据"，"FEMA通过风险地图计划实现了洪水保险费率图的现代化"，该计划"旨在纳入包括海啸在内的其他灾害风险"。 然而正如FEMA所指出的："以年发生概率1%为基准的浪高数据可能无法反映真实威胁，因为最大海啸淹没范围可能远超1%年概率的限制"，并且 "除夏威夷等海啸为主灾区的地区外，国家洪水保险计划（NFIP）选择不在近期FIRM图上标注海啸淹没区"，但"我们的新版数字FIRM图将允许社区根据自身需求叠加独立于重现周期的海啸淹没图。"

在这些评论中，联邦应急管理局似乎暗示，尽管海啸风险可能已被充分定价（鉴于重大灾难性海啸的年发生概率可能低于1%），但由洪水风险图（FIRMs）驱动的法律法规要求与灾难性海啸实际构成的威胁之间可能存在错位。考虑到海平面上升可能加剧的潜在风险，联邦应急管理局的隐忧在未来几十年内或将进一步加剧。 根据日本国土交通省2012年发布的指南[4]，日本的防灾体系通过以下方式规避了这种错位：基于各都道府县知事对"潜在海啸淹没范围（即海啸可能导致的淹没区域及深度）"的判定划分防灾区域，而非依据概率评估进行划分。[5]综上所述，海啸引发的洪水损害应纳入国家洪水保险计划（NFIP）的特殊洪水保险计划（SFIP）承保范围，但关于现有海啸风险识别与分级监管框架能否充分应对海平面上升带来的潜在威胁，相关讨论仍在持续。

[1] 参见，例如： https://www.mdpi.com/2077-1312/11/5/945；https://www.science.org/doi/10.1126/sciadv.aat1180

[2]《海啸知识与国家洪水保险计划》宣传单，可访问 https://agents.floodsmart.gov/sites/default/files/fema-understanding-tsunamis-and-nfip-fact-sheet-06-2023.pdf获取。

[3] 可访问 https://nehrp.gov/pdf/3-NTHMP-FEMA%20role_ACEHR_April2021.pdf

[4] 详见 https://www.nilim.go.jp/english/disaster/tsunami.pdf

[5] 同上，第4页。