2025年5月23日，在阿萨德政权被推翻约五个月后，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）正式颁布《叙利亚通用许可证（GL）25》，解除此前通过一系列美国行政命令对叙利亚实施的制裁。[1]2025年6月30日，特朗普总统进一步颁布新行政命令——《关于撤销叙利亚制裁的行政命令》——终止叙利亚制裁计划及与叙利亚相关的国家紧急状态，该命令自2025年7月1日起生效。[2]
这些制裁的解除标志着叙利亚与美国之间经济往来的加强，同时也体现了美国外交政策的重大转变。这些变化反映了叙利亚在新总统艾哈迈德·沙拉执政下局势的改善，旨在支持一个和平、统一、稳定的叙利亚，同时追究过去侵权行为的责任方。
这些变化可能促使长期因遵守美国法律而回避叙利亚的多国企业重返该国。但企业仍需保持谨慎，对该地区任何新业务持续开展严格的尽职调查。尽管制裁计划正在调整，但针对巴沙尔·阿萨德及其关联方（涉及叙利亚过往扩散活动）、伊斯兰国与基地组织分支、伊朗及其代理人的制裁仍持续有效。 此外，鉴于叙利亚及众多叙利亚实体与伊朗的历史关联，尽职调查还必须涵盖因间接交易伊朗或伊朗实体可能引发的潜在经济制裁问题。
背景
自1979年以来，美国将叙利亚列为支持恐怖主义国家，导致数十年间实施多项限制措施：暂停对外援助、禁止国防产品出口与销售、实施两用物品出口管制及其他金融限制。[3]2004年，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）依据始于第13338号行政令的一系列行政命令，基于对恐怖主义、侵犯人权及其他损害美国利益活动的认定，将特定叙利亚个人和实体列为特别指定国民（SDNs）。[4]
同样在2004年，根据第13338号行政命令，美国依据《出口管理条例》(EAR)和《国际武器贸易条例》(ITAR)颁布出口管制措施，禁止向叙利亚出口和再出口特定产品。[5]受EAR管制的出口至叙利亚的商品需取得许可证，而受ITAR管制的商品（如导弹等国防物品）通常完全禁止出口至叙利亚。[6]
2005年，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）正式设立叙利亚制裁条例项目，该项目执行美国所有针对叙利亚的制裁法律授权，包括总统行政命令。[7]2006年至2012年间，第13399号、13460号、13572号、13573号、13582号、13606号及13608号行政命令陆续将更多叙利亚个人纳入制裁计划及特别指定国民名单（SDN）。[8]
2011年4月叙利亚内战爆发后，《第13582号行政命令》将制裁对象锁定为整个叙利亚政府，冻结了美国国务院认定为侵犯人权（特别是侵害叙利亚公民）的官员资产。[9]通过冻结这些官员的财产和资产，第13582号行政命令禁止美国对叙利亚的新投资，并禁止美国公民或受美国管辖的任何人向叙利亚提供任何批准、融资、便利或担保。 此外，该行政令还对以下行为实施了更严格的出口管制：美国公民或受美国管辖的任何人向叙利亚出口、再出口、销售及提供服务；所有叙利亚石油产品的进口；以及美国公民与叙利亚之间的所有石油产品交易。[10]
2011年5月，《第13573号行政命令》扩大制裁范围，直接将时任总统巴沙尔·阿萨德及任何经财政部长和国务卿认定的叙利亚政府高级官员纳入制裁对象。[11]
2019年，美国国会通过了《凯撒叙利亚平民保护法》，该法案对与阿萨德政权进口特定商品、服务及技术（如涉及军事、航空和自然资源产业的相关项目）有关联的外国个人和国家实施了次级法定制裁。[12]
据估计，自2011年以来，美国对叙利亚的制裁已使叙利亚经济萎缩逾60%。[13]
解除制裁
A. 通用许可证25号（GL 25）
为缓解美国对叙利亚的制裁，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）与美国国务院分别颁布了许可和豁免令，允许与叙利亚企业开展交易。 OFAC的GL 25是一项通用许可，既解除对叙利亚的制裁，又允许美国随时重新授权实施制裁。[14]通过GL 25，美国已解除13338号行政命令及其他2006至2012年间颁布的行政命令所施加的制裁，并授予与特定叙利亚个人及企业开展交易的通用许可。[15]在GL 25颁布的同时，美国国务院对《凯撒叙利亚平民保护法》颁布了为期180天的豁免，解除该法规定的次级制裁措施，并规定180天后重新评估。[16]
随着《GL 25》和《凯撒叙利亚平民保护法案豁免条款》的实施，以及美国对出口至叙利亚特定商品持续实施的《出口管理条例》/《国际武器贸易条例》管制，美国企业与叙利亚企业开展业务合作的能力已发生变化。
GL 25允许美国公司：
但GL 25仍禁止美国公司：
B. 关于撤销对叙利亚制裁的行政命令
此外，自2025年7月1日起，特朗普总统通过其于2025年6月30日签署的《关于撤销对叙利亚制裁的行政命令》，终止了以下制裁措施：
- 2004年5月11日颁布的第13338号行政命令（冻结特定人员财产并禁止向叙利亚出口特定货物）所宣布的国家紧急状态，并撤销该命令；[24]
- 2006年4月25日第13399号行政命令（冻结与叙利亚国家紧急状态有关的其他人员财产）；[25]
- 2008年2月13日第13460号行政命令（冻结与叙利亚国家紧急状态相关额外人员的财产）；[26]
- 2011年4月29日第13572号行政命令（冻结叙利亚境内侵犯人权行为相关人员的财产）；[27]
- 2011年5月18日第13573号行政命令（冻结叙利亚政府高级官员财产），[28]以及
- 2011年8月17日第13582号行政命令（冻结叙利亚政府资产并禁止与叙利亚进行特定交易）。[29]
美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）还从特别指定国民和被封锁人员名单中移除了500多个此前受制裁的个人和实体。 完整名单可在此处查阅，其中包括叙利亚电信移动公司、叙利亚商业银行、叙利亚石油公司及叙利亚国际伊斯兰银行。[30]值得注意的是，所有叙利亚金融机构（包括叙利亚中央银行）均已从美国财政部外国资产控制办公室的特别指定国民和被封锁人员名单（SDN名单）中移除。[31]
因此，自2025年7月1日起，美国人士不再被禁止向叙利亚提供金融服务、代表第三国金融机构处理涉及叙利亚金融机构的支付业务，或与叙利亚新政府及叙利亚金融机构开展交易——前提是所有相关方均未被列入特别指定国民名单[32]。这包括与叙利亚金融机构建立代理银行关系。[33]为配合解除对叙利亚制裁，金融犯罪执法网络于2025年5月下旬发布豁免措施，允许美国金融机构为叙利亚商业银行开设并维持代理账户。[34]
美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）在2025年7月1日撤销后，已将《叙利亚制裁条例》（31 CFR Part 542，简称SySR）从《联邦法规汇编》中移除。 美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）的叙利亚相关制裁计划现已更名为"促进阿萨德问责与地区稳定制裁计划"（PAARSS）。[35]该行政命令同时允许向叙利亚出口美国原产食品和药品，无需获得OFAC许可。[36]此前根据特定程序，仅允许出口归类为EAR99的美国原产食品和药品至叙利亚。
美国国务院另行宣布，将审议全面暂停《凯撒法案》临时中止措施的可能性。尽管该制裁计划即将终止，但针对巴沙尔·阿萨德政权相关个人和实体的制裁仍将继续生效。[37]
该命令还授权根据《叙利亚问责法》和《化学与生物武器管制及战争消除法》实施豁免，但需以持续推进改革为前提。命令进一步指示各机构重新评估叙利亚作为恐怖主义支持国的认定，并鼓励在联合国层面采取协调行动。
2025年7月7日，美国根据《移民与国籍法》第219(a)(6)(A)条（8 U.S.C. 1189(a)(6)(A))，并定于2025年7月8日发布相关公告。[38]
企业需要了解什么
该命令为美国商业往来打开了大门，但仍对不良行为者维持限制，并重申了基于持续问责与改革的有条件接触政策。鉴于这些要求，有意与叙利亚或叙利亚实体恢复往来的企业应谨记以下事项：
1. 继续对交易进行筛查，确保其符合剩余制裁要求
尽管解除对叙利亚的制裁可能通过外国参与改善该国经济，但美国企业应认识到潜在风险，并确保遵守仍有效的制裁措施。企业应审查所有潜在的叙利亚合作伙伴、交易方及中间人，核查其是否曾与阿萨德政权存在关联、是否涉及侵犯人权、恐怖主义或毒品走私（重点关注卡塔冈毒品交易关联），并对任何潜在交易中涉及的所有人员进行制裁筛查。
2. 对通过叙利亚向受制裁国家或个人转运货物的潜在行为进行尽职调查
此外，鉴于与伊朗的历史联系，叙利亚境内的交易仍需履行适当的尽职调查程序，因为该国仍是通往伊朗的潜在中转点，而伊朗正遭受全面制裁。
尽管制裁有所放松，但许多限制依然存在，包括禁止与指定恐怖组织进行交易、对敏感技术（如两用物品）实施出口管制，以及限制某些金融交易、银行服务准入，并禁止为与前阿萨德政权有关联的个人提供支持。
3. 确保合规完整性
建立并维持完善的合规体系。 若在叙利亚开展业务，务必对上游供应商和经销商进行尽职调查，并实施可追溯性协议及审计计划。违反制裁的处罚措施依然有效且将被严格执行。需记录尽职调查报告，建立有效的第三方筛选机制，持续更新关于出口管制法规、反洗钱及《反海外腐败法》/反贿赂法律的内部培训。所有这些措施将助您为美国监管机构可能进行的审计或调查做好充分准备。
若您对叙利亚、美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）或遵守现任美国政府制裁措施存在疑问，请联系本文作者或您的富乐律师事务所律师。
2025届福莱律师事务所暑期实习律师艾米丽·马奇参与了本文的研究与撰写工作。
[1]新闻稿，美国财政部，《财政部对叙利亚实施即时制裁豁免》（2025年5月23日），https://home.treasury.gov/news/press-releases/sb0148。
[2]新闻稿，美国国务院，《为叙利亚人民利益终止叙利亚制裁计划》（2025年6月30日），https://www.state.gov/releases/office-of-the-spokesperson/2025/06/ending-the-syria-sanctions-program-for-the-benefit-of-the-syrian-people/。
[3] 恐怖主义国家支持者，反恐局，https://www.state.gov/state-sponsors-of-terrorism/。
[4]宣传册，美国财政部外国资产控制办公室，《叙利亚制裁计划》（2013年8月2日）。
[5]总统令第13338号，联邦法规汇编第3卷第13338条（2004年）。
[6]《联邦法规汇编》第15编第742.9条（2025年版）。
[9] 叙利亚制裁，美国国务院，https://www.state.gov/syria-sanctions/。
[10] 同上。
[11] 同上。
[12]美国国务院发言人办公室事实说明（2020年6月17日），https://2017-2021.state.gov/caesar-syria-civilian-protection-act/。
[13]阿卜杜勒卡德尔·胡斯里，《应邀而至》，《经济学人》，2025年5月17-23日，第14页。
[15] 同上。
[16]美国国务院发言人办公室事实说明（2020年6月17日），https://2017-2021.state.gov/caesar-syria-civilian-protection-act/。
[17] 同上。
[18] 同上。
[19] 同上。
[20] 同上。
[21] 同上。
[22] 同上。
[23] 同上。
[24]白宫，《关于撤销对叙利亚制裁的公告》（2025年6月30日），https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/06/providing-for-the-revocation-of-syria-sanctions/。
[25] 同上。
[26] 同上。
[27] 同上。
[28] 同上。
[29] 同上。
[32] 同上。
[33] 同上。
[34] 同上。
[35]美国财政部外国资产控制办公室，《促进阿萨德问责与地区稳定制裁计划（PAARSS）——截至2025年6月30日外国资产控制办公室叙利亚制裁计划变更》（2025年6月30日）。
[36]美国财政部外国资产控制办公室，编号1222。向叙利亚出口或再出口食品或药品是否需要外国资产控制办公室的特定许可？外国资产控制办公室（2025年6月30日）。
[37]新闻稿，美国国务院，《为叙利亚人民利益终止叙利亚制裁计划》（2025年6月30日），https://www.state.gov/releases/office-of-the-spokesperson/2025/06/ending-the-syria-sanctions-program-for-the-benefit-of-the-syrian-people/。
[38]美国国务院公告12762号，撤销对努斯拉阵线（又称沙姆解放组织）的外国恐怖组织认定（2025年7月7日），chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://public-inspection.federalregister.gov/2025-12720.pdf。
