《北美自由贸易协定》与特朗普新政府：十大核心问题解答

导言

随着美国大选尘埃落定，特朗普先生意外当选令众多跨国企业开始思考政府更迭将如何影响其业务运营。其中最受关注的问题之一是特朗普竞选期间的言论——他主张美国应退出《北美自由贸易协定》（NAFTA），或对其进行重大重新谈判（特朗普本人曾同时持这两种立场）。

许多跨国公司基于北美自由贸易协定（NAFTA）区域内商品自由流通的既定前提构建了运营架构，因此对该协定前景感到忧虑实属情理之中。为应对这种不确定性，本客户提示列出了所有依赖NAFTA的企业都应思考的"十大核心问题"。后续客户提示将全面解析在新政府执政期间可能发生重大变革的所有国际贸易与监管领域。

关于北美自由贸易协定的十大问题

1. 当选总统特朗普做出了哪些承诺？

2. 承诺废除《北美自由贸易协定》是切实可行的可能性，还是仅仅竞选时的口号？

3. 特朗普政府能否单方面退出《北美自由贸易协定》？

4. 国会是否会在撤军过程中发挥任何作用，或能够改变撤军的方式？

5. 最可能的选择是什么——撤回、修改还是维持不变？

6. 若全面撤出，关税是否存在上限？

7. 若发生全面撤资，除关税提高外还将产生哪些后果？

8. 除墨西哥外，还有哪些国家可能成为美国贸易政策重大调整的目标？

9. 若退出北美自由贸易协定（NAFTA）是"国际贸易战争"的一部分，那么我还应关注哪些其他类型的国际贸易问题？

10. 这些可能性听起来相当可怕。我的公司能采取哪些措施来降低退出北美自由贸易协定（NAFTA）的风险？

《北美自由贸易协定十大疑问解答（或：若新政府祭出北美自贸协定王牌该如何应对）》 ））

1. 当选总统特朗普做出了哪些承诺？

在称《北美自由贸易协定^》是 "有史以来最糟糕的贸易协议^{"后，特朗普先生} 表示，他要么寻求全面废除该协议，要么寻求重新谈判以消除将制造业和就业岗位转移至墨西哥的激励措施。 特朗普的"让美国再次伟大百日行动计划"确认了北美自贸协定将成为政府初期工作的重点，该计划承诺特朗普将在就职后100天内"宣布重新谈判北美自贸协定的意图，或依据第2205条退出该协定^"。 处理北美自贸协定问题很可能成为特朗普政府的首要任务^。 政府。

2. 承诺废除《北美自由贸易协定》是切实可行的方案，还是仅仅竞选时的口号？

特朗普先生的当选之路直通威斯康星、俄亥俄和宾夕法尼亚等制造业大州。在这些州，对制造业岗位流失的愤怒——尤其是那些往往薪资丰厚的工作岗位——成为关键摇摆选民的决定性因素。可以说，对制造业岗位流失的普遍不满，特别是伴随而来的对《北美自由贸易协定》的愤怒，很可能使这些竞争激烈的州——进而使整个大选——天平向特朗普先生倾斜。

鉴于《北美自由贸易协定》受到高度关注，特朗普政府极有可能退出该协定，或至少对其条款进行充分重新谈判，从而使特朗普能够宣称其政府已"修正"了该协定。 墨西哥和加拿大政府显然认为特朗普态度坚决：两国领导人均表示愿意重新谈判北美自贸协定条款，不过墨西哥方面强调其意愿更倾向于就潜在调整进行"讨论"^。

3. 特朗普政府能否单方面退出《北美自由贸易协定》？

《北美自由贸易协定》第2205条规定：“{任}一方在向其他缔约方发出书面退出通知六个月后，可退出本协定。若一方退出，本协定对其余缔约方继续有效。” 因此，退出最早可能于2017年夏季生效。但很可能初期会出现重新谈判的尝试期，从而推迟任何单方面退出。据此，今年夏季前发生的退出可能性极低。此外，如下文所述，即使发生退出，关税也可能在一年或更长时间内维持不变。 。。

4. 国会将在撤军过程中扮演何种角色？能否改变撤军方式？

尽管《北美自由贸易协定》已获国会批准，但严格来说它并非条约。该协定实为国会与行政部门达成的协议，经国会两院多数票表决通过，其性质与《世界贸易组织协定》相同。 该协定依据《1974年贸易法》设立，该法案赋予总统谈判关税与非关税壁垒相关协议的权力。1974年法案第125条规定，总统在发出适当通知（如该法案所规定为六个月）后，拥有终止和退出协定的专属权利。 北美自由贸易协定）。^⁴

5.最可能的结果是什么——撤回、修改还是维持原状？

尽管特朗普先生多次批评《北美自由贸易协定》（以及其他贸易协定，如世贸组织协定），但他并未表明自己反对所有贸易协定。 相反，他认为许多现行自由贸易协定（FTA）谈判不力，因此不符合美国及美国制造商的利益。这一立场为北美自由贸易协定的未来提供了多种可能性，包括完全退出、大幅度甚至适度重新谈判。因此，对北美自由贸易协定的批评可作为谈判筹码，为有针对性地重启该协定创造条件。

尽管存在竞选言论，数百万美国就业岗位仍依赖于美国、加拿大和墨西哥之间的贸易。 加拿大和墨西哥分别是美国的头号和二号出口市场（尽管中国是更大的整体贸易伙伴，但中美贸易中出口至中国的比重极高）。⁵ 特别是与墨西哥的贸易，很大程度上涉及将美国商品运往墨西哥进行组装，然后将下游产品运回美国。 若在未建立替代机制的情况下废除《北美自由贸易协定》，将对这些国际供应链造成巨大冲击。短期内将导致大量就业岗位流失，同时使基于自由贸易承诺所作的巨额投资陷入停滞。

因此，受影响的企业很可能会对特朗普施加巨大压力，要求其修改而非废除《北美自由贸易协定》。对该协定进行重大修改既能佐证特朗普关于"商界谈判代表能比职业外交官达成更优自由贸易协定"的说法，又能让他宣称自己兑现了关于《北美自由贸易协定》的承诺。

在伙伴方看来，也有充分理由相信重新谈判而非退出才是最可能的选项。鉴于加拿大同样担忧就业岗位转移至墨西哥的问题，若其在某些希望修订的议题上与美国达成一致，亦不足为奇。 至于墨西哥，北美自贸协定对墨西哥经济至关重要，墨西哥绝不会轻易放弃其进入美国市场的自由贸易准入权。即便墨西哥更希望维持协定原貌，放弃贸易让步也远比冒着退出协定引发经济衰退和动荡的风险要好得多——毕竟美国跨国公司撤离后，墨西哥经济将面临剧烈震荡。

退出北美自由贸易协定（NAFTA）还可能带来增加非法移民的副作用——这是特朗普的另一项标志性议题。墨西哥经济的动荡及其引发的任何衰退，几乎必然会促使更多墨西哥工人渴望离开本国，前往经济实力更强的美国。为避免来自墨西哥的非法移民大幅增加（实际上近年来该数字一直在下降），特朗普可能被迫修改而非废除该协定。 北美自由贸易协定。

6. 若全面撤出，关税是否存在上限？

根据《1974年贸易法》的一般规定，在退出任何适用协议后，受影响的关税税率将在一年内保持不变。此举旨在为企业留出时间适应变化。 若需采取紧急行动，总统可更快提高关税，但须通知国会并举行公开听证会，不过此选项不太可能启动^。6 因此，从实际效果来看，至少在18个月内（6个月通知期加上额外一年的关税冻结期）不会出现关税上调。

除此之外，若美国退出《北美自由贸易协定》，将有两套默认方案生效。其一是《美加自由贸易协定》——该协定早于《北美自由贸易协定》存在，且仅在《北美自由贸易协定》生效时被暂停执行，目前仍具法律效力。 因此退出NAFTA很可能使美加自贸协定重新生效。虽然并非自动生效，但恢复该协定在政治上可能获得认可——一方面特朗普批评NAFTA时并未特别针对加拿大，另一方面与墨西哥相比，美国对加拿大的贸易逆差本身规模较小。 此外，加拿大向美国出口的石油等自然资源，其出口行为并不被视为挤占美国制造业岗位。事实上，鉴于加拿大近年对其制造业基础空心化的担忧，该国甚至可能与美国共同寻求对《北美自由贸易协定》进行某些修改。

若美加自由贸易协定解除暂停状态，两国贸易关系或将与北美自由贸易协定框架下极为相似。美加自由贸易协定的关税税率通常与北美自由贸易协定保持一致（即多为零关税）。 该协定还包含与《北美自由贸易协定》相似的诸多保护条款，例如设立特别仲裁小组处理争端的上诉机制。因此，若该协定被废除，对美加贸易的影响将有限——因为双方仍可依托另一项自由贸易协定作为替代方案。

与墨西哥的贸易关系可能面临更多变动。北美自由贸易协定（NAFTA）是美墨之间现存的唯一自由贸易协定。若无此类协定，两国间的关税将恢复至北美自由贸易协定签署前的水平。关税涨幅的幅度由两份不同的法律文件决定：

• 根据美国法律，关税税率可上调至比1975年1月1日生效税率高出20%至50%的水平。⁷ 由于1975年的关税税率远高于当前水平，这将允许实施大幅度关税上调。

• 然而，关税增幅不会达到如此程度，因为任何关税上调幅度都受到世贸组织协定的限制——这些多边协定独立于《北美自由贸易协定》。根据最惠国关税规则，墨西哥和美国的关税将依据两国现行平均关税税率设定。 美国现行最惠国税率水平较低，这意味着尽管美国法律允许参照1975年关税基准大幅上调，但现行世贸组织规则将使增幅普遍限制在3.5%以内。

讽刺的是，墨西哥关税的增幅将远超3.5%。墨西哥的最惠国税率远高于美国税率，这意味着墨西哥关税可能高达36%。 这意味着退出北美自由贸易协定后，关税冲击在美国边境一侧将更为剧烈——墨西哥对美国出口商品征收的税率增幅，将远超美国海关与边境保护局对墨西哥进口商品可能征收的税率。 退出该协定本意是为扶持美国制造业，却将导致美国出口关税非对称性大幅攀升。 出口商品。

7. 若发生全面撤资，除关税提高外还将产生哪些后果？

包括谈判附件在内，《北美自由贸易协定》长达2000多页。除全面取消关税外，该协定还消除了多种非关税壁垒（进口许可证、本土化要求、出口业绩要求及其他非关税壁垒）。 该协定统一了海关程序与法规，建立了统一的投资规则，确立了公平开放的采购程序，并赋予企业利润与资本汇回的权利，同时包含其他贸易投资条款。它还为解决双边争端提供了机制。若《北美自由贸易协定》失效，所有这些保障贸易稳定的投资都可能化为乌有。

另一个变数是撤销加工区规则可能带来的影响。这些规则早于《北美自由贸易协定》出台，为加工区企业（通常位于距美国边境75英里范围内，但也可设在其他地区）提供特殊关税税率及其他优惠。 汽车、航空航天、医疗器械和电子等产业已将 maquiladora 地区打造为精密制造中心，使 maquiladora 运营成为美国企业在该地区建立的复杂供应链中不可或缺的环节。 竞选期间未涉及加工贸易特殊关税议题，相关规则是否调整尚不明确。尽管该计划由墨西哥主导，但其发展规模因北美自由贸易协定而扩大，美国在多方面与墨西哥开展了合作。目前尚不清楚北美自由贸易协定修订或 退出。

8. 除墨西哥外，还有哪些国家可能成为美国贸易政策重大调整的目标？

对《北美自由贸易协定》的批评（这些批评主要针对与墨西哥的贸易，而非加拿大）与对中国贸易的批评同样激烈。中国是竞选言论中极具吸引力的攻击目标，因为它不仅是重要的贸易伙伴，更是出口远多于进口的国家。依赖对墨西哥出口的制造业岗位数量，远超依赖对华出口的岗位数量。

该百日计划声明特朗普将"指示财政部长将中国列为汇率操纵国^"。8这一认定依据今年通过的一项法律，该法律允许对通过操纵汇率为本国商品创造人为优势的国家采取报复措施。 任何此类认定都可能伴随其他针对中国的行动，例如在反补贴调查和行政复审中将汇率操纵认定为可抵销补贴，或通过采取保障措施等方式对中国进口商品实施其他限制。 特朗普在《通过争取自由贸易重建美国经济的七点计划》中还承诺提高中国进口商品关税，就任何违反国际贸易协定的行为对中国提起诉讼，并将竞选承诺——将中国列为汇率操纵国——纳入其中。^⁹

中国亦未加入任何与美国的自由贸易协定，因此其贸易保护措施完全依赖于世贸组织成员身份。任何旨在缩减贸易逆差的举措都必须涵盖中国，因为对华贸易占美国整体贸易逆差的40%以上。_¹⁰ 然而特朗普先生提议对华进口商品征收高额关税的做法很可能违反世贸组织规则，这意味着针对中国进口商品的斗争可能需要通过国际贸易诉讼（详见下文）来进行。

除中国和墨西哥外，还有三个国家对美国存在显著贸易逆差：日本、韩国和德国。这些国家在竞选期间并未像墨西哥和中国那样被单独点名批评；然而，这些国家造成的贸易逆差同样不容小觑。正如前文所述，这些国家至少会因反倾销、反补贴税和保障措施等国际贸易救济手段而被重点关注的可能性显著增加。 。。

9. 若退出北美自由贸易协定（NAFTA）是"国际贸易战争"的一部分，那么我还应关注哪些其他类型的国际贸易问题？

无论《北美自由贸易协定》是否终止，均可采取多种国际贸易措施来限制从加拿大、墨西哥及其他非协定缔约国进口的商品数量。这些措施包括：

• 301条款程序。 1974年《贸易法》第301条授权美国贸易代表在总统指示下，针对"外国采取的不合理或歧视性行为、政策或做法，且该行为、政策或做法对美国商业构成负担或限制"实施关税措施。可采取的补救措施之一是对特定国家进口商品加征关税。

• 第122条国际收支程序。 1974年《贸易法》第122条授权总统通过征收临时进口附加费、实施临时配额或两者结合的方式，应对"美国严重且重大的国际收支赤字"。但此类救济措施具有时限性与临时性——实施期限不得超过150天，且附加费不得超过进口商品从价税额的15%。

• 《1962年贸易扩张法》第232(b)条规定的国家安全措施。当存在对国家安全的推定威胁时，该条款授权商务部长对进口商品展开调查，并采取限制或禁止进口的措施，或"采取总统认为必要的其他行动，以调整该类商品的进口，确保其不会威胁到国家安全"。

• 国际贸易救济措施（保障措施程序及反倾销/反补贴调查）。 这些国际贸易救济形式侧重于为特定产品、产品类型或行业提供救济。它们虽不提供与全面提高关税同等普遍性的救济，但能以更精准的方式提供强有力的救济。 反倾销与反补贴调查中的关税税率通常超过涉案商品进口价值的10%-20%（具体取决于企业提交详尽问卷调查的完整性）。 若非美国企业未回应详尽的信息要求，则将依据"现有事实"征收关税——此类关税具有惩罚性，可能导致关税额超过商品本身价值100%以上。保障措施程序同样可能对整个行业实施定向关税。

• 第337条不公平贸易行为诉讼程序。该程序旨在打击不公平贸易行为，包括滥用专利权和商标权。在近期若干案例中，美国企业提出了创新性理论，使国际贸易委员会得以对多种行为进行管辖，从而扩大了第337条程序的适用范围，以应对被认为的不公平贸易行为。

国际贸易救济措施可能增加的问题本身就相当复杂。对于墨西哥和加拿大关注的某些行业——例如钢铁和软木木材行业——情况尤为如此。（在此背景下，针对加拿大软木木材的反倾销和反补贴税申诉已于2016年11月25日提交。）本主题将在未来客户通告中深入探讨，该通告将专门分析特朗普政府时期国际贸易救济措施的实施情况。 政府时期。

10. 这些可能性听起来相当可怕。我的公司能采取哪些措施来降低退出北美自由贸易协定（NAFTA）的风险？

如上所述，可能出现多种情况，从适度调整（甚至维持现状）到完全废除协议不等。预测《北美自由贸易协定》任何变动的确切影响可能相当困难。然而，在墨西哥开展业务的跨国公司应在制定最佳应对方案时，重点考虑以下议题：

• 海关问题

  • 评估哪一方是记录进口商。 由于关税的缺失，北美自由贸易协定区域内的许多公司对由哪家公司担任记录进口商并不重视。鉴于记录进口商需承担关税支付责任，审查担任记录进口商的实体，并评估这种安排在北美自由贸易协定终结后是否合理，有助于避免意外情况的发生。

  • 评估是否可采用境外加工模式。根据贸易流向及交易形式，存在多种被视为位于相关国家海关辖区外的仓储与制造方案，例如通过使用保税区（FTZ）实现。存放于FTZ内的货物被视为未进入该国海关辖区，从而延迟关税缴纳。若货物后续运往其他国家（即使是原产国），则无需缴纳关税——即便货物在FTZ内经过二次加工亦然。对于需经加工后再出口或回运原产国的货物，此方案值得考虑。

  • 评估是否存在其他海关选项。 除保税区外，货物还可通过其他方式延迟或免除关税，包括使用海关保税仓库或保税临时进口。若《北美自由贸易协定》的关税减免政策取消，此类选项的价值将更为凸显。

  • 评估退税的可能性。对于往返运输的货物，存在多种退税途径，包括使用美国商品返还计划（前提是货物在境外未进行进一步加工）、墨西哥与美国关税退还程序及其他退税计划。具体适用条件因进口模式而异，需根据实际进口模式确定。

  • 确定是否已采用所有海关估价选项。 当关税税率为零时，申报的货物精确价值意义不大。但在关税环境下，诸如首次销售原则（允许根据首次向中间商销售的价格申报价值，而非最终售价）等策略，作为降低关税的手段就显得更为重要。

• 供应链方案

  • 评估供应基地及现有替代方案。 能够利用北美自由贸易协定（NAFTA）的企业普遍认为墨西哥是最经济的选项，这不仅得益于NAFTA区域优惠政策，还因两国间低廉的运输成本。企业应评估在NAFTA终止后墨西哥采购策略的可行性，并为退出NAFTA制定应急预案。 替代方案包括：利用其他自由贸易协定、将制造环节回流本土，或采用上述其他海关替代方案。

  • 评估墨西哥加工贸易制造方案。 由于墨西哥政府授予的加工贸易优惠政策很可能持续存在，退出北美自由贸易协定 对各企业运营的影响或不尽相同。 该计划的优势包括：可临时进口待加工、改造或维修的货物及服务，经处理后再出口回美国时免征关税、免受补偿性配额限制，并享有其他指定优惠。 对于符合条件的制造企业，即便关税上调，这些优惠仍可能使墨西哥业务保持盈利。尚未利用此类成本节约机会的企业，可考虑通过该机制部分抵消关税上涨带来的影响。

• 政治选择

  • 考虑寻求杂项关税法案选项。 国会不时通过杂项关税法案（MTB），允许对特定产品给予关税豁免。在墨西哥运营的企业无需关注这项华盛顿的惯例，因为其产品本就享有免税待遇。 在《北美自由贸易协定》终结后的新格局中，符合申请条件的货物或许值得密切关注并争取通过MTB获得优惠。¹¹

  • 考虑施加政治压力的选项。 《北美自由贸易协定》涉及每年数万亿美元的双边贸易。任何旨在颠覆该协定的举措都将引发激烈争议，面临强力游说，并产生赢家与输家。若协定重新谈判，那些隶属于人脉广泛的行业及贸易协会的企业将能增强自身胜出能力。

• 国际贸易诉讼问题

  • 评估贸易诉讼是否可能影响重要产品和投入品。 无论《北美自由贸易协定》如何调整，以国际贸易诉讼形式加剧贸易摩擦的可能性极高。在新政府任期内，反倾销和反补贴措施很可能增加，第337条款调查及保障措施也可能随之增多。 为应对这一可能性，涉及其他国家（包括加拿大和墨西哥）商品的企业应考虑：监测潜在诉讼传闻；评估重要商品是否属于贸易行动频发的行业（钢铁产品、化工产品）；关注存在潜在诉讼传闻的产品（各类钢铁产品、加拿大软木木材等）；监控进口量激增的产品（尤其低价进口产品）。 进口趋势可通过国际贸易委员会网站查询任何协调关税制度编码的进口数据。¹²

  • 考虑采取进攻策略。 普遍预期新政府将更倾向于受理反倾销与反补贴调查、保障措施程序及其他国际贸易救济措施。若能证明外国生产商在美国以低价销售产品或获得补贴，且此类进口对生产同类产品的美国产业造成实质损害，则有必要考虑提交请愿书寻求进口救济。 欲获取评估此类行动可行性的问卷，请通过本通告末尾所列联系方式联系本文作者。

本警报所述问题仅是国际贸易冰山一角。任何业务运营可能受《北美自由贸易协定》潜在变动影响的企业，都应考虑聘请法律顾问持续关注相关动态，制定应对策略，并采取其他措施降低退出该协定的风险。 数以十亿计的出口额与数百万制造业岗位的命运，将取决于北美自由贸易协定退出/重新谈判的处理方式。鉴于如此巨大的经济利益，凡是经营活动、销售渠道、进出口业务依赖或受该协定影响的企业，都应密切关注协定条款的任何变动。

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注：对于在美国经营的跨国公司及向美国销售产品的非美国企业而言，当前国际环境的不确定性已达前所未有的程度。本客户提示是系列通知的首期，将持续关注在美国境内或以美国为基地运营的跨国企业高度关注的议题。 福里出口管制与国家安全团队将发布系列"十问"警报，聚焦新政府过渡期相关议题，涵盖国际贸易（反倾销与反补贴税）行动、外国资产管制办公室（OFAC）经济制裁、出口管制、 《反海外腐败法》、美国外国投资委员会（CFIUS）申报制度调整、监管执法环境可能变化以及常规合规关注事项等国际监管议题。 如需订阅此类国际监管环境预警及其他相关通知，请联系富乐律师事务所出口管制与国家安全业务组负责人格雷格·赫西安（Greg Husisian），邮箱：[email protected]，电话：202.945.6149。

¹¹参见美国国际贸易委员会 《杂项关税法案请愿系统》(MTBPS)（可访问网址：https://mtbps.usitc.gov/external/）。

¹²参见 https://dataweb.usitc.gov/。