银行业与数字资产：总统工作组报告要点

2025年7月30日，总统数字资产市场工作组（PWG）发布了《强化美国在数字金融技术领域的领导地位》报告。这份全面的数字资产报告（以下简称《报告》）是特朗普总统在第二任期就职后不久下令编制的。 该报告涵盖市场结构、稳定币、洗钱、制裁、税收以及银行业与数字资产等议题。其中银行业章节预示着未来数年银行可能拓展数字资产托管、交易及相关服务领域。

从行政命令到蓝图

总统工作组（PWG）是根据行政命令设立的，旨在统一联邦政府对数字资产的监管方针。与普通咨询委员会不同，该机构作为高级别跨部门理事会运作，由总统人工智能与加密货币特别顾问大卫·萨克斯担任主席，成员包括美国财政部、联邦储备系统、证券交易委员会、商品期货交易委员会及其他监管机构的高级领导。 

由于汇集了全国顶级金融监管机构，PWG报告堪称共识蓝图。它不仅体现监管思维，更折射出政府更广泛的战略——整个银行体系的监管者都应遵循这些指导方针。与报告中其他建议不同，涉及银行业的条款无需立法即可实施。因此这些措施更可能迅速落地。 对银行、金融科技公司及投资者而言，该报告是迄今最清晰的信号，昭示着数字资产政策的发展方向。

我们如何走到今天：银行与数字资产

过去十年间，美国监管机构对数字资产采取了难以预测且日益敌视的立场，这令银行望而却步。少数涉足数字资产行业的银行也仅限于为行业参与者提供核心服务，避开了托管、结算和交易执行等业务领域。

特朗普第二任期伊始，局面发生了转变。新政府将数字资产改革列为优先事项，并任命经验丰富的领导层全面改革监管框架。为响应这一转变，金融监管机构已撤销限制性指导意见，并联合确认银行在实施强有力的风险管理的前提下，可从事数字资产托管及相关业务。近期进展包括：

• 2025年3月及5月：货币监理署（OCC）发布解释性函件，撤销了前届政府设定的限制，并确认银行可购买、出售及外包加密资产及加密资产相关业务。[i]
• 2025年3月：联邦存款保险公司（FDIC）撤销了先前发布的指导意见，明确指出"FDIC监管的金融机构可从事允许的业务活动，包括涉及加密资产和数字资产等新兴技术的相关业务，前提是其能够充分管理相关风险。"[ii]
• 2025年4月：美联储理事会（FRB）撤销了限制数字资产活动的监管指引。[iii]
• 2025年7月：美联储、货币监理署和联邦存款保险公司发布题为《加密资产保管跨机构指导意见》的联合声明，确立了托管活动的基准要求。[iv]

报告建议：建立更清晰、技术中立的框架

该报告敦促监管机构根据银行的风险管理能力进行评估，而非依据其产品是否采用区块链、代币化或其他基础设施。报告警告称，若将去中心化或区块链系统视为绝对禁区，将扼杀创新。 

主要建议包括：

• 明确允许的数字资产活动，包括托管、次级托管、稳定币储备及存款代币化
• 银行监管机构最终取消将“声誉风险”作为监管批评依据的做法 
• 确保银行执照及储备银行主账户申请流程与时间表的透明度
• 鼓励州特许银行的创新与试点
• 审查信用风险、市场风险、操作风险及流动性风险的资本要求校准，以纳入近期数字资产表现与风险变化的实证证据。
• 倡导巴塞尔委员会制定更契合数字资产风险特征的标准

简而言之，监管机构正释放信号：只要合规性、资本充足率和风险管理达到传统金融产品的严格标准，银行便可更深入地涉足数字资产行业，无需申请许可且不必担心遭遇不利的监管后果，从而提供更多元化的产品与服务。[v]

风险中的机遇：法律与合规挑战

即便采纳这些建议，前方的道路仍布满法律与合规方面的挑战：

• 托管与资本处理：尽管监管机构重申允许托管数字资产，但关于托管结构、受托人地位及业务范围的规则仍未明确。资本处理方式同样保持保守，常将数字资产归类为"高风险"资产，无论其波动性或抵押状况如何。在新标准确立前，银行必须及早与监管机构沟通，设计兼顾盈利性与合规性的框架。
• 租船与主账户：获取租船协议和储备银行主账户仍存在不确定性，审批流程不透明且时间表不稳定。尽管报告呼吁提高透明度，但在改革实施前，金融机构应预期持续摩擦和额外成本。
• 第三方与合作风险：依赖金融科技或供应商合作伙伴的银行必须谨慎分配反洗钱、制裁合规、信息披露及报告职责。监管机构强调，银行不可将合规责任外包；持牌机构始终承担最终责任。这意味着需加强对交易对手的监督，强化合同条款，并确保控制措施符合监管预期。
• 跨境复杂性：数字资产在全球范围内交易，但美国法律仅适用于美国境内。分类、征税和杠杆方面的标准差异导致法律和运营摩擦。该报告鼓励美国与国际标准制定机构深化合作。但在标准趋同之前，美国机构必须投资于能够跨司法管辖区运作的合规策略。

诉讼与执行：关键叠加层

监管基调的缓和并不能消除诉讼或执法风险。监管机构仍拥有广泛的执法权限。托管、披露或风险管理方面的失职都可能引发执法行动、股东索赔及客户诉讼。供应商违约和损失事件可能迅速升级为私人诉讼。完善的文件记录、控制措施和监控机制仍是至关重要的保障措施。

前路漫漫：构建持久框架

PWG建议是首个协调一致的联邦数字资产战略——它将监管机构、政策制定者和执法机构凝聚在一起。即便未来政府持不同观点，一旦监管预期、市场惯例和跨境承诺确立，要撤销这种协调一致的跨部门框架也将困难得多。

对金融机构而言，这意味着两点：

• 近期：创新的窗口期从未如此清晰。先行者很可能将塑造监管机构后续完善的相关标准。
• 长期而言：成功需要建立足够坚韧的项目体系，既能承受监管收紧又能应对监管放松——需认识到监管力度可能波动——同时确保市场对数字资产的接受度与需求持续增长且不断增强。

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[i] 货币监理署解释性函件第1183号（2025年3月15日）及解释性函件第1184号（2025年5月6日）。

[ii] 美国联邦存款保险公司解释性函件第7-2025号（2025年3月28日）。

[iii] 美联储新闻稿，《美联储理事会撤销对数字资产活动的监管指引》（2025年4月24日）。

[iv] 美联储、货币监理署、联邦存款保险公司联合声明，《银行机构的加密资产保管》（2025年7月14日），第6页，注8。

[v] PWG报告第72页。