本文最初发表于美国律师协会健康法分会2025年12月刊，经授权在此转载。
2025年7月，多家联邦机构宣布重新解释《1996年个人责任与工作机会协调法案》（PRWORA）条款，该法案禁止"非合格外籍人士"获取"联邦公共福利"，除非适用例外情况。 美国卫生与公众服务部（HHS）发布的公告（HHS公告）明确指出，健康中心计划——该计划使特定社区诊所符合联邦合格健康中心（FQHC）资格，从而获得医疗补助计划、医疗保险计划及340B药品定价等福利——被列为根据PRWORA法案新认定的十三项联邦公共福利计划之一，此类"非合格外国人"无权享受该福利。¹
HHS通告并非法律或法规，且已在部分州被联邦地区法院初步禁止执行。2该通告 最终可能被法院永久禁止或限制适用范围。与此同时，该通告为参与健康中心计划（Health Centers）的社区诊所带来了棘手的实际问题。在评估不断变化的合规义务时，健康中心至少应考虑以下未解决的问题：
HHS通告如何适用于健康中心？ HHS目前将健康中心计划中的哪些内容 视为"联邦公共福利"——是授予部分符合资格社区诊所的联邦拨款，还是HHS也将健康中心资质的附属特征（如FQHC报销）视为"联邦公共福利"？
卫生中心是否需要核查患者资格？ 卫生与公众服务部通知是否 意味着各卫生中心需要对寻求服务的患者实施资格核查程序？卫生中心是非营利机构还是公共实体是否重要？
卫生与公众服务部将如何执行健康中心项目的资格限制？ 若健康中心不当向不符合"合格外籍人士"身份的外籍人士提供"联邦公共福利"，将产生何种 后果？健康中心能否在其联邦项目范围之外为不符合资格的个人提供服务？
在简要讨论HHS通知及当前诉讼后，本文将逐一剖析这些关键问题。
美国卫生与公众服务部在7月14日通知中如何重新解释了"联邦公共福利"？
卫生与公众服务部通告旨在扩大《贫困家庭援助改革法案》中对非"合格外籍人士"禁止获取"任何联邦公共福利"的限制范围。美国劳工部、教育部、农业部及司法部相继发布了三份类似 通知（统称为"《防止贫困再入国境与工作机会法案》相关通知"）。
《贫困救济改革法案》通知并未解释何为"非合格外籍人士"。 根据《防止非法移民与改革移民法》，所有非公民均受禁令约束，除非属于列举的"合格外籍人士"类别，包括已合法获准在美国永久居留、拥有特定庇护或难民身份，或合法居住于某些美国领土 的非公民。5大多数 临时合法居留者——如持学生签证或H-1B、 H-2A或H-2B工作签证持有者——均不属于合格外籍人士。未持有移民身份证明文件者亦不符合该资格。
"联邦公共福利"的法定定义包含两个方面。在补助金方面，联邦公共福利指"由美国政府机构或使用美国拨款资金 提供的任何补助金、合同、贷款、专业执照或商业执照"。6在福利 方面，联邦公共福利还可指"任何退休金、福利金、医疗补助、伤残补助、公共住房或补助性住房、高等教育资助、食品援助、失业救济金，或任何其他类似福利，其支付或援助由美国政府机构或使用联邦拨款资金向个人、家庭或家庭资格单位提供"。7
卫生与公众服务部通告扩大了对"联邦公共福利"的解释范围，将其涵盖的联邦资助社会服务、教育服务、劳动力服务及紧急服务项目均纳入其中。例如，该通告认定健康中心计划以及联邦政府向州和地方拨付的整笔拨款均属于联邦公共福利。
针对《个人责任与工作机会法案》通知的多州诉讼现状如何？
21个州及哥伦比亚 特区已就《贫困妇女、受助母亲和儿童权利法案》通知向法院提起诉讼。8具体而言 ，在纽约州等诉美国司法部等案中， 等案中，原告方寻求司法裁定认定《贫困救济改革法案》通知违反《行政程序法》及美国宪法，并请求法院禁止被告在原告所在州实施该通知。9 2025年9月10日， 法院颁布初步禁令，在 诉讼期间禁止被告在原告所在州执行或实施《贫困救济改革法案》通知。 关于医疗中心，法院认定《医疗中心计划法案》（该法案于《反贫困法》颁布后通过，要求医疗中心为服务区域内所有居民提供服务）使医疗中心免于受《反贫困法》限制。102025年11月7日， 被告机构就 法院9月10日的裁决向美国第一巡回 上诉法院提起上诉。11 上诉方简报提交 截止日期为2026年1月5日。12
尽管诉讼很可能持续进行，但需注意的是，自最高法院2024年在Loper Bright Enterprises诉Raimondo案中的裁决后，法院已无需对卫生与公众服务部 等机构给予同等程度的尊重。13虽然 联邦政府试图辩称Loper Bright案支持其 重新解释立场，但首个审理该问题的法院并未认同此观点。14
HHS通知如何适用于健康中心？
尽管卫生与公众服务部（HHS）的公告提供了其认为更多项目属于联邦公共福利的一般性理由，但并未阐明该结论如何适用于具体项目。HHS在持续诉讼中辩称，其无义务"详尽解释公告所列每个项目为何提供联邦公共福利"。15这种 论证缺口对健康中心项目尤为关键——该项目既包含接受联邦拨款的社区诊所，也涵盖符合类似资格标准但未获拨款的"相似机构"。HHS认定健康中心项目属于联邦公共福利的具体依据，将直接影响哪些实体受该通知约束，以及通知如何对其实施。
例如，一种直截了当的立场是，卫生与公众服务部（HHS）应将健康中心计划视为联邦公共福利，依据是该定义中"拨款"而非"福利"的范畴。尽管某些健康中心确实获得联邦拨款无可争议，但它们是否构成或管理"健康福利"则远非如此明确。 健康中心虽因其联邦资质而享有特殊待遇（如联邦合格健康中心报销、联邦侵权索赔法保护、340B药品定价政策），但这显然不足以将其从服务提供者转变为"向个人、家庭或家庭资格单位提供"的联邦福利。
若健康中心计划仅依据定义中"拨款"条款被认定为联邦公共福利，则健康中心类机构不应受 《防止贫困妇女、无依儿童和无家可归青少年法》排除条款约束 ，因其未接受联邦拨款。换言之，存在一个简单的文本论证——卫生与公众服务部在通知中未予阐述——即即使依据该部门的宽泛解释，也仅有特定受健康中心计划监管的诊所应受该法约束。
通过定义中的"拨款"条款将《防止福利滥用和改革法案》适用于健康中心的操作同样并非直截了当。健康中心拨款仅限于指定的公共及非营利性私营实体，不面向个人 发放。¹⁶这 自然引发疑问：健康中心只需确保不将收到的联邦拨款直接发放给任何非"合格外国人"，是否就符合《防止福利滥用和改革法案》的要求？ 卫生与公众服务部（HHS）通告聚焦于狭义的法律解释问题，既未辩护——甚至未阐明——更广泛的替代解释，即《无证移民改革与移民责任法》禁止联邦拨款接受方将拨款用于惠及非合格外国人的 活动。17然而 该通告中某些措辞至少暗示，HHS可能认为其行动具有更广泛的影响。18
是否应要求医疗中心核实患者资格？
根据《个人责任与工作机会法案》，非合格外籍人士的非公民无权享受任何联邦公共福利，除非适用 例外条款。19此外， 该法要求美国司法部长在与卫生与公众服务部协商后，颁布法规要求核实"申请"非例外联邦公共福利者是否为合格外籍人士且有资格获得此类福利。20司法部长于 1997年发布了临时核查指南，但尚未颁布强制实施积极核查义务的法规。21
HHS通告 未实质性阐述资格核查要求。22因此，关于HHS期望 医疗中心如何开展资格核查活动，目前尚无新信息。根据《贫困救济改革与工作机会法案》的明文规定，在司法部长颁布法规的前提下，"非营利慈善组织"" 无需依据本章规定对福利申请人的 资格进行判定、核查或要求提供证明"。23鉴于 司法部长尚未颁布相关条例，文本主义者可据此提出明确主张：该法定条款豁免了全美逾16,000家非营利性健康中心开展资格核查的义务。24
虽然没有直接适用于少数公共卫生中心的类似法定豁免条款，但《防止公共福利依赖和恢复工作机会法案》并未明确要求地方政府实体核实资格。 相反，《贫困救济改革法案》通过要求"管理联邦公共福利项目的州政府"在司法部长颁布相关法规后的24个月内"建立符合法规要求的核查体系"，将核查责任最直接地赋予各州 。25
简而言之，目前尚无明确要求医疗中心修改其资格核查流程——亦无具体实施指引。医疗中心虽可自主调整流程，但若实施变更，应谨慎权衡风险与收益。 例如，减少未来《贫困地区康复与工作机会法》执法风险的潜在收益，需与可能引发的风险相权衡——包括违反联邦健康中心计划要求（即服务所有服务区域居民）的合规风险，以及因对受保护群体区别对待而引发的州级歧视指控。联邦机构未来可能就资格核查问题采取行动，例如由司法部长颁布《贫困地区康复与工作机会法》要求的核查条例。
卫生与公众服务部将如何执行健康中心项目的资格限制？
最后，HHS通知未涉及执法问题。在前述多州诉讼期间，HHS同意将该通知的执行与适用期限暂缓至2025年 9月10日。26而 法院9月11日的命令则 暂时禁止HHS在原告州执行或实施修订后的解释。 如前所述，该初步禁令目前正由第一巡回上诉法院审理。本文撰稿时，上诉方尚未提交诉状。部分由于这些原因，关于医疗中心将面临何种执法情境的信息仍十分有限。
尽管本文前文强调了在HHS新解释下《PRWORA》是否及如何适用于健康中心仍存不确定性——并指出了健康中心若面临执法可提出的若干抗辩理由——但HHS仍可能对明知故犯地为非"合格外籍人士"提供服务的健康中心采取终止其健康中心资质（及任何相关联邦拨款）的措施。
一个重要的悬而未决的问题是：明知服务对象属于非"合格外籍人士"的健康中心，能否通过将此类活动划分为联邦项目范围外的独立业务线，从而规避潜在的执法行动。根据这种做法，该业务线将单独核算，确保联邦拨款不会用于支付相关服务费用。 存在一种合理观点认为，此类独立业务不构成联邦公共福利；例如，卫生与公众服务部（HHS）的指导方针长期以来承认，健康中心无需遵守HHS对独立业务线的合规要求。27
结论
卫生与公众服务部（HHS）的通告表明，行政部门有意将某些非公民排除在健康中心计划之外。法院已开始就该通告的扩大解释权限及政府发布此类通告的合法性展开审理。 目前，《贫困妇女、受助母亲和儿童改革法案》的解释及其在健康中心的适用性仍存在重大争议。即便撇开通知是否合法及新解释能否成立的核心问题，关于该政策如何应用于健康中心计划，仍存在诸多关键后续问题。健康中心在考虑运营调整时，应确保对每个问题都持有周全且具有说服力的立场。
[1]参见 美国卫生与公众服务部，《1996年个人责任与工作机会协调法案（PRWORA）；关于"联邦公共福利"的解释》，《联邦公报》第90卷第31232页（2025年7月14日）。
[2]纽约州等诉美国司法部等案，25-cv-00345（罗德岛州地方法院）。
[3]参见 《美国法典》第8编第1611条 。
[4] 培训与就业指导函第10-23号修订版2（2025年7月10日）； 《个人责任与工作机会协调法案》下联邦公共福利的澄清，90 Fed. Reg. 30896，解释性规则（2025年7月11日）；《1996年个人责任与工作机会协调法案》中"联邦公共福利"的解释，90 Fed. Reg. 30621（2025年7月10日公告）；根据《1996年个人责任与工作机会协调法案》修订的具体规定，90 Fed. Reg. 32023（2025年7月16日命令）
[5] 8 U.S.C. § 1641(b)。
[6] 《美国法典》第8编第1611(c)(1)(A)条。
[7] 《美国法典》第8编第1611(c)(1)(B)条。
[8]参见纽约州等诉美国司法部等案，25-cv-00345（罗德岛州地方法院）。 21个列名原告州为：纽约州、华盛顿州、罗德岛州、亚利桑那州、加利福尼亚州、科罗拉多州、康涅狄格州、夏威夷州、伊利诺伊州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、密歇根州、明尼苏达州、内华达州、新泽西州、新墨西哥州、俄勒冈州、佛蒙特州及威斯康星州。
[9]参见同上。
[10]《纽约州等诉美国司法部等案备忘录与命令》， 等案，25-cv-00345（罗德岛地方法院），文件编号64第41页。
[11]纽约州等诉美国司法部等案 上诉通知书，案号1: 25-cv-00345（罗德岛地方法院）， 文件编号71。
[12] 上诉人简报通知，纽约州等诉美国司法部等案，案号25-2009（第一巡回法院2025年11月24日），文件编号00118370756。
[13]Loper Bright Enterprises诉Raimondo案，案号22-451（2024年6月28日）， 连同Relentless, Inc.诉商务部案，案号22-1219，详见 此处
[14]参见上文注9第 3、30页（洛珀·布莱特案“并非免于考量信赖利益的万能牌”，亦不取代对“机构对模糊法规的解释”所给予的“高度尊重”——该解释“大致与法规颁布同期发布且始终保持一致”）。
[15]纽约州等诉美国司法部等案备忘录与命令，25-cv-00345（罗德岛地方法院），文件编号64第29页。
[16]参见例如 《美国法典》第42编第254b (c)(1)、(e)(1)条。
[17]参见《联邦 纪事》第90卷第31233-31234页 （2025年7月15日）。
[18]参见例如《 联邦公报》第90卷第31237页 （2025年7月15日）("特朗普总统同样颁布了多项总统行政令，体现了美国人民的意愿：外籍人士不应成为公共福利体系的负担，公共福利体系也不应成为非法移民的磁石。"）。
[19] 《美国法典》第8编第1611(a)条。
[20] 《美国法典》第8编第1642(a)条。
[21]参见《 联邦纪事》第62卷第61 ,344页（1997年11月17日）。
[22] 90 Fed. Reg. 31,237 (2025年7月14日) ("本部门目前不正式修订1998年通知中涉及《贫困妇女、受助母亲和儿童改革法案》核查要求的条款。"）。
[23] 《美国法典》第8编第1642(d)条。该法条保留了司法部长可通过法规变更非营利机构默认豁免资格核查要求的可能性。
[24]参见HRSA数据仓库 "医疗中心服务点及类似机构"（2025年11月25日更新），详见 https://data.hrsa.gov/data/download?data=HSCD。
[25] 《美国法典》第8编第1642(b)条。
[26]另见卫生与公众服务部新闻稿 《HHS禁止非法移民获取纳税人资助项目》（最后审阅日期2025年11月23日）（宣布执行延期至2025年9月10日），详见 https://www.hhs.gov/press-room/prwora-hhs-bans-illegal-aliens-accessing-taxpayer-funded-programs.html。
[27]参见例如：HRSA，《 健康中心项目合规手册》 （最后更新于2018年8月），第17章第63页脚注6（承认由于"其他业务线未纳入健康中心总预算"，故"不受健康中心项目要求约束，亦无资格享受相关健康中心项目福利"）。
