每个跨国公司都应了解的......特朗普新政府下的进口风险管理（第二部分）：特朗普总统 "美国优先贸易备忘录 "的影响

特朗普总统在竞选期间经常表示，他将实施 "美国优先 "的国际贸易政策，他明确表示，这一政策将包括提高关税，可能会对来自全世界的进口商品征收关税。1 月 20 日，特朗普总统发布了一份总统备忘录，迈出了实施这一议程的第一步。这份 "美国优先贸易政策 "备忘录指示多个联邦机构在2025年4月1日之前向他汇报一系列潜在措施，这些措施旨在帮助实施 "稳健和重振的贸易政策，以促进投资和生产力，增强我们国家的产业和技术优势，捍卫我们的国家安全，最重要的是，让美国工人、制造商、农民、牧场主、企业家和企业受益"。

虽然该备忘录主要是要求提供贸易信息报告，但最好的方式是将其视为新政府国际贸易优先事项的潜在路线图。备忘录涉及的问题范围很广，包括美国年度货物贸易逆差的原因、这种逆差对经济和国家安全的影响和风险、对中国贸易各方面的特别关注，以及美国公司将大量海外生产的货物转移到国内的明显愿望，这表明美国国际贸易的几乎所有方面都受到了审查。

正如我们由三部分组成的 "特朗普新政下的进口风险管理 "系列第一部分所详述的，许多跨国公司都在积极进行风险规划，以应对新政对其国际供应链的潜在影响。这份新备忘录的发布凸显了按照这些方针开展工作的紧迫性。因此，全面了解这份新备忘录的潜在影响对于制定风险应对计划至关重要。以下我们列出了每个有序研究项目的影响：

"应对公平和不平衡的贸易"

• 该备忘录指示对 "我国每年巨额和持续的货物贸易逆差的原因 "及其对国家安全的影响进行调查。这一点，以及本节中指出的其他行动，要求各机构通过调查贸易赤字、不公平做法和货币操纵来解决不公平和不平衡的贸易问题，并建议采取适当的措施来打击不公平和不平衡的贸易。本报告最有可能产生的影响是开始为增加关税奠定基础，有可能对许多或所有全球贸易伙伴增加关税。

• 该备忘录要求对建立 "对外税收署 "的可行性进行评估，并就 "设计、建立和实施对外税收署以征收关税、关税和其他外贸相关收入的最佳方法 "提出建议。换句话说，特朗普正在就美国政府征收包括关税在内的对外贸易收入的最佳方法寻求指导。虽然许多评论家对这种新的关税征收方式的目的表示不解--因为海关和边境保护局已经被设立来征收这些关税--但这一要求有可能表达了对海关和边境保护局对使用中国零部件进行第三国组装的监督的不满，据报道，新政府将其视为绕过 301 条款关税的一种手段。这也可能为其他对非美国公司征税的方式开辟道路，而这些方式将不在关税征收范围内。

• 备忘录指示尽早准备美国-墨西哥-加拿大三边协议（USMCA）的审查工作，包括评估 "USMCA 对美国工人、农民、牧场主、服务提供商和其他企业的影响"。对《美墨加协议》的关注引发了这些潜在变化可能对美墨经济关系以及墨西哥作为美国重要贸易伙伴的作用产生何种影响的问题。如果美国认为墨西哥的贸易行为不符合《美国与墨西哥关于建立更紧密经贸关系的协定》（USMCA）的条款，或具有不公平的优势，墨西哥的商品可能会被征收新的关税。此外，特朗普总统在其他地方承诺对加拿大和墨西哥征收 25% 的新关税，作为对美国在移民和芬太尼出口问题上缺乏紧迫感的报复。

• 备忘录指示对贸易伙伴的汇率政策进行调查。在此，特朗普要求对任何潜在的货币操纵或错位进行评估，因为这种操纵或错位会阻碍有效的国际收支调整，或使贸易伙伴在国际贸易中获得不公平的竞争优势。特朗普还要求确定任何应被指定为货币操纵国的国家，这几乎可以肯定是针对那些与美国保持巨额贸易逆差的国家，尤其是中国。这可能标志着美国长期以来的 "强势美元 "非正式贸易政策的终结，这一政策可以追溯到克林顿政府时期，也可能标志着里根时代以多国为基础干预货币市场以降低美元价值的做法的回归。

• 该备忘录指示审查所有现行自由贸易协定，以及 "美国可以在双边或特定部门基础上与之谈判达成协议以获得出口市场准入 "的国家。换句话说，特朗普要求审查并可能修订美国的所有 自由贸易协定，以期获得互惠互利的让步。

• 备忘录指示审查有关反倾销和反补贴税法适用的政策和法规，包括有关跨国补贴、成本调整、附属关系和归零的政策和法规。美国已经保存了反倾销和反补贴税命令的记录清单，可以在年度行政审查中对计算方法进行任何修改。旨在提高计算利润率的变化也会鼓励更多行业提出新的反倾销和反补贴税申请，特别是针对中国（迄今为止此类行动最经常的目标）。

• 备忘录要求对目前实施微量豁免所造成的 "关税收入损失以及进口假冒产品和违禁药品的风险 "进行评估，并对该豁免进行必要的修改。除其他外，这一条款表明特朗普政府关注芬太尼和假冒商品跨越美国边境的流动，包括源自墨西哥或途经墨西哥的商品。视结果而定，这可能会给墨西哥主要以出口为导向的经济带来巨大的经济挑战，并严重影响美墨贸易关系，尤其是因为这一问题不可能与即将进行的《美国与墨西哥关于建立更紧密经贸关系的协定》（USMCA）三边审查分离开来。

• 该备忘录指示调查是否有任何外国对美国公民或公司征收歧视性或域外税。鉴于第一任政府对 301 条款的广泛使用，此类报告可能会成为采取扩张性反击行动的依据，就像对中国知识产权行为的 301 条款调查演变成对一半以上的中国进口商品提高关税的决定一样。

• 该备忘录指示对所有与 "购买美国货 "和 "雇用美国人 "行政命令有关的 "联邦采购量 "贸易协定进行审查。通过要求提出建议以确保此类协议的执行方式有利于国内工人和制造商，特朗普表明可能会限制使用向美国政府供货的外国公司。

"与中华人民共和国的经贸关系"

• 备忘录指示对《美国和中华人民共和国政府间经济贸易协定》进行审查，以确定中华人民共和国是否按照该协定行事。通过寻求根据审查结果采取适当行动的建议，"直至并包括根据需要征收关税或采取其他措施"，特朗普表明，如果美国发现中华人民共和国没有按照协议行事，可能会对中国商品征收新的关税。

• 备忘录指示审查对中国 301 条款关税的潜在额外修改，特别是在工业供应链和通过第三国规避方面。人们普遍认为，中国未能按照早先部分解决某些 301 条款关税的方案行事，而这些方案在特朗普第一届政府期间被暂停。这次审查很可能被用作进一步提高对许多中国产品征收 301 条款关税的依据。

• 该备忘录指示对中华人民共和国可能是不合理或歧视性的、可能对美国商业造成负担或限制的其他行为、政策和做法进行调查，并就适当的应对行动提出建议。特朗普在此再次表明，如果美国发现中华人民共和国正在从事限制美国商业的歧视性行为，那么美国与中华人民共和国的贸易格局即将发生变化。最终的结果很可能是基于对中国贸易行为的一系列更广泛的不满而扩大之前的 301 条款关税。

• 备忘录指示对有关从中国进口商品的永久性正常贸易关系地位的立法提案进行研究，并对其进行必要的修改。国会两党一致同意在贸易和其他问题上对中国持怀疑态度。除了希望将对华贸易限制永久写入美国法律（未来的政府将更难扭转这一局面）之外，这些努力还可能涉及相关的贸易问题，如基于维吾尔族人的待遇及其在生产美国销售产品中所扮演的角色而进一步限制对华贸易。

• 该备忘录指示对美国授予中国人的专利、版权和商标等知识产权的状况进行评估。换句话说，可以实施变革，以 "确保与中国在知识产权方面的互惠和平衡待遇"。

"其他经济安全事项"

• 备忘录指示对美国工业和制造业基础进行全面的经济和安全审查，以评估是否启动调查，调整威胁国家安全的进口产品。这项对美国制造业和工业脆弱性的审查将为旨在使国内工业免于依赖进口的新政策提供信息。这很有可能导致美国外国投资委员会（CFIUS）审查的进一步修订，该审查近年来已大大收紧。

• 备忘录指示对钢铁和铝的排除、豁免和其他进口调整措施在应对美国国家安全威胁方面的有效性进行评估。这一规定与上述规定一样，说明了特朗普保障国内工业和制造业不依赖进口的目标。

• 该备忘录指示对美国的出口管制制度进行审查，并根据涉及战略对手或地缘政治对手的事态发展，以及所有其他相关的国家安全和全球考虑因素，就必要的修改提出建议。该条款着眼于 "发现并消除现有出口管制中的漏洞，特别是那些使战略物资、软件、服务和技术能够转移到战略对手及其代理人手中的漏洞"，意味着美国出口管制格局可能发生变化，而技术领域最容易受到这种变化的影响。特朗普呼吁就 "激励外国遵守规定的执行机制，包括适当的贸易和国家安全措施 "提出建议，这表明美国政府倾向于将贸易措施作为谈判工具。

• 备忘录指示信息和通信技术与服务办公室（ICTS）对联网车辆的规则制定进行审查，并考虑扩大控制范围。换句话说，这项规定标志着对 ICTS 交易的控制有可能扩大到车辆以外的联网产品。

• 备忘录指示对美国在有关国家投资某些国家安全技术和产品的法律状况进行审查。如果美国发现该法律体系中没有足够的控制措施来应对国家安全威胁，则可能会实施变革，包括可能对《境外投资安全计划》进行修改。

• 该备忘录指示对外国政府的财政捐款或补贴对美国联邦采购项目的任何扭曲性影响进行评估。换句话说，特朗普正在寻求指导、法规或立法来打击任何此类扭曲行为，以保护联邦采购项目免受外国政府的不利影响。

• 该备忘录指示对 "来自加拿大、墨西哥、中华人民共和国和任何其他相关司法管辖区的非法移民和芬太尼流动 "进行评估，并寻求对适当的贸易和国家安全措施提出建议，"以解决这一紧急情况"。这一条款提出了一种前景，即可能会征收新的关税或采取其他措施，以实现特朗普打击来自其他国家的非法移民和芬太尼流动的更广泛的政策目标，重点是加拿大、墨西哥和中华人民共和国。在其他方面，特朗普承诺征收 25% 的关税，以鼓励解决这些问题，最快可能从 2025 年 2 月 1 日开始。

影响

虽然备忘录概述了一系列对美国贸易政策的审查，以及对贸易失衡和不公平行为的调查，但目前尚不清楚这份非常广泛的国际贸易目标清单将如何发挥作用。潜在的结果包括利用关税威胁来实现其他目标（如移民、芬太尼）、以更有利的条件重新谈判自由贸易协定（尤其是《美国与加拿大自由贸易协定》），以及制定永久性的更高关税。值得注意的是，备忘录对美墨贸易关系的未来提出了疑问，鉴于即将进行的三边审查，再加上特朗普总统对来自墨西哥和加拿大的移民和芬太尼的关注，这一焦点变得更加紧迫。重新审议《美墨边境管理协定》的重点可能会增加限制或条款，这可能会不利于墨西哥以出口为导向的经济，并影响墨西哥作为美国重要贸易伙伴的作用，尤其是对美国汽车行业的影响。

鉴于这些问题，本系列第三部分将重点介绍跨国公司可以采取的具体步骤，以应对国际贸易环境可能发生的重大变化，特别是关税税率可能发生的变化、《美国采矿和运输协定》可能发生的变化，以及对供应链完整性要求可能进行的更严格审查，尤其是与中国和使用中国零部件的进口产品有关的风险计划。

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