许多进口商对《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关于“最终结关”报关单的关税退税现状感到困惑，这也是可以理解的——所谓“最终结关”报关单，是指结关时间已超过80天的报关单，因此不属于“报关单统一管理与处理”（CAPE）第一阶段的范围。这种困惑并不令人意外。 尽管国际贸易法院（CIT）已裁定此类报关单应获得退税，但美国司法部（DOJ）就“未根据《美国法典》第28编第1581(i)条提起保护性诉讼的进口商是否有权获得退税”这一问题提出了上诉。
为帮助厘清当前形势，我们下文总结了现状，并就那些拥有大量与最终结关申报相关的关税退税的企业当前应采取的措施提供了实用建议。
关于最终清算条目的退款最新情况
CIT现已裁定，进口商有权就最终结关的报关单申请退还《紧急经济权力法》（IEEPA）关税——通常指结关超过80天的报关单，因此无法通过CAPE第一阶段进行处理。这些报关单之所以不属于CAPE第一阶段，是因为根据美国海关与边境保护局（CBP）的现行流程，该阶段无法通过行政途径处理此类报关单。
然而，退税问题仍未尘埃落定，因为美国司法部（DOJ）就“未依据《美国法典》第28编第1581(i)条提起保护性诉讼的进口商是否有权获得退税”这一问题提起了上诉。司法部的立场是，根据该法规，海关上诉法庭（CIT）无权责令为从未自行提起保护性诉讼的进口商退税，因此，针对已最终结关的进口报关单所提供的救济，必须仅限于通过诉讼维护自身权利的原告。
这场争端导致了实质性的分裂：
- 已根据第1581(i)条提交保护性措施申请的进口商，其退税流程更为明确，但具体时间仍不确定，因为美国海关与边境保护局（CBP）尚未启动CAPE第三阶段，且已表示程序限制正在延迟该阶段的实施。
- 未提出保护性措施的进口商所面临的前景则要不明朗得多。如果国际贸易法院（CIT）的裁决得到维持，他们最终可能会胜诉，但就目前而言，他们实际上是在等待联邦巡回上诉法院的裁决结果（以及可能向最高法院提起的进一步上诉），以确定他们能否就最终结关的进口货物获得退税。
联邦巡回上诉法院发生了什么？
美国司法部就非当事人进口商（即未提起保护性诉讼的进口商）能否就最终结关的进口货物获得退税一事提出了上诉。该上诉导致国际贸易法院（CIT）关于“所有受影响的进口商均应获得退税”的裁决，与司法部“退税应仅限于原告”的立场之间产生了直接冲突。
具体来说：
- 如果美国司法部胜诉，未申报的进口商可能无法就已最终结关的报关单申请退税。
- 如果CIT的立场得到维持，未申报的进口商仍应有权获得退税，但须待上诉程序结束之后，这很可能需要相当长的时间，包括可能向最高法院提起的上诉。
这意味着未提交申报的进口商现在既面临时间风险，又面临结果风险。
这为什么重要？
这一问题之所以重要，是因为最终清算的申报记录构成了一大类无法通过CAPE第一阶段解决的索赔——而且这一类别的范围可能比许多进口商最初设想的更为广泛。
尽管美国海关与边境保护局（CBP）通常会在货物入境后相当长一段时间才完成清关，但许多报关单的清关时间要早得多，其中包括低价值的非正式报关单以及受汇总申报后更正影响的报关单。因此，许多公司可能已有相当数量的报关单已超过80天的时限，因而被归入“最终清关”类别。
对于这些案件，是否已提起第1581(i)条诉讼这一区别可能至关重要。
对于已经提交申报的进口商又该如何处理？
已根据第1581(i)条提出保护性措施申请的进口商目前处于更有利的地位。CIT的裁决支持向其提供退税救济，且美国海关与边境保护局（CBP）已表示，最终核定税款的报关单将在CAPE第三阶段予以处理。
当前的问题是操作层面的，而非法律层面的。由于美国海关与边境保护局（CBP）的编程问题，CAPE第三阶段尚未启动。因此，已提交申请的进口商仍在等待，但他们等待的是该系统的实施，而非等待法院裁定其是否符合资格。 尽管美国海关与边境保护局（CBP）未能实现其此前宣布的在2026年8月20日前启动CAPE第三阶段的目标，但我们预计CBP可能很快就能解决其编程和测试问题，这可能使得CAPE第三阶段在不久之后向已根据第1581(i)条提交申请的进口商开放。
尚未申报的进口商情况如何？
尚未提交申请的进口商目前只能等待上诉结果。对他们而言，问题已不再仅仅是行政程序的时间安排，而是美国司法部是否可以依法拒绝向那些未通过保全诉讼维护其索赔权的进口商退还已最终结关货物的退税款。
即使未提交申请的进口商最终胜诉，整个过程也可能需要一年或更长时间。而如果他们败诉，可能完全无法就这些报关单追回退款。因此，那些与最终结关报关单挂钩的《紧急经济权力法》（IEEPA）退款金额较大的企业，应考虑是否现在就提交申请，以避免因美国司法部（DOJ）提起上诉而引发的诉讼及时间上的不确定性。
特别是，现在提交申请可能有助于企业：
- 降低其退款权利完全取决于美国司法部上诉结果的风险；
- 避免与权利仍存在争议的非政党被归为一类；
- 一旦美国海关与边境保护局（CBP）能够启动CAPE第三阶段，即可提高他们获得救济的几率；以及
- 在联邦巡回上诉法院（以及可能的最高法院）解决这一争议期间，尽量减少可能出现的长期延误。
从这个意义上说，保护性申请仍发挥着“保险单”的作用。它并不要求放弃CAPE，而是扩大了可通过该机制获得退税的范围。在法院和美国海关与边境保护局（CBP）处理当前退税程序期间，它能维护进口商自身的诉讼地位。
针对已对最终结关申报提出异议的进口商，应采取什么行动？
针对已对最终结案的报关单提出异议的进口商，应根据美国海关与边境保护局（CBP）和美国司法部（DOJ）的当前立场，重新评估这一策略。
美国海关与边境保护局（CBP）一直不鼓励将异议作为获取《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税退税的途径。尽管异议仍可作为维护权利的有效机制，但CBP的立场一直是：CAPE——而非异议程序——才是实际发放退税的有效机制。
这一区别如今显得尤为重要，因为美国司法部（DOJ）同时主张，针对已最终核定税款的进口申报，退税应通过CAPE系统进行——但仅限于那些根据《美国法典》第28编第1581(i)条在CIT中提起保护性诉讼的进口商。 换言之，曾提出异议的进口商可能会陷入尴尬的境地：虽然其已采取措施维护自身权益，但所采取的形式并非司法部目前主张的、为已最终结关的进口申报获得救济所必需的形式。
因此，一直依赖提出异议的企业应重新评估是否应提起第1581(i)条规定的保护性诉讼。提出异议虽有助于保留争议事项，但在政府当前关于谁有权通过CAPE第三阶段获得退税的理论框架下，此举似乎并不能使进口商处于与CIT原告相同的地位。
对于既提出了异议又提起了第1581(i)条诉讼的进口商而言，会产生一个相关问题。 对于这些企业，目前审慎的做法通常是维持抗议，同时密切关注CAPE第三阶段的进展。但一旦CAPE第三阶段启动，这些进口商应考虑是否撤回抗议，以便让进口货物通过CAPE流程继续办理。我们预计，与CAPE第一阶段一样，美国海关与边境保护局（CBP）不会允许进口商在维持未结抗议的同时，通过CAPE流程获得退税。
因此，既提交了异议申请又提交了CIT申报的进口商，应从现在开始规划，一旦CAPE第三阶段正式运行，将如何应对这一过渡。具体而言，这意味着要做好准备，评估特定异议申请是否应出于保留目的而维持有效，抑或应予以撤回以便利通过CAPE进行支付。
结论
就一个重要方面而言，目前关于最终清算的《紧急经济权力法》（IEEPA）退款的形势比几个月前更加明朗：联邦税务法院（CIT）已裁定应支付这些退款。但在另一个方面，形势却变得更加复杂。司法部（DOJ）的上诉在已根据第1581(i)条提起保护性诉讼的进口商与未提起此类诉讼的进口商之间造成了实质性的分歧。
对于已经提交申报的进口商而言，主要问题在于美国海关与边境保护局（CBP）何时能够实施CAPE第三阶段。对于尚未提交申报的进口商而言，问题则更为根本：他们是否根本有权就最终结关的报关单获得退税，以及他们可能需要等待多长时间才能得到答复。
在此背景下，面临重大最终清算风险的企业不应认为，仅凭一项有利的企业所得税（CIT）裁决就能消除风险。它们应立即评估其申报范围、申报立场，并考虑是否需要采取额外措施——特别是提交第1581(i)条保护性申请。 对于那些一直依赖抗议，或同时采用抗议与CIT申报相结合方式的企业而言，在为CAPE第三阶段的最终启动做准备时，同样应遵循这一原则。
简而言之，明智的做法是保持参与，保留选择权，并使公司做好准备，一旦该流程启动，即可通过CAPE获得退款。
如果您希望了解有关可能提起第1581(i)条保护性诉讼的更多信息，或希望了解如何根据CAPE第三阶段评估异议，请联系本文作者或您在福里律师事务所的负责律师。
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常见问题解答
常见问题 #1：什么是《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税？企业如何确定自己缴纳了多少关税？
特朗普政府于2025年依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施了IEEPA关税。这些关税包括：
- 2025年2月宣布对来自中国、墨西哥和加拿大的芬太尼相关产品征收关税；
- 2025年4月（解放日）宣布的旨在解决贸易失衡问题的全球性及互惠关税；以及
- 针对印度和巴西的具体关税将于2025年下半年公布。
尽管最高法院仅直接审查了前两个关税计划，但法院裁决的逻辑——即《紧急经济权力法》（IEEPA）并未授权实施广泛性关税——很可能对依据该法征收的所有关税产生影响。
重要的是，《紧急经济权力法》（IEEPA）的关税不包括：
- 第232条行业关税（例如：钢铁、铝、铜、木材、汽车关税）；
- 针对中国的301条款关税；
- 反倾销税或反补贴税；或
- 第1至97章中的常规HTS税率。
企业可通过查阅海关“自动化商业环境”（ACE）系统中的数据，确定其受《紧急经济权力法》（IEEPA）关税影响的范围。这通常需要生成自2025年2月1日起的报告，并筛选出包含与IEEPA措施相关的第99章关税条款（例如9903.01.xx或9903.02.xx）的报关记录。
如果某家公司没有ACE系统访问权限，其报关行通常可以生成所需的报告。
常见问题解答第2条：提起第1581(i)条诉讼的截止日期是什么时候？
根据《美国法典》第28编第2636(i)条，第1581(i)条规定的诉讼通常适用两年的诉讼时效。但关于该时效期间自何时起算，存在较大不确定性，包括其是否可能与以下因素相关：
- 关税缴纳日期；
- 清算日期；或
- 最高法院作出裁决的日期。
鉴于政府可能依据上述任何一种理论提出时效抗辩，进口商应考虑尽早提交申请，而非拖延。
此外还有另一个时间上的考量：第1581(i)条是一项补充管辖权条款，如果其他复审途径被认为足够充分，该条款可能不再适用。因此，拖延可能会带来额外风险。对于希望保留司法救济途径的进口商而言，最稳妥的做法是尽快评估提交保护性申请的可行性。
常见问题 #3：退还的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税是否包含利息？
是的。
常见问题解答第4条：提起第1581(i)条诉讼需要提供哪些信息？
典型的立案材料通常包括传票、起诉书和辅助披露文件。为了完成立案，进口商通常必须提供：
- 进口商的身份及其主要营业地点；
- 进口商的公司所有权结构，包括上市公司母公司及其关联公司；
- 如实际利益相关方与进口商不同，应予以指明；
- 进口商是否已向美国海关与边境保护局（CBP）申请延长清关期限；以及
- 进口商是否就《紧急经济权力法》（IEEPA）下的报关单提交了简易申报后的更正或异议。
常见问题 #5：如果进口商未提交保护性措施申请，会有什么后果？
未提交申报的进口商可能会面临巨大的不确定性。至少，它可能不得不等待联邦巡回上诉法院乃至最高法院就CIT的退税权限范围作出裁决。更具体地说，它可能会面临：
- 退款可能仅限于诉讼当事人的风险；
- 因清算的最终性而产生的其他复杂情况；
- 在对账以及与反倾销和反补贴税相关的分录方面出现的延误或不确定性；以及
- 依赖可能存在不完善或延迟的行政退税机制。
在最坏的情况下，未提交申报的进口商可能完全无法获得某些退税。
常见问题解答第6条：非记录进口商能否追回《紧急经济权力法》（IEEPA）关税？
通常情况下，只有登记进口商才有资格直接向美国海关与边境保护局（CBP）申请退还关税。不过，最终承担关税经济负担的其他各方，可能与进口商就退税款的分配问题达成了合同或商业安排。
福莱国际贸易与国家安全业务组
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