Lo que toda multinacional debería saber sobre… Las nuevas realidades en materia de control aduanero (Parte IV): Diez «oportunidades» dudosas para ahorrar en aranceles que todo importador debería evitar
Las nuevas iniciativas arancelarias de la Administración Trump están transformando el panorama del cumplimiento de la normativa aduanera. Tal y como se ha comentado en los artículos anteriores de esta serie, el aumento de los tipos arancelarios y los nuevos requisitos aduaneros están incrementando las exigencias en materia de fianzas aduaneras; las nuevas medidas ejecutivas apuntan a una postura de aplicación de la ley más agresiva; y los importadores se enfrentan a una probabilidad cada vez mayor de sufrir auditorías, investigaciones y otras medidas de control. En conjunto, estos acontecimientos están dando lugar a lo que podría describirse como la nueva realidad de la aplicación de la normativa aduanera.
En este contexto, es comprensible que muchos importadores busquen oportunidades para reducir su exposición arancelaria y gestionar los costes totales de importación. No hay nada intrínsecamente problemático en estos esfuerzos. De hecho, la legislación aduanera ofrece diversas oportunidades de planificación legítimas que, si se aplican correctamente, pueden reducir la obligación de pagar derechos de aduana.
El reto, sin embargo, consiste en distinguir entre las estrategias legítimas de planificación arancelaria y aquellas posturas que entrañan riesgos significativos en materia de cumplimiento y aplicación de la normativa. A medida que aumenta la exposición arancelaria, también lo hace el incentivo para que las empresas adopten posturas agresivas en materia aduanera. Al mismo tiempo, se prevé que la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de EE. UU. (CBP) preste mayor atención a la clasificación, la valoración, la determinación del país de origen y otras cuestiones aduaneras que afectan directamente a la obligación de pagar derechos de aduana.
En consecuencia, algunas estrategias que pueden parecer atractivas en el contexto actual pueden generar un riesgo jurídico y financiero considerable cuando se aplican más allá de lo que permite la ley. En algunos casos, estos enfoques se basan en interpretaciones erróneas de la legislación aduanera. En otros, se basan en teorías que cuentan con escaso respaldo en las leyes, reglamentos o directrices vigentes de la CBP. Y en otros casos, pueden generar riesgos que superan con creces cualquier posible ahorro en derechos de aduana.
Este último artículo de nuestra serie analiza diez «oportunidades» dudosas para ahorrar en aranceles que los importadores deben abordar con cautela, y explica por qué unas estrategias aduaneras aparentemente creativas pueden, en ocasiones, convertirse en el punto de partida de importantes problemas de cumplimiento normativo.
Errores en la clasificación y el ámbito de aplicación arancelario
Falacia n.º 1: «¡Venga ya! La Aduana tramita millones de entradas. ¡Nunca atarán cabos!»
Muchas estrategias de cumplimiento de la normativa aduanera se basan en una suposición sorprendentemente obsoleta: que la CBP revisa las transacciones una por una y evalúa cada declaración de forma aislada.
Esa suposición es cada vez más errónea.
La aplicación de la normativa aduanera moderna se basa en gran medida en los datos. A través del ACE y otras herramientas de control, la CBP tiene acceso a enormes cantidades de datos sobre importaciones y utiliza habitualmente análisis sofisticados para identificar anomalías, tendencias y posibles riesgos de incumplimiento. En lugar de partir de una única entrada problemática, la CBP suele comenzar por un patrón y, a continuación, analiza los antecedentes para determinar si dicho patrón refleja un cambio comercial legítimo o un posible problema de cumplimiento.
Esta realidad ha cobrado especial importancia en el actual contexto arancelario. La CBP es consciente de que los importadores tienen fuertes incentivos para reducir su exposición a los derechos de la Sección 232, los aranceles de la Sección 301, la obligación de pagar derechos antidumping y compensatorios, y otras restricciones comerciales. En consecuencia, la agencia se centra cada vez más en identificar patrones de datos que puedan sugerir estrategias agresivas de elusión arancelaria.
Los cambios en la clasificación son un buen ejemplo. Un cambio repentino de una disposición arancelaria a otra poco después de que entre en vigor una nueva medida arancelaria puede llamar la atención, sobre todo cuando los productos parecen no haber sufrido modificaciones. Lo mismo ocurre con los cambios significativos en el valor declarado, los cambios bruscos en el país de origen, las tendencias inusuales en los precios o los cambios en el abastecimiento que coinciden con la aplicación de nuevas restricciones comerciales.
La CBP también tiene la capacidad de comparar a los importadores con sus homólogos. Si un importador declara valores, clasificaciones, tipos de derechos de aduana, países de origen o patrones de abastecimiento que difieren notablemente de los de competidores en situaciones similares que importan productos comparables, esas diferencias pueden ponerse de manifiesto mediante el análisis de datos.
Los importadores no deben dar por sentado que una situación dudosa escapará al escrutinio simplemente porque parezca razonable al analizar una sola partida. La aplicación de la normativa aduanera se centra cada vez más en patrones, tendencias y anomalías que solo se hacen evidentes cuando se analizan las transacciones en su conjunto, teniendo en cuenta los productos, los proveedores, los países y los periodos de tiempo.
Los programas de cumplimiento más eficaces parten de la premisa de que, tarde o temprano, la CBP acabará atando cabos.
Falacia n.º 2: «Venga ya, hay al menos tres códigos HTS que podrían aplicarse. ¿Por qué no usar el más barato?»
Para muchos importadores, la clasificación arancelaria es lo primero que analizan cuando aumentan los costes arancelarios. Esto es totalmente comprensible. Una sola decisión de clasificación puede determinar si un producto está sujeto únicamente a derechos de aduana ordinarios o si, además, debe hacer frente a derechos adicionales sustanciales en virtud de la Sección 232, la Sección 301, las órdenes de derechos antidumping y compensatorios, u otras restricciones comerciales.
En el contexto arancelario actual, las empresas deberían revisar sus clasificaciones. Muchas de ellas se establecieron hace años, cuando las consecuencias en materia de derechos de aduana derivadas de una disposición arancelaria concreta eran relativamente modestas. Hoy en día, sin embargo, la diferencia entre dos disposiciones arancelarias potencialmente aplicables puede dar lugar a resultados muy distintos en cuanto a los derechos de aduana.
El reto consiste en garantizar que el análisis parta del producto y no del resultado arancelario deseado. La pregunta adecuada no es: «¿Qué clasificación da lugar al tipo de derecho más bajo?», sino: «¿Qué clasificación se ajusta a lo establecido en el Arancel Aduanero Armonizado, las Notas Explicativas, las resoluciones de la CBP y la jurisprudencia aplicable?».
Por lo general, la CBP no tiene ningún inconveniente en que los importadores realicen revisiones minuciosas de la clasificación, respaldadas por un análisis jurídico y técnico sólido. Sin embargo, surgen problemas cuando parece que las clasificaciones se han elegido principalmente para eludir los aranceles, en lugar de para describir con precisión la mercancía importada.
Los importadores también deben tener en cuenta que los cambios de clasificación suelen ser muy evidentes para la CBP. Un cambio repentino en la clasificación de un mismo producto, o un cambio de clasificación que afecte a productos que parezcan sustancialmente similares a mercancías importadas anteriormente bajo una disposición arancelaria diferente, puede constituir una señal de alarma evidente. Del mismo modo, si un número significativo de importadores comienza a reclasificar productos en categorías con aranceles más bajos poco después de que entre en vigor una nueva medida arancelaria, es probable que la CBP lo detecte.
Un cambio de clasificación que pueda explicarse y defenderse es una decisión legítima en materia de cumplimiento normativo. Un cambio de clasificación que se deba únicamente a que el tipo arancelario es más bajo tiene muchas más probabilidades de ser objeto de escrutinio.
Falacia n.º 3: «¡Estos aranceles de la Sección 232 son tan injustos! Basta con elegir una alternativa razonablemente similar que no esté sujeta a ellos y ya está».
Pocas cuestiones aduaneras han suscitado más atención en los últimos años que los aranceles de la Sección 232. A medida que han aumentado los tipos arancelarios sobre el acero, el aluminio, el cobre y los productos derivados, los importadores han dedicado importantes recursos a evaluar si determinados productos entran realmente en el ámbito de aplicación de las medidas correspondientes.
No hay nada inapropiado en llevar a cabo ese análisis. De hecho, los importadores deberían revisar periódicamente si sus productos siguen estando sujetos, como es debido, a los aranceles previstos en el artículo 232.
El problema es que las revisiones en virtud del artículo 232 suelen partir de una cuestión legítima, pero pueden convertirse rápidamente en un proceso orientado al resultado. En cuanto una empresa se da cuenta de que una determinada clasificación o determinación del ámbito de aplicación conlleva una consecuencia arancelaria significativa, surge de forma natural la tentación de buscar una interpretación alternativa que sitúe el producto fuera del ámbito de aplicación de las medidas pertinentes.
En el caso de numerosos productos, la aplicabilidad de la Sección 232 depende directamente de la clasificación arancelaria. Por lo tanto, un cambio en la clasificación puede tener como consecuencia que un producto pase de estar sujeto a una disposición arancelaria a quedar fuera del ámbito de aplicación de las medidas de la Sección 232.
La CBP es plenamente consciente de estos incentivos. Es probable que los cambios de clasificación, las descripciones revisadas de los productos y las interpretaciones del ámbito de aplicación recientemente adoptadas que coincidan con la imposición o la ampliación de los aranceles en virtud del artículo 232 sean objeto de un escrutinio más riguroso.
Por lo tanto, los importadores deberían abordar las revisiones en virtud del artículo 232 con la misma rigurosidad que aplicarían a cualquier otro análisis aduanero. La cuestión relevante es si las características físicas, las especificaciones técnicas y la clasificación jurídica del producto respaldan la conclusión que se plantea.
Errores en la valoración
Falacia n.º 4: «Si no lo incluimos en la factura, ¿cómo iba a enterarse la Aduana?»
A medida que han aumentado los tipos arancelarios, la valoración en aduana se ha convertido en un aspecto cada vez más importante para los importadores que desean gestionar los costes totales de importación.
Como era de esperar, muchas empresas han comenzado a analizar si las regalías, los derechos de licencia, los pagos por servicios de ingeniería, las tarifas de software, los gastos de utillaje, los costes de desarrollo de productos, los moldes, las matrices, la asistencia técnica, los prototipos y otras aportaciones deben incluirse en el valor en aduana.
Un error común es pensar que un coste queda, de alguna manera, fuera del análisis de la valoración en aduana simplemente porque no figura en la factura comercial. La valoración en aduana, sin embargo, se centra en la realidad económica de una transacción, más que en el tratamiento contable elegido por las partes.
Esta cuestión ha cobrado especial importancia a medida que las empresas adoptan estrategias de abastecimiento «China+1» y establecen relaciones con nuevos fabricantes. En muchos casos, los importadores proporcionan un apoyo sustancial a los productores extranjeros en forma de asistencia técnica, utillaje, especificaciones de productos, protocolos de ensayo, software, prototipos, conocimientos técnicos de fabricación y otros aportes valiosos. Si bien estas contribuciones suelen ser necesarias para establecer la capacidad de producción, también pueden generar obligaciones de «asistencia» que deben reflejarse en el valor en aduana.
Una de las razones por las que las regalías y las colaboraciones siguen siendo problemas recurrentes en materia de cumplimiento normativo es que la información pertinente suele encontrarse fuera del departamento de aduanas. Los equipos de ingeniería, el personal de compras, los grupos de desarrollo de productos, los departamentos jurídicos, los departamentos fiscales y los equipos de abastecimiento pueden disponer, cada uno de ellos, de parte de la información pertinente.
El hecho de que una regalía deba incluirse en el valor en aduana, o de que una contribución concreta constituya una ayuda sujeta a derechos de aduana, depende de un análisis que depende en gran medida de las circunstancias concretas del caso. A medida que ha aumentado la exposición arancelaria, la CBP ha prestado mayor atención a los acuerdos que parecen diseñados para excluir del valor en aduana cantidades que, de otro modo, estarían sujetas a derechos de aduana, o que no tienen en cuenta las contribuciones significativas aportadas a los fabricantes extranjeros.
Una asistencia que pasa desapercibida no deja de ser una asistencia por el mero hecho de que nadie haya informado al departamento de aduanas de su existencia.
Falacia n.º 5: «¿Qué hay de malo en desglosar algunos costes? Al proveedor se le paga la misma cantidad».
Estrechamente relacionado con la cuestión de las asistencias y las regalías hay otro error común: que un coste deje de estar sujeto a derechos de aduana simplemente porque figure en un documento distinto de la factura comercial.
A medida que han aumentado los tipos arancelarios, también lo ha hecho el incentivo para reducir el valor declarado a la CBP. Como era de esperar, algunas empresas empiezan a estudiar si los costes asociados a la mercancía importada pueden trasladarse a contratos, facturas, entidades o flujos de pago independientes.
Los servicios de ingeniería pueden facturarse por separado. Los gastos de utillaje pueden incluirse en un acuerdo complementario. Las regalías pueden reflejarse en un contrato de licencia en lugar de en una orden de compra. Las tarifas de software, las comisiones, los costes de desarrollo, los gastos de asistencia técnica y otros pagos pueden excluirse de la transacción de compra principal.
El riesgo de incumplimiento surge cuando la estructura se basa principalmente en el deseo de excluir del valor en aduana importes que, de otro modo, estarían sujetos a derechos de aduana.
Por lo general, la CBP va más allá de las denominaciones que figuran en las facturas, el tratamiento contable y la terminología contractual para evaluar el fondo de la transacción. La cuestión clave no es si un pago aparece en una factura independiente, sino si dicho pago está lo suficientemente vinculado a la mercancía importada como para que deba incluirse en el valor en aduana con arreglo a las normas de valoración aplicables.
Separar un pago de la factura comercial puede modificar la documentación. No implica necesariamente un cambio en el tratamiento aduanero.
Falacia n.º 6: «Si nuestro estudio sobre precios de transferencia es válido para el IRS, ¡también lo es para la Aduana!»
A medida que han aumentado los tipos arancelarios, la valoración en aduana se ha convertido en un componente cada vez más importante del cumplimiento normativo general en materia comercial.
Muchas empresas multinacionales ya disponen de una amplia documentación sobre precios de transferencia a efectos del impuesto sobre la renta. Ante el coste y la complejidad que supone el cumplimiento de la normativa sobre valoración en aduana, es natural que algunas empresas se pregunten si esos estudios de precios de transferencia ya existentes pueden simplemente reutilizarse para justificar el valor en aduana.
Por desgracia, la respuesta no siempre es tan sencilla.
Aunque tanto las autoridades fiscales como las aduaneras examinan las transacciones entre partes vinculadas, suelen hacerlo desde perspectivas diferentes y con fines distintos. Los análisis de precios de transferencia elaborados para el IRS suelen centrarse en si los beneficios se distribuyen adecuadamente entre las partes vinculadas y en si los precios se ajustan al principio de plena competencia. La CBP, por el contrario, se centra en si el valor en aduana declarado cumple los requisitos de la normativa sobre valoración en aduana y en si la relación entre las partes influyó en el precio pagado por la mercancía importada.
El solapamiento entre la fiscalidad y las aduanas es considerable. Sin embargo, las normas no son idénticas.
Falacia n.º 7: «Si hay tres facturas, ¿por qué no elegimos la más barata?»
A medida que han aumentado los tipos arancelarios, muchos importadores han empezado a estudiar los programas de «primera venta» como forma de reducir el valor en aduana y disminuir la obligación arancelaria.
A diferencia de muchas de las estrategias analizadas en esta alerta, el principio de la primera venta no es una laguna jurídica ni una postura agresiva en materia de cumplimiento normativo. Cuando se aplica correctamente, se trata de una metodología de valoración en aduana bien establecida y reconocida por la CBP y los tribunales.
Sin embargo, uno de los errores más comunes es pensar que la «primera venta» simplemente permite al importador utilizar la factura de menor importe de una cadena de suministro de varios niveles como base para el valor en aduana.
Para poder acogerse al régimen de «primera venta», los importadores deben, por lo general, demostrar que se produjo una venta de buena fe con destino a la exportación a Estados Unidos, que las partes implicadas actuaron en condiciones de plena competencia y que la transacción cumple los requisitos establecidos en las resoluciones de la CBP y en la jurisprudencia. Igualmente importante es que el importador disponga de documentación suficiente para demostrar que se han cumplido dichos requisitos.
El mero hecho de seleccionar la factura de menor importe de la cadena de transacciones no constituye un programa de «primera venta». Se trata simplemente de una cifra más baja.
Falacias sobre el origen
Falacia n.º 8: «Si montamos el producto en Vietnam, ¿no se convierte entonces en un producto vietnamita?»
Pocos conceptos aduaneros han cobrado tanta importancia en los últimos años como el del país de origen.
Como era de esperar, muchos importadores han adoptado estrategias de abastecimiento del tipo «China+1», trasladando la producción o partes de sus cadenas de suministro a países como Vietnam, Tailandia, Malasia, la India y México.
El problema es que no todos los cambios en la cadena de suministro dan lugar a un nuevo origen.
Uno de los errores más extendidos en el comercio internacional es la creencia de que el país de origen cambia simplemente porque la mercancía se somete a algún tipo de transformación en otro país. No es así. Las operaciones menores de montaje, reenvasado, reetiquetado, pruebas, inspección, clasificación u otras actividades de transformación limitadas no suelen alterar el origen si no dan lugar a una transformación sustancial del producto.
Dado que las estrategias «China+1» se han generalizado tanto, las declaraciones sobre el país de origen relacionadas con la fabricación en terceros países se han convertido en un aspecto clave de la aplicación de la normativa. La CBP es plenamente consciente de que los importadores tienen fuertes incentivos para reducir su exposición a los aranceles de la Sección 301 y a otras restricciones comerciales.
La determinación del país de origen debe basarse en los datos del proceso de producción y en el análisis de la transformación sustancial, y no en el resultado arancelario que el importador espera obtener.
Falacias sobre el cumplimiento normativo
Falacia n.º 9: «Dejemos que el agente de aduanas se encargue de todo; para eso le pagamos».
Dado que el cumplimiento de la normativa aduanera es cada vez más complejo, muchos importadores dependen en gran medida de sus agentes de aduanas para que les ayuden a gestionar la clasificación, la presentación de declaraciones, los requisitos de admisibilidad, los programas arancelarios y un abanico cada vez mayor de restricciones comerciales.
El problema es que, en ocasiones, los importadores dan por sentado que la intervención del agente de aduanas implica que otra persona se encarga de evaluar todas las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la normativa aduanera.
Y lo que es más importante, muchas de las cuestiones aduaneras que se tratan en esta alerta se refieren a hechos que el agente de aduanas quizá nunca llegue a conocer.
Un agente puede revisar la factura comercial y la documentación de importación que recibe. Sin embargo, lo que el agente a menudo no puede ver son los acuerdos de regalías negociados por el departamento jurídico, las políticas de precios de transferencia elaboradas por el departamento fiscal, los servicios de ingeniería prestados por los equipos de desarrollo de productos, las herramientas suministradas por el personal de compras o las decisiones de abastecimiento tomadas meses antes como parte de una iniciativa «China+1».
Muchas disputas aduaneras surgen no porque alguien haya ignorado intencionadamente un problema de cumplimiento, sino porque el importador dio por hecho que otra persona se estaba encargando de ello. El departamento de logística dio por hecho que el agente de aduanas se estaba ocupando de ello. El agente de aduanas dio por hecho que el importador ya lo había analizado. Mientras tanto, nadie revisó nunca el problema subyacente.
Un agente de aduanas es una parte importante de un programa de cumplimiento normativo. No sustituye a dicho programa.
Falacia n.º 10: «Si todos los demás del sector lo están haciendo, ¿por qué tenemos que ser los únicos pringados que pagamos el tipo arancelario más alto?»
A medida que han aumentado los tipos arancelarios y el cumplimiento de la normativa aduanera ha cobrado mayor importancia, los importadores han prestado especial atención a comprender cómo clasifican los productos sus competidores, cómo determinan el país de origen, cómo valoran la mercancía y cómo abordan otras cuestiones aduaneras.
El problema surge cuando las prácticas del sector sustituyen al análisis jurídico.
Una de las justificaciones más habituales para adoptar una postura aduanera agresiva es la creencia de que dicha postura debe ser aceptable porque es una práctica muy extendida en todo el sector. Independientemente de si esa creencia es cierta o no, por lo general no viene al caso. La CBP no determina el cumplimiento basándose en el número de empresas que adoptan una postura concreta. Más bien, la agencia evalúa si el tratamiento aduanero de un importador específico es coherente con los requisitos legales aplicables.
Además, el hecho de que una práctica concreta se generalice no reduce necesariamente el riesgo de que se apliquen medidas coercitivas. En algunas circunstancias, puede incluso aumentarlo. Cuando la CBP identifica un posible problema que afecta a una categoría de productos o a un sector industrial concretos, no es raro que varios importadores de mercancías similares reciban solicitudes de información CF-28 o se vean incluidos en una iniciativa de aplicación de la normativa de mayor alcance.
En esas situaciones, el hecho de que todo el mundo lo haga puede significar simplemente que todo el mundo recibe el mismo cuestionario.
Si una empresa cree de verdad que un competidor está obteniendo una ventaja desleal mediante infracciones aduaneras, la CBP cuenta con mecanismos —entre ellos, su programa «e-Allegations»— a través de los cuales se pueden denunciar las presuntas infracciones aduaneras. La respuesta adecuada ante un presunto incumplimiento es evaluar las vías legales disponibles, y no dar por sentado que la conducta de otra empresa supone un «refugio seguro» para todos los demás.
En última instancia, el cumplimiento de la normativa aduanera viene determinado por la exactitud de los datos que introduce el propio importador, y no por el hecho de que sus competidores tomen las mismas decisiones.
El denominador común de estas diez falacias es que parten del resultado arancelario deseado y van retrocediendo en el tiempo. El cumplimiento de la normativa aduanera funciona mejor cuando el proceso se desarrolla en sentido contrario.
No hay nada indebido en reducir la exposición arancelaria. De hecho, los importadores deberían evaluar continuamente las oportunidades legítimas para mejorar las clasificaciones, optimizar las cadenas de suministro, poner en marcha programas de «primera venta», revisar las metodologías de valoración y acogerse a un trato arancelario preferencial cuando proceda. Muchas de las estrategias más eficaces para ahorrar en aranceles son totalmente legales y han sido reconocidas por la CBP y los tribunales desde hace décadas.
El reto consiste en garantizar que los hechos y la ley respalden el resultado.
A medida que aumentan los tipos arancelarios, también lo hacen los incentivos para adoptar posturas aduaneras agresivas. La CBP es consciente de esos incentivos y ha centrado cada vez más sus esfuerzos de control en los cambios de clasificación, los ajustes de valoración, las declaraciones sobre el país de origen y otras posturas que afectan de manera significativa a la obligación arancelaria. En el actual entorno de control basado en datos, cada vez resulta más difícil defender las suposiciones, las prácticas del sector y las conclusiones sin fundamento.
En definitiva, la mejor estrategia de planificación arancelaria no es la más creativa, sino aquella que se mantiene sólida cuando la CBP plantea una pregunta sencilla:
«Por favor, facilite la documentación que respalde su postura».
