近八年来，大多数进口商被迫应对针对中国进口商品的关税格局不断变化的局面。自“301条款”关税实施以来，企业或许首次有了切实的机会，可以影响未来关税格局的走向。
继2026年5月特朗普总统与习近平主席会晤后，美国贸易代表办公室（USTR）宣布启动一项公众意见征询程序，旨在为中美贸易谈判的下一阶段奠定基础。 USTR将接受公众意见至7月10日，征询哪些中国产产品应在谈判中优先考虑。这些意见预计将有助于确定约300亿美元的双边贸易额，这些贸易额可能通过新成立的中美贸易委员会获得降低关税的待遇，同时还将确定哪些美国出口产品应获得中国的对等关税减让。
与以往的第301条款豁免程序不同，此次并非仅仅是寻求暂缓现有关税的又一个机会。相反，美国贸易代表办公室正在更广泛的双边贸易框架内，物色适合进行长期关税自由化的领域。 美国贸易代表杰米森·格里尔（Jamieson Greer）解释称，这些意见将有助于在与中国的谈判中明确双方在哪些领域拥有最大的互利贸易机遇。这使得本次程序不仅对目前受益于现行第301条款豁免的企业具有重要意义，也涉及此前豁免申请被驳回的企业、因尚无商业上合理的替代方案而继续依赖中国采购的企业，以及寻求扩大中国市场准入的美国出口商。
无法保证美国贸易代表办公室（USTR）最终会降低任何特定产品的关税。然而，选择不参与的企业可能会错失一个重要机会，即向构成美国谈判立场基础的事实记录提供信息。而参与其中——并能以充分的事实和经济证据支持其立场——的企业，很可能最能影响美国贸易代表办公室的谈判优先事项以及中美关税框架的下一阶段。
为何此次程序与先前的第301条排除程序不同？
许多进口商起初可能会认为，此项程序仅仅是申请《301条款》豁免的又一个机会。虽然两者存在相似之处，但新程序的目标却截然不同。
此前的第301条款豁免程序通常侧重于特定产品是否应获得关税的临时豁免，而关税本身则继续维持不变。相比之下，本次程序旨在协助构建一个更广泛的双边框架，以规范两国政府均认定为“非敏感”产品的贸易。美国贸易代表办公室（USTR）并非在探讨特定进口商是否应获得豁免，而是正在确定在中美贸易谈判中可能降低关税的产品类别。
为此，美国贸易代表办公室（USTR）正在征询意见，以确定哪些中国产产品在经济安全、国家安全或供应链韧性方面几乎不存在或根本不存在相关问题，从而可能有理由降低根据《301条款》以及可能的《232条款》等授权所加征的额外关税。与此同时，美国贸易代表办公室还就哪些美国出口产品应获得中国相应的关税减让征求建议。
这一更广泛的政策重点意味着，企业不应认为此前根据《第301条》作出的豁免决定会决定此次的裁决结果。此前豁免申请被驳回的进口商，可能有机会根据当前的市场状况、采购难题以及这些谈判背后的更广泛政策目标，提出新的论据。同样，目前受益于现有《第301条》豁免的企业，也不应认为这些豁免会不经任何进一步行动而自动延续。
另一个重要区别在于，此次程序旨在建立一个持续性的体制框架，而非作出一次性的关税决定。 美国贸易代表办公室（USTR）正在就拟议中的中美贸易委员会（以下简称“委员会”）征询意见。该委员会是一个政府间机构，将负责监督指定非敏感产品的贸易，并为未来的关税调整提供机制。除其他事项外，美国贸易代表办公室还就委员会应以何种频率召开会议、如何将产品增列或从非敏感商品清单中移除，以及应交换哪些信息以支持未来决策等问题征求意见。
一旦成立，该委员会可成为随着供应链、经济形势和国家安全优先事项的变化，定期重新审视关税待遇的重要机制，从而无需在情况每次发生变化时都启动全新的关税程序。
哪些人应考虑提交意见？
应考虑参与此次程序的企业范围，远比此前曾申请《第301条》豁免的企业要广泛得多。事实上，许多企业虽然多年前就认为《第301条》豁免程序成功希望渺茫，但可能会发现，此次程序为它们提供了截然不同的机会。
最明显的候选对象是那些目前正从为数不多的现行《第301条》产品豁免条款中受益的企业。这些企业应认真考虑呼吁，无论谈判最终形成何种框架，目前受这些豁免条款保护的产品都应继续享受优惠的关税待遇。
同样，此前排除申请被驳回的企业不应认为，那些早先的决定会决定本次程序的结果。本次程序涉及不同的法律标准和政策目标；美国贸易代表办公室（USTR）明确要求提供有关当前供应链、采购现状以及维持高关税所带来的经济后果的最新信息。对于因尚无商业上合理的替代方案而继续从中国采购的企业，应仔细考虑市场状况的变化是否支持重新提交申请。
依赖进口中国零部件或原材料的制造商还应评估，现行关税是否推高了美国的生产成本、抑制了国内投资、减少了美国制造产品的出口，或以其他方式削弱了美国制造业的竞争力。当关税导致“关税倒挂”现象——即制造投入品的关税税率高于由这些投入品生产的下游成品时——这种情况可能尤为明显。 在这种情况下，降低进口生产投入的关税可能会增强而非削弱国内制造业的竞争力。
同样，那些已投入大量资源试图实现供应链多元化的企业，可能仍会依赖中国提供的专业制造服务、独特的生产能力、模具、客户定制规格、监管要求或质量保障。这些企业应考虑向美国贸易代表办公室（USTR）说明，为何进一步实现供应链多元化在商业上并不现实，以及为何涉案产品不会引发重大的国家安全或供应链问题。
那些主要由企业自身承担关税成本而非将这些成本转嫁给客户的公司，也应评估关税减免是否会实质性地提高其竞争力、盈利能力、定价灵活性，或对美国业务进行投资的能力。正在考虑将生产回流或扩大国内制造业务的企业，或许还应说明，降低进口制造投入品的关税如何有助于增加在美国的投资和就业。
最后，美国出口商也应考虑提交意见。美国贸易代表办公室（USTR）不仅希望就哪些中国产产品应享受较低的美国关税征求意见，还希望就哪些美国产产品应获得中国的对等关税减让征求意见。目前向中国出口农产品、工业品、机械、技术或其他产品且面临中国高关税的企业可能会发现，进入中国市场的条件得到改善将带来显著的商业利益。
简而言之，本次程序的影响远不止于传统进口商。任何因中美贸易关税而业务受到实质性影响的企业——无论是进口商、国内制造商、出口商，还是全球一体化供应链中的参与者——都应考虑，提交意见是否有助于在未来确立更有利的关税框架。
美国贸易代表办公室（USTR）正在寻求哪些信息？
与以往许多关税程序不同，美国贸易代表办公室（USTR）并非仅仅在探讨是否应提高或降低关税，而是试图确定哪些产品适合作为关税放宽的对象，以此作为与中方更广泛谈判的一部分。为此，美国贸易代表办公室正在收集事实信息，以帮助其评估特定产品的战略重要性以及调整现有关税所带来的经济影响。
首要问题是，某项产品是否应被视为“非敏感产品”。美国贸易代表办公室（USTR）将非敏感产品定义为那些在国家安全、经济安全或供应链韧性方面几乎不存在（或根本不存在）任何隐忧的产品。因此，企业应做好准备，说明其产品为何不会引发上述隐忧，以及降低关税为何符合美国总体贸易和国家安全目标。
除了确定这一门槛外，美国贸易代表办公室（USTR）还希望了解现有关税的实际影响。例如，该机构正在征集有关仍受第301条、第232条或其他非最惠国待遇关税约束的产品信息，以及这些关税是否产生了意想不到的经济后果。 其中一个例子是“关税倒挂”现象，即制造投入品的关税税率高于由这些投入品生产的下游成品。美国贸易代表办公室还希望了解，美国在特定产品上仍依赖中国进口的程度，以及是否存在商业上切实可行的替代来源。
该通知还特别强调了关税调整所带来的广泛经济影响。 美国贸易代表办公室（USTR）特别要求提供有关降低关税将如何影响美国制造商、工人、消费者及供应链的信息。因此，企业不仅应关注关税对其自身运营的影响，还应关注关税减免将如何影响国内制造业、投资、就业、竞争力、消费者支出以及下游产业。企业越能清晰地证明降低关税将增强美国经济实力且不会引发实质性的国家安全担忧，其提交的意见就越有说服力。
最后，美国贸易代表办公室（USTR）正在对双边贸易关系进行整体评估，而不仅仅关注美国进口。该机构还正在征集有关中国应给予美国原产产品对等关税减让的建议。因此，拥有较大出口业务的企业应考虑，此次程序是否提供了一个契机，既可争取改善进入中国市场的条件，又可争取降低进口产品的关税。
在整个《通知》中，有一个主题非常明确：美国贸易代表办公室（USTR）寻求的是证据，而非结论。那些能以客观的贸易数据、采购信息、经济分析及具体实例来支持其意见的企业，其提交的材料很可能比那些主要依赖笼统的政策论点或仅主张“关税只会增加成本”的企业更具说服力。
哪些类型的论据最有可能说服美国贸易代表办公室（USTR）？
尽管美国贸易代表办公室（USTR）拥有广泛的裁量权，但该《通知》及先前的关税程序都就哪些类型的论点最有可能影响该机构的分析提供了有用的指导。 企业应牢记，其并非仅仅是在请求降低关税——而是协助美国贸易代表办公室确定哪些产品应纳入美国与中国的谈判立场。因此，最具说服力的陈述不仅应阐明关税减免为何对提交意见的企业有利，还应说明其为何有助于推进更广泛的美国经济和贸易政策目标。
起草意见时，需要考虑的几点包括：
- 首先说明该产品为何真正属于“非敏感”产品。 本程序中的关键问题在于，某产品是否会对国家安全、经济安全或供应链韧性造成实质性影响。因此，企业应直接回应这一问题，而非认为答案不言自明。 相关考量因素可能包括：该产品是否几乎没有或完全没有军事或两用用途；是否可从全球多个来源广泛获得；是否主要由大宗商品或工业原料构成；或者是否在其他方面具有极低的战略重要性。提交材料对美国贸易代表办公室（USTR）关于“非敏感”产品的定义回应得越直接，其说服力就越强。
- 探讨关于“为何继续从中国采购反映了商业现实”的论点。 许多公司多年来一直致力于实现供应链多元化。但在那些仍需从中国采购的行业中，企业应说明原因。 相关考量因素包括中国境外的产能限制、客户规格要求、监管审批、模具投资、质量要求、知识产权保护以及其他商业现实。这些因素通常能为“短期内无法合理地将生产转移至其他地区”这一结论提供有力的解释。支持这些情况的客观证据，通常比“替代采购只会增加成本或带来困难”这类笼统的断言具有更大的说服力。
- 说明关税减免将如何增强美国制造业的竞争力。 或许最具说服力的论据将表明，降低关税将增强——而非削弱——美国制造业的实力。对于许多产品而言，关税通过推高进口零部件、原材料或生产设备的价格，从而增加了美国国内的制造成本。 企业应阐明关税减免是否能降低生产成本、支持增加国内投资、提高出口竞争力、保留或创造美国就业岗位，或以其他方式增强美国本土制造业的竞争力。将关税减免定位为支持美国工业的手段，其说服力很可能比仅侧重于降低进口成本的论点更为强烈。
- 重点指出关税倒挂及其他意想不到的后果。 美国贸易代表办公室（USTR）特别要求提供有关“关税倒挂”的情况说明，即制造投入品的关税税率高于由这些投入品制造而成的下游产品。遇到此类情况的企业应详细说明，现行关税结构如何抑制国内制造业发展、扭曲采购决策，或产生其他与关税计划基本目标相悖的结果。这些意想不到后果的具体实例可能具有特别强的说服力，因为它们表明，现行关税有时反而会削弱其本应保护的行业。
- 每项主张均应以客观证据为依据。 在整个《通知》中，美国贸易代表办公室（USTR）一再要求提供事实信息，而非笼统的政策观点。因此，企业应尽可能以客观数据支持其提交材料，包括进口量、关税缴纳额、中国产品在美国市场的份额、对就业的影响、资本投资、进口产品支撑的下游制造业、对出口的影响以及其他可量化的经济影响。在可能的情况下，企业应量化维持或降低当前关税所带来的后果。数据几乎总是比形容词更有说服力。
- 预判美国贸易代表办公室（USTR）可能提出的问题。 最具说服力的陈述不会忽视最初实施关税的原因。企业不应仅仅断言关税具有危害性，而应解释为何涉案的具体产品不会对国家安全或供应链造成实质性影响，以及为何针对性关税豁免仍完全符合美国更广泛的贸易政策目标。 同样，鉴于本次程序旨在支持双边谈判，企业应阐明其提议的关税调整为何是中方作出对等让步的合适对象，以及为何这些调整有助于建立更加平衡和持久的贸易关系。
- 不要指望别人会为你发声。 许多行业都有行业协会代表，这些协会很可能会在此程序中提交意见。当它们提供全行业的经济数据、阐释更广泛的市场动态，或倡导影响整个行业的关税减免时，这些意见可以提供有价值的参考。但企业不应认为协会的意见就免除了提交独立意见的必要，因为贵公司可能有独特的观点需要阐述。 行业协会往往无法有效呈现企业特有的事实，而这些事实却可能是案卷中最具说服力的证据。因此，企业应将协会的意见陈述与企业自身的陈述视为相辅相成，而非相互排斥。一种有效的策略可能是：一方面通过协会支持该行业的更广泛政策目标，另一方面提交企业特有的意见陈述，阐明这些问题如何影响企业自身的运营、投资、员工、客户及竞争力。
归根结底，美国贸易代表办公室（USTR）很可能会受到其掌握的案卷材料广度和深度的双重影响。行业协会通常会展示某个问题在整个行业中的广泛影响，而单个企业则经常提供详细的事实证据，使这些更广泛的论点具有实际说服力。
7月10日截止日期前的具体步骤
准备一份有说服力的陈述材料，往往远不止是起草一份意见书那么简单。企业应将此程序视为一个机会，借此建立一份全面的事实记录，以阐明关税减免为何有助于促进更广泛的美国经济利益。因此，企业在7月10日截止日期前应考虑采取以下措施：
- 确定最具影响力的产品。 审查目前受第301条、第232条或其他非最惠国关税影响的产品，以确定哪些产品具有最大的商业意义，且若降低关税将带来最大收益。
- 确认适用的关税分类。 鉴于任何可能的关税调整都可能与《美国协调关税表》（HTSUS）的具体条款相关，企业应核实其拟处理产品的关税分类，并考虑是否需要更详细的产品描述，以将自身商品与归类于同一关税条款下的其他产品区分开来。
- 评估相关产品是否符合“非敏感”产品的标准。 仔细评估每项产品如何符合美国贸易代表办公室（USTR）对“非敏感产品”的定义，并列举事实证明该产品对国家安全、经济安全或供应链韧性造成的担忧微乎其微。
- 审视当前关税结构中可能产生的意想不到的后果。确定现行关税是否导致了“关税倒挂”现象，是否增加了美国制造业的成本，是否抑制了国内投资，是否减少了美国制造商品的出口，或者是否产生了其他与关税计划目标不符的结果。
- 建立基于证据的记录。 收集有关进口量、关税缴纳情况、替代采购来源、生产运营、就业、资本投资、出口活动及其他可量化的经济影响的客观信息。事实依据越充分，提交的材料就越有说服力。
- 在整个组织内进行协调。 要准备一份有效的申报材料，可能需要贸易合规、采购、工程、制造、财务、政府事务、销售以及高级管理层的意见。企业应尽早启动协调工作，以便收集美国贸易代表办公室（USTR）所要求的信息。
- 请在7月10日后继续关注该程序的进展。 初步意见仅是该流程的第一阶段。企业应考虑审阅其他方（尤其是竞争对手、客户、供应商和国内制造商）提交的意见，以确定是否应在7月27日截止日期前提交反驳意见。
关键要点
近八年来，大多数企业别无选择，只能适应针对中国进口商品关税政策不断变化的局面。此次程序提供了一个难得的机会，使企业能够从单纯应对关税政策转变为参与塑造该政策。
尽管无法保证美国贸易代表办公室（USTR）最终会降低任何特定产品的关税，但未能参与的企业可能会错失一个重要机会，即通过影响事实记录来帮助确定美国的谈判优先事项。而这些优先事项，进而可能决定未来中美之间价值数十亿美元贸易的关税待遇。
因此，企业不应将此次程序仅仅视为又一次公众意见征询。相反，这是个绝佳机会，可以阐述为何应区别对待特定产品，为何关税减免将促进更广泛的美国经济利益，以及为何这些产品适合纳入未来的双边关税协议。那些提交经过深思熟虑、论据充分且以数据为依据的意见书的企业，很可能最有机会影响中美关税框架的下一阶段。
