似曾相识：美国司法部恢复实施次法规指导限制及《反欺诈法》驳回政策

2026年9月18日，美国司法部（DOJ）宣布对《司法手册》进行修订，旨在“加强”《虚假索赔法》（FCA）的执法力度。 对于从事《虚假索赔法》辩护业务的律师而言，这一公告带来一种强烈的似曾相识之感，因为此次修订在很大程度上恢复了特朗普政府第一任期内的政策，最引人注目的是2017年11月的“布兰德备忘录”和2018年1月的“格兰斯顿备忘录”——这两份文件均已在拜登政府任期内被撤销。

《司法手册》的修订主要集中在两个方面：（1）限制次法规性指导意见的使用；（2）重申了驳回“吹哨人”诉讼的 权限。

限制对次法规性指导文件的使用。此次首次 修订“恢复并进一步完善”了2017年的政策，即次法规性指导文件不得施加超出法律或法规所确立范围的法律义务。正如副司法部长斯坦利·伍德沃德所言：“司法部应执行法律，而非通过执法来制定法律。” 这直接呼应了《布兰德备忘录》的核心原则：被告不得因违反缺乏法律效力的指导文件而根据《反欺诈法》（FCA）承担法律责任。与司法部2017年的政策一样，此次恢复实施的政策列举了仍可使用次法规指导文件的多种情形，包括作为主观故意或专业标准的证据，或者当被告声明已遵守该指导文件时。

重申了针对“吹哨人诉讼”的驳回权限。第二次修订明确指出，司法部“在决定不介入‘吹哨人诉讼’时，应考虑行使驳回权限”，并应“在诉讼过程中酌情重新评估该决定”。 重点在于驳回那些“缺乏法律或事实依据”且“浪费纳税人资源并给企业造成不合理负担”的“吹哨人”诉讼。这也再次重申了司法部的声明——其中包含了司法部2018年所主张的、可能促使该机构采取行动的同一套七项考量因素。

为何这在各行各业都至关重要

这些修订对任何在大量次法规指导文件框架下运营的行业都具有重大影响。联邦政府各机构经常发布指导文件、手册、常见问题解答、政策声明和非正式信函，这些文件虽然从技术上讲不具有约束力，但多年来实际上一直作为事实上的合规标准发挥作用。

医疗保健。医疗保健服务提供者和生命科学公司所面临的指导环境或许最为复杂。联邦医疗保险和医疗补助服务中心（CMS）的《联邦医疗保险福利政策手册》、国家和地方的保险范围裁定、监察长办公室（OIG）的咨询意见，以及美国食品药品监督管理局（FDA）的指导文件，长期以来一直被引用在《反欺诈法》（FCA）的执法行动中。 修订后的《司法手册》承认，此类文件可作为判断相关程序在医学上是否“合理且必要”的“相关证据”，但特别强调“此类使用并不赋予这些文件法律效力”。对于医疗保健机构而言，这一区别可能意味着是需要为毫无根据的索赔进行辩护，还是该索赔被驳回或在法庭外得到解决。

政府承包商。国防承包商及其他与联邦政府开展业务的公司，其运营须遵守《联邦采购条例》（FAR），同时还需遵循多层级的机构特定指导方针、合同官员的解释以及合规手册。针对政府承包商的《反欺诈法》（FCA）案件，往往以涉嫌违反指导性要求为依据。根据修订后的《司法手册》，执法必须以具有约束力的法律或合同义务为依据，而不能仅基于机构指导方针。 面临《反欺诈法》（FCA）风险的承包商应评估针对其提出的索赔是基于实际的法规违规行为，还是仅仅基于指导性规定。

海关与国际贸易。当政府指控进口过程中存在欺诈行为（包括货物错分类、低报价值或虚假原产地声明）时，进口商将面临《反欺诈法》（FCA）的法律风险。美国司法部（DOJ）有权根据《美国法典》第19编第1592条就进口欺诈行为寻求民事救济，且已有基于涉嫌违反美国海关与边境保护局（CBP）关于产品分类和原产地声明的指导意见而提起的《反欺诈法》索赔。 修订后的《司法手册》确立了一项原则，即执法必须基于具有约束力的法律要求，而非机构指导意见；当《反欺诈法》索赔仅依据美国海关与边境保护局（CBP）不具约束力的解释，而非违反成文法或法规时，该原则为进口商提供了潜在的抗辩依据。

高等教育。获得联邦资金的高校因涉嫌未遵守教育部关于从《第IX条》实施到助学金管理等各项问题的指导意见，而面临违反《反欺诈法》（FCA）的风险。修订后的《司法手册》对具有约束力的法律要求与机构解释所作的区分，为各院校提供了更强有力的辩护依据，使其能够应对仅基于违反指导意见而提出的索赔。

对FCA辩护的实际影响以及贵组织当前可采取的措施

面临FCA合规风险——或希望降低未来风险——的企业应考虑以下几点：

• 重新评估待决的《反欺诈法》（FCA）相关事项。如果贵公司正在针对《反欺诈法》索赔进行抗辩，请评估相关指控是基于违反具有约束力的法律要求，还是仅基于监管机构的指导意见。修订后的《司法手册》规定，当举报人或政府主要依据指导文件而非成文法、法规或合同时，存在强有力的理由支持尽早驳回案件。
• 寻求驳回毫无依据的举报人诉讼。根据《司法手册》的最新规定，每当司法部决定不介入某起“qui tam”案件时，司法部律师应“评估寻求驳回是否符合政府利益”。如果贵公司面临司法部拒绝介入的“qui tam”案件，可能有机会请求司法部驳回该案，特别是在索赔缺乏法律或事实依据，或与政府先前的调查内容重复的情况下。
• 评估您的合规状况。区分遵守具有约束力的法律要求与自愿遵循监管机构指导意见。理解这一区别有助于您的组织合理分配合规资源，并在出现疑问时巩固自身立场。
• 密切关注正在进行的诉讼。《司法手册》规定，即使司法部最初未申请驳回诉讼，也应在“诉讼过程中酌情重新评估该决定”。对于卷入长期《反欺诈法》（FCA）纠纷的企业而言，随着举报人案件中的薄弱环节日益显现，这为其提供了持续申请驳回诉讼的机会。

对于在指导性要求较多的监管环境中运营的企业而言，这些修订标志着回归到一种监管框架，该框架明确区分了“按法律条文执行”与“执行从未经过公示和征求意见程序的监管机构指导意见”之间的差异。如果贵机构面临《反欺诈法》（FCA）的合规风险——或者希望了解这些变化将如何影响贵机构的合规状况——福里律师事务所（Foley）可协助您应对这一不断变化的监管环境。

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