Lo que toda multinacional debería saber sobre… Las nuevas realidades en materia de control aduanero (Parte II): el decreto presidencial del presidente Trump para reforzar el control aduanero

El panorama de la aplicación de los aranceles se está endureciendo, lo que plantea importantes retos de cumplimiento normativo, financieros y operativos para los importadores. Con el fin de ayudar a las empresas multinacionales a mantenerse informadas sobre las novedades clave de las principales instituciones gubernamentales, entre ellas la Casa Blanca, la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de EE. UU. y el Departamento de Justicia (DOJ), publicamos una serie de cuatro partes. La primera parte se centró en el aumento de los requisitos de fianzas y garantías (cuyo objetivo es combatir el fraude aduanero, especialmente por parte de importadores no estadounidenses). Los dos artículos siguientes se centran en la aplicación de la normativa aduanera, comenzando por una nueva orden ejecutiva (EO o la Orden) centrada en el «Fortalecimiento de la aplicación de la normativa aduanera», que ordena al Departamento de Seguridad Nacional (DHS) y a la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de EE. UU. (CBP) que lleven a cabo una amplia revisión de las normas que rigen la importación a Estados Unidos.

Esta nueva orden ejecutiva supone una importante intensificación de la agenda de la Administración en materia de control aduanero y sirve de hoja de ruta para definir el rumbo que esta Administración quiere dar a dicho control en los dos próximos trimestres. Esta orden ejecutiva impondría nuevos requisitos significativos a los importadores registrados (IOR), limitaría drásticamente la capacidad de las entidades extranjeras para actuar como IOR, ampliaría las obligaciones de divulgación y verificación, endurecería los requisitos en materia de fianzas y activos, intensificaría las medidas de control contra los agentes de aduanas y los importadores, y reforzaría las facultades de incautación y eliminación de mercancías que incumplan la normativa.

Aunque la Orden establece plazos de aplicación ambiciosos —incluidos hitos de 45, 90 y 180 días—, muchos de los cambios más trascendentales requerirán futuras normas reglamentarias por parte del DHS y la CBP y, en algunos casos, medidas legislativas. Por consiguiente, lo más adecuado es entender la Orden como una declaración de las directrices de aplicación de la ley, más que como un conjunto de cambios normativos inmediatos de aplicación automática. Aun así, los importadores habituales no deberían esperar a que se aprueben las normas definitivas para evaluar su exposición al riesgo. La Orden reitera que la aplicación de la normativa aduanera seguirá siendo un elemento central de la política comercial de EE. UU. y que los importadores, los agentes de aduanas y las partes relacionadas deben prepararse para un control significativamente más riguroso.

¿Por qué se están endureciendo los controles aduaneros?

El Gobierno ha presentado el decreto tanto como una medida de seguridad nacional como una iniciativa de control económico. Según Diane J. Sabatino, comisionada adjunta ejecutiva de la Oficina de Operaciones sobre el Terreno de la CBP, «el decreto ejecutivo dota a la CBP de nuevas herramientas y competencias fundamentales para combatir a los actores malintencionados que intentan aprovecharse de nuestros sistemas comerciales y de transporte de mercancías». La administración considera que es necesario reforzar la aplicación de la normativa aduanera para impedir la entrada en Estados Unidos de mercancías ilegales y peligrosas, combatir el fentanilo y otros productos de contrabando, subsanar las supuestas lagunas en el proceso de importación y garantizar que los importadores rindan cuentas por los derechos de aduana, las sanciones y las obligaciones de cumplimiento.

La Orden también encaja perfectamente en el enfoque más amplio de la política comercial del Gobierno. Hace hincapié en la recaudación de derechos de aduana, la lucha contra la evasión fiscal, la rendición de cuentas en la cadena de suministro y el uso de herramientas aduaneras para abordar cuestiones relacionadas con el trabajo forzoso, el transbordo, la subvaloración, la clasificación errónea y el comercio ilícito. En ese sentido, la Orden no es meramente una iniciativa aduanera de carácter técnico. Forma parte de un esfuerzo más amplio por utilizar la aplicación de la ley en las fronteras como mecanismo para promover los objetivos de seguridad nacional, política industrial y protección de los ingresos.

Puntos clave para los importadores habituales

Las multinacionales deberían centrarse en cinco consecuencias inmediatas del decreto ejecutivo:

• El mantenimiento de las estructuras de IOR extranjeras podría resultar considerablemente más difícil. La Orden ordena al DHS que prohíba a los IOR extranjeros presentar declaraciones informales y, en general, que les impida utilizar fianzas continuas para las declaraciones formales, salvo en los casos de excepción aprobados por la CBP. Asimismo, adopta un concepto más restrictivo de lo que se considera un IOR estadounidense, haciendo hincapié no solo en la constitución y la presencia en EE. UU., sino también en el control de la titularidad efectiva y la presencia de activos en el país, al tiempo que ordena a la CBP que vigile de forma más agresiva las entidades ficticias y las estructuras artificiales.
• Es probable que aumenten los requisitos en materia de fianzas, activos y garantías financieras. La Orden instruye a la CBP a exigir a todos los IOR que mantengan una fianza, un nivel mínimo de activos tangibles nacionales, o ambos, y a aumentar los niveles mínimos de cobertura de las fianzas. Las empresas que actualmente recurren a fianzas mínimas continuas, a entidades estadounidenses con escasa capitalización o a estructuras de importación extraterritoriales deben esperar un nuevo escrutinio para determinar si sus acuerdos actuales ofrecen una responsabilidad financiera suficiente.
• Los importadores deben prepararse para una mayor transparencia y controles periódicos. La Orden prevé la ampliación de las obligaciones de información, que abarcarán los volúmenes de importación previstos, el año de constitución, la titularidad y la titularidad efectiva, las afiliaciones empresariales, los activos nacionales y cualquier otro dato que la CBP considere necesario. Asimismo, ordena al DHS y a la CBP que establezcan controles reforzados y periódicos para las partes implicadas en la importación, que podrían extenderse más allá de los IOR a filiales, agentes de aduanas, transitarios y depositarios en régimen de aduana.
• La «situación regular» podría convertirse en un requisito mínimo para poder importar. La Orden instruye a la CBP a exigir a todos los IOR que mantengan una situación regular para poder importar o realizar actividades directamente relacionadas con la importación, y el análisis se vincula expresamente al historial de cumplimiento y de pagos tanto del IOR como de sus filiales. En el caso de los grupos multinacionales, esto plantea la posibilidad de que un problema aduanero que afecte a una filial pueda tener consecuencias para la capacidad de importación de otra entidad.
• Es probable que el riesgo de control aumente de forma significativa. La Orden instruye al DHS y al DOJ a intensificar la aplicación de la normativa aduanera, prestando especial atención al trabajo forzoso, el transbordo ilegal, la subvaloración, la clasificación errónea y otras formas de evasión de derechos de aduana e incumplimiento normativo, al tiempo que exige un aumento de las auditorías, controles más estrictos en los depósitos aduaneros, una aplicación más rigurosa de las indemnizaciones por daños y perjuicios y requisitos de certificación más exigentes. Incluso antes de que se publiquen las normas definitivas, la Orden apunta hacia un entorno de aplicación de la normativa más punitivo y basado en la divulgación de información.

Además, el decreto ejecutivo ordena que la CBP aplique nuevas normas y estrategias para cumplir los objetivos del decreto. Estas se agrupan en las siguientes cuatro áreas generales:

• En primer lugar, se avecinan nuevas restricciones para los importadores extranjeros registrados. Es probable que estos se enfrenten a la presión estructural más inmediata derivada de la Orden. En un plazo de 180 días, el DHS tiene la obligación de prohibir a los importadores extranjeros registrados que presenten declaraciones informales en virtud del artículo 19 U.S.C. § 1498. En cuanto a las declaraciones formales, por lo general se prohibirá a los importadores extranjeros registrados utilizar fianzas continuas, a menos que la CBP conceda una excepción basada en la plena protección de los ingresos y en garantías demostradas de cumplimiento. La Orden también exige a los IOR extranjeros que faciliten a la CBP la información que anteriormente presentaban a las autoridades aduaneras extranjeras antes de que las mercancías llegaran a Estados Unidos. Este requisito deberá aplicarse en un plazo más breve y puede suponer cargas operativas adicionales para los exportadores e importadores que coordinan la documentación transfronteriza. En conjunto, estas disposiciones sugieren una preferencia política por las partes importadoras con sede en Estados Unidos, que rindan cuentas financieramente y que puedan ser objeto de un control más sencillo.
• En segundo lugar, se avecinan requisitos más amplios en materia de fianzas y activos. La Orden instruye a la CBP a revisar los requisitos de elegibilidad de los importadores, de modo que todos los IOR mantengan una responsabilidad financiera adecuada mediante fianzas, activos nacionales o ambos. Aunque las normas de aplicación de la CBP determinarán cómo funcionará esto en la práctica, los importadores deben esperar un mayor escrutinio de los importes actuales de las fianzas y la posible imposición de umbrales mínimos de activos nacionales. Para los grupos multinacionales, esto puede afectar no solo al cumplimiento de la normativa aduanera, sino también a la estructuración de las entidades jurídicas, la planificación de tesorería y las decisiones de capitalización interna. Las empresas que utilicen entidades estadounidenses con escasa capitalización o modelos de importadores no residentes deberían evaluar si esas estructuras siguen siendo sostenibles.
• En tercer lugar, se avecinan requisitos más amplios en materia de recopilación de datos y transparencia sobre la titularidad. La Orden instruye a la CBP a recopilar una cantidad considerablemente mayor de información de los importadores, incluidos datos sobre la titularidad y la titularidad efectiva, las relaciones de afiliación, la divulgación de activos nacionales y las previsiones de volumen. Esto refleja un enfoque gubernamental más amplio en materia de transparencia, trazabilidad e identificación de las relaciones de control en los grupos empresariales. Los importadores deben prever que la CBP utilizará esta información no solo con fines de registro y verificación, sino también para evaluar el riesgo, identificar afiliaciones y determinar si la estructura de una empresa se está utilizando para ocultar el verdadero control o la responsabilidad.
• En cuarto lugar, están aumentando los riesgos relacionados con la «buena reputación» y las filiales. Uno de los aspectos más trascendentales de la Orden es el requisito de «buena reputación» que propone. Este parece estar diseñado para que la elegibilidad de los importadores pase de un enfoque puramente transaccional a un modelo de riesgo empresarial. Según este enfoque, la capacidad de un importador para realizar transacciones con la CBP podría depender de que tanto la entidad como sus filiales hayan demostrado un cumplimiento adecuado y el pago puntual de las obligaciones aduaneras. Esto puede resultar especialmente importante para los grupos con funciones de cumplimiento descentralizadas, problemas aduaneros heredados o entidades que históricamente han operado de forma independiente. Las empresas deberían evaluar si existen asuntos aduaneros sin resolver en cualquier parte del grupo que pudieran cobrar relevancia en caso de que la CBP adopte una prueba de buena reputación amplia basada en las filiales.

Nuevas presiones sobre los agentes de aduanas y otros intermediarios de la cadena de suministro

La Orden también endurece las exigencias para los agentes de aduanas. Obliga al Gobierno a imponer las sanciones máximas a aquellos agentes que no actúen con la debida diligencia, representen repetidamente a clientes que incumplan la normativa o no cooperen oportunamente con las solicitudes de información. Es probable que esto se traduzca en unos procesos de incorporación más exigentes, en consultas más exhaustivas sobre el «conozca a su cliente», en mayores requisitos de documentación y en certificaciones de cumplimiento más estrictas por parte de los agentes.

Los importadores deben tener en cuenta que los agentes les solicitarán más información y se mostrarán menos dispuestos a tramitar operaciones que planteen problemas de cumplimiento normativo sin resolver. Las empresas deberían ponerse en contacto con sus agentes desde ya para conocer qué nuevas exigencias en materia de diligencia debida podrían surgir.

Cabe esperar un aumento de las sanciones, las incautaciones y las enajenaciones de mercancías

La Orden marca un giro hacia una postura más punitiva en materia de aplicación de la ley en varios aspectos. En particular, exige el establecimiento de un umbral mínimo del 50 % para las sanciones, lo que limitaría de manera significativa la discrecionalidad de la CBP a la hora de mitigar las sanciones en los casos de aplicación de la normativa aduanera. De aplicarse, esto modificaría el cálculo en lo que respecta a las defensas frente a las sanciones, las revelaciones previas y las negociaciones para llegar a un acuerdo.

La Orden también ordena al DHS y a la CBP que refuercen las competencias en materia de incautación y eliminación de las importaciones que incumplan la normativa, entre otras medidas, reduciendo las cargas administrativas asociadas al abandono voluntario y autorizando la eliminación por parte de terceros de las mercancías incautadas o abandonadas. Estos cambios podrían facilitar al Gobierno la retención, incautación y eliminación de mercancías en los casos en que los importadores no puedan subsanar rápidamente los problemas de cumplimiento.

Para las empresas que importan mercancías en sectores sujetos a un mayor control, estos acontecimientos podrían aumentar tanto el riesgo legal como el riesgo de interrupción de la cadena de suministro.

¿Cuál es el calendario?

La Orden establece varios hitos de aplicación:

• En un plazo de 45 días, el secretario de Seguridad Nacional deberá presentar al presidente recomendaciones legislativas sobre la mejor forma de alcanzar los objetivos del decreto.
• En un plazo de 90 días, el DHS deberá adoptar medidas para exigir a los exportadores extranjeros o a los IOR extranjeros que faciliten la documentación o la información que hayan presentado anteriormente a las autoridades aduaneras extranjeras. La Orden también prevé la adopción, durante este periodo, de medidas relativas a la política sancionadora, los procedimientos de incautación y enajenación, y las medidas de transparencia en la aplicación de la ley.
• En un plazo de 180 días, se ordena al DHS y a la CBP que apliquen el marco normativo más amplio, que incluye cambios en los requisitos de elegibilidad de los IOR, restricciones a los IOR extranjeros, procedimientos de verificación, requisitos en materia de fianzas y activos, y el desarrollo de un régimen de buena reputación.

Dicho esto, muchas de estas medidas no pueden, de forma realista, entrar en vigor en el plazo establecido en la Orden sin un proceso normativo de notificación y comentarios o, en algunos casos, sin una legislación específica. Por lo tanto, los importadores deberían considerar estas fechas como objetivos políticos, y no como fechas de entrada en vigor garantizadas.

¿Qué deben hacer ahora los importadores habituales?

Aunque aún quedan por resolver muchos detalles clave, las empresas deberían empezar a prepararse ya. Como mínimo, las multinacionales deberían plantearse las siguientes medidas:

• Revisar las estructuras del IOR, especialmente en los casos en los que entidades extranjeras actúan actualmente como importador registrado.
• Evaluar los niveles de bonos y la exposición a activos nacionales en previsión de un aumento de los requisitos mínimos.
• Identificar la titularidad, la titularidad efectiva y las relaciones de afiliación que pueda ser necesario comunicar a la CBP.
• Evaluar el historial de cumplimiento de la normativa aduanera en todo el grupo empresarial, y no solo a nivel de la entidad importadora.
• Identifica los asuntos pendientes relacionados con derechos, sanciones o auditorías que puedan afectar a la futura «situación regular».
• Póngase en contacto con los agentes de aduanas con antelación para conocer qué nuevos requisitos de diligencia debida y certificación podrían surgir.
• Siga de cerca el proceso normativo de la CBP y el DHS y esté preparado para participar en los procesos de notificación y comentarios en caso de que se publiquen propuestas de normativa.

El decreto ejecutivo «Fortalecimiento de la aplicación de la normativa aduanera», de 3 de junio de 2026, es una de las directivas aduaneras de mayor repercusión de los últimos años. Aunque aún quedan muchos aspectos por definir mediante futuras normas reglamentarias y posible legislación, el decreto apunta claramente hacia un entorno de importación más restrictivo, con mayores requisitos de divulgación y centrado en la aplicación de la normativa. Para los importadores habituales, las implicaciones van más allá del cumplimiento técnico de la normativa aduanera y abarcan la estructuración corporativa, la gobernanza de las filiales, la planificación de tesorería y la gestión de riesgos de la cadena de suministro.

Aunque el decreto ejecutivo tiene, en gran medida, un carácter prospectivo, los importadores ya están sufriendo una de las principales consecuencias de la agenda de la Administración en materia de control y aranceles: una mayor presión financiera relacionada con la suficiencia de las fianzas aduaneras, la suscripción de garantías y los requisitos de garantías reales. La tercera parte de esta serie analiza cómo la Aduana y el Departamento de Justicia (DOJ) están intensificando sus medidas de control, lo que aumenta aún más el riesgo de importar y la importancia de un mayor cumplimiento de la normativa aduanera.

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Nuestro informe técnico sobre «Gestión de los riesgos arancelarios y de importación durante una guerra comercial» describe un plan de 12 pasos que ofrece medidas prácticas para ayudar a los importadores a hacer frente a los riesgos arancelarios y de comercio internacional en el actual contexto arancelario y comercial, mientras que el informe técnico complementario sobre «Gestión de los riesgos relacionados con la integridad de la cadena de suministro» ofrece consejos prácticos para hacer frente al aumento de los riesgos en la cadena de suministro relacionados con las mercancías importadas a Estados Unidos, incluido el creciente recurso a las retenciones por parte de las autoridades aduaneras.