美国证券交易委员会终止和解协议中的“封口令”

五十多年来，美国证券交易委员会（SEC 或称“委员会”）执法和解协议中一直存在一项简单却颇具争议的条款：被告几乎总能不承认过错就达成和解，但此后不得公开否认 SEC 的指控。批评者长期将这一政策称为 SEC 的“封口令”。

那个时代已经结束了。

2026年5月18日，美国证券交易委员会（SEC）正式撤销了第202.5(e)条规则，该机构政策曾禁止达成和解的被告在同意接受处罚后，公开否认SEC执法行动所依据的指控。¹ 该决定标志着近几十年来美国证券交易委员会和解实践方面最具深远影响的变革之一。

美国证券交易委员会（SEC）的和解协议长期以来都遵循着一种惯常的模式。被告通常会以“既不承认也不否认”的方式解决争议，同意接受禁令救济、金钱赔偿或其他制裁措施，并接受一项禁止其公开声称SEC指控缺乏事实依据的条件。在实施这一“封口令”时，该委员会坚持认为，允许被告在达成和解的同时宣称自己无辜，将损害其执法计划的公信力。

近年来，“封口令”日益受到宪法层面的质疑。 批评者认为，美国证券交易委员会（SEC）将和解的条件设定为放弃《第一修正案》的核心权利。他们指出，被告往往出于务实考虑——如诉讼成本、业务中断、附带后果或面临灾难性处罚的风险——而非承认责任而选择和解。然而一旦和解，他们便永久丧失了公开反驳SEC对事件叙述的权利。在SEC工作人员拒绝就已达成和解的指控文件文本进行协商的案件中，这一现实尤为令人担忧。

近年来，随着前美国证券交易委员会（SEC）被告和公益诉讼人发起的一系列法律挑战，相关批评声浪日益高涨。 其中最引人注目的案件是“鲍威尔诉美国证券交易委员会案”（Powell v. SEC），该案质疑第202.5(e)条规则构成对言论自由的违宪限制。尽管第九巡回上诉法院于2025年维持了该政策，认定当事方可在和解中自愿放弃宪法权利，但该法院同时也承认，美国证券交易委员会的做法涉及重大的宪法利益。² 在该政策被撤销时，“鲍威尔案”正待最高法院审理。

在宣布撤销该政策时，美国证券交易委员会（SEC）主席保罗·阿特金斯明确从宪法角度阐述了这一决定，称“批评政府的言论是美国传统的重要组成部分”。³ 该委员会解释称，废除该政策将为和解提供更大的灵活性，节约执法资源，并使SEC的实践与大多数其他联邦机构的做法保持一致。特别值得注意的是，SEC声明将不再执行先前和解协议中包含的现有“不得否认”条款。这对数千名已达成和解的前SEC被告产生了立竿见影的影响。

由于该政策的撤销，被告现在可能更愿意就执法行动达成和解，同时在公开场合坚持自己无罪。这一转变也可能促使美国证券交易委员会（SEC）工作人员在特别恶劣的案件中寻求更实质性的和解救济，甚至要求被告承认事实，尽管要求更严格的和解救济似乎与最初撤销该规则的做法相矛盾。 理论上，未来政府可以依据《行政程序法》通过“通知与评论”程序“撤销该撤销决定”，但届时将不得不为该行为的合宪性进行辩护，因为《第一修正案》仍将有效。此外，政府还将面临根据《行政程序法》提出的“任意且反复无常的规则制定”指控。

该政策调整还可能影响并行诉讼策略。在某些案件中，美国证券交易委员会（SEC）的和解协议会引发相关的证券集体诉讼和衍生诉讼。今后，被告可能会试图将和解协议定位为务实的商业解决方案，而非主观故意、因果关系或责任的证据。 与此相关，公共关系策略可能在证券辩护实务中占据更核心的位置。公司和高管可能会越来越多地将和解谈判与针对股东、交易对手、机构投资者及潜在原告的公共宣传活动相协调，以化解SEC和解可能带来的影响。因此，SEC对其调查和指控决定的公开批评，可能会比历史上允许的更多。 此外，鉴于被告或答辩人能够公开阐述其辩护理由，SEC工作人员在和解前，可能更不愿同意辩护律师提出的请求，即软化工作人员拟在起诉书草案中加入的严厉措辞。

公开否认的时机值得认真斟酌。在大多数情况下，待美国证券交易委员会（SEC）的和解协议获得批准或由该委员会公布后，再延迟并协调发布公开声明，是一种审慎的做法。此外，应仔细核查公开声明的准确性，以免其在相关诉讼中被用作对当事方的交叉询问依据。

无论人们对“封口令”持何种看法，其废除的重要性都不可低估。几十年来，美国证券交易委员会（SEC）的“不否认”政策一直主导着公众对SEC执法和解案的看法。如今这一框架已发生根本性变化，围绕SEC和解案的公众讨论预计将愈发激烈。