（以及进口商如何阻止其企图扣留数十亿美元非法征收的《紧急经济权力法》（IEEPA）关税）
数月来，美国政府一直暗示将对国际贸易法院（CIT）要求退还“最终结关”报关单（即结关后超过90天的报关单）所缴纳的《紧急经济权力法》（IEEPA）关税的管辖权提出异议。如今，这一异议已正式提出。 在最近提交给国际贸易法院的文件以及向美国联邦巡回上诉法院（CAFC）提起的上诉中，美国政府辩称，除根据《美国法典》第28编第1581(i)条提起保全诉讼的原告外，国际贸易法院无权命令退还已最终结关的《紧急经济权力法》（IEEPA）关税款项。
本文的初版曾以《每家跨国公司都应了解……政府就伊顿法官关于《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税普遍退还的裁决提出的上诉（以及政府为何声称可以保留数十亿美元非法征收的IEEPA关税）》为题发表 。
这一立场给尚未向CIT提起保护性诉讼的进口商带来了重大不确定性：
- 最紧迫的问题涉及“最终清算”的账目，美国政府主张其有权保留300亿美元或更多通过《紧急经济权力法》（IEEPA）非法征收的关税。
- 然而，相关担忧并不局限于这些申报项目。CAPE第一阶段以外的其他类别，包括调整申报以及涉及反倾销或反补贴税（AD/CVD）问题的申报，也可能面临退税处理延迟、不确定或存在争议的情况，这取决于CAPE第二阶段和第三阶段的进展，以及美国司法部（DOJ）在上诉中选择提出的全部论点。
已有超过3,500家进口商提交了保护性申请，但仍有更多进口商尚未提交。对于那些清关超过80天且进口量较大的进口商，或者存在大量需进行对账或受反倾销税/反补贴税影响的进口申报的进口商，如果尚未提交此类申请，应考虑根据第1581(i)条提交保护性申请，以保留退税权利，并可能为尽早获得救济创造更有利的条件。
CIT对《紧急经济权力法》（IEEPA）退款的监督工作进展如何？
5月下旬，伊顿法官对政府执行国际贸易法院（CIT）依据《紧急经济权力法》（IEEPA）作出的退款令的进度表示日益担忧。针对法院要求提交法律意见书的请求，政府于5月29日表示，计划就这些退款令提起上诉，理由是这些退款令属于不允许的普遍禁令，并辩称国际贸易法院无权向未根据第1581(i)条提起保护性诉讼的非当事人提供救济。 政府还表示，对于已最终结清的报关单，将寻求将救济范围限定在列名原告之内。此类报关单的数量仍在逐日增加。
6月3日，政府向联邦巡回上诉法院提交了上诉，再次强调了其关于“普遍禁令”的主张。随后，在6月9日的听证会上，美国海关与边境保护局（CBP）的一位代表表示，CAPE第三阶段——除其他事项外，还涵盖最终结清的报关单——将开始处理退款，但仅限于已根据第1581(i)条提起诉讼的进口商。
最终结果很明确：已根据第1581(i)条提出保护性措施申请的进口商，最有可能全额收回《国际紧急经济权力法》（IEEPA）规定的退款。未提出申请的进口商，在上诉程序进行期间，至少可能会面临相当长的延误。根据最终结果，他们甚至可能无法收回部分退款。
联邦巡回上诉法院近况如何？
联邦巡回上诉法院将如何裁决政府针对CIT退税令提出的上诉，目前尚不明确。 政府将主要依据“特朗普诉CASA案”（606 U.S. 831 (2025)）进行辩护，主张伊顿法官的裁决属于不被允许的普遍禁令，因为其救济范围超出了列名原告的范围。政府还可能主张，任何进口商均可通过自行提起第1581(i)条诉讼获得充分救济。
相比之下，原告方可能会辩称，《CASA》不适用，因为联邦关税法院（CIT）并非普通地区法院，且其海关管辖权与统一关税制度的实施密切相关。从这一角度来看，要求美国海关与边境保护局（CBP）以统一标准退还非法征收的关税，并非对非诉讼当事方不当扩大救济范围，而是法院在监督关税合法征收方面所发挥作用的必然结果。 原告还可能主张，若将最终核定报关单的退税范围仅限于提起第1581(i)条诉讼的进口商，将使政府得以保留部分进口商非法缴纳的关税，同时向其他进口商退还相同的款项，从而破坏宪法和法律关于统一性的要求。
原告还可能主张，禁止对“最终结关”的报关单退还关税的法定规则在此情况下根本不适用，因为该法定限制以关税征收合法为前提。然而，最高法院在此案中的裁决恰恰与此相反。这构成了一个有力的论点，即通常关于结关最终性的规则并不适用，或者至少不能凌驾于最高法院就案件实体问题作出的裁决之上。
另一个可能重要的区别在于，本案并未涉及通常与全国性或普遍性禁令相关的担忧。在普通案件中，人们通常反对的是：在案件实体问题尚未最终解决之前，单一审判法院实际上就在制定国家政策。相比之下，本案中，CIT是唯一有权审理《国际紧急经济权力法》（IEEPA）退款问题的法院，这意味着其任何裁决都会自动具有普遍效力。
从实际操作来看，该上诉将未提出第一阶段退税申请的进口商分为两类：已采取保护性措施的进口商和尚未采取保护性措施的进口商。属于后一类的进口商可能会面临重大延误、额外的行政障碍，并可能因此丧失已最终结关的进口货物或CAPE第一阶段以外其他类别的退税资格。
最终清算的《紧急经济权力法》（IEEPA）关税条目集为何重要？
从某些方面来看，政府在落实退款方面行动之迅速令人惊讶。据其表示，在约1660亿美元的《紧急经济权力法》（IEEPA）关税缴纳额中，已有超过950亿美元通过CAPE系统排队等待退款。 问题在于，政府目前提出异议的申报记录，均是80多天前（90天减去10天缓冲期）已结清的，因此根据政府对CAPE第一阶段的现行解读，这些记录已被视为“最终结清”。
乍一看，这一类别似乎范围相对较窄，因为美国海关与边境保护局（CBP）通常会在货物进口后约314天对报关单进行结关。但在实际操作中，CBP经常在进口后314天之前就对报关单进行结关，特别是对于低价值的非正式报关单，或者企业提交了摘要申报后更正的报关单。
因此，对于许多进口商而言，结关超过80天的报关单范围远比乍看之下要广得多。
结论——进口商现在应采取什么措施才能最好地保留《紧急经济权力法》（IEEPA）关税退税？
尚未根据《美国法典》第28编第1581(i)条提起保护性诉讼的进口商，在申请CAPE第一阶段以外的某些类别的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税退税时，可能会面临重大延误——甚至可能完全无法获得退税。在此背景下，最审慎的做法是双管齐下：一方面继续通过CAPE申请退税，另一方面也应考虑根据第1581(i)条提起保护性诉讼。
同样的分析也适用于对账分录以及涉及反倾销/反补贴（AD/CVD）问题的分录。尽管此类分录可能在CAPE第二阶段得到处理，但相关救济措施的具体时间安排和范围仍不确定。 此外，还存在此类争议可能与政府关于非当事方可否获得救济这一更广泛上诉论点相互交织的风险。因此，根据第1581(i)条提起的保护性诉讼可能带来额外优势，使进口商处于更有利的位置，从而能够寻求更早或更具针对性的救济。
根据第1581(i)条提起的保护性诉讼，并不要求进口商放弃CAPE，也不要求其假定必须进行全面诉讼。相反，该诉讼起着“保险单”的作用，在法院裁定政府是否可以依法扣留针对最终清关或因其他原因被排除在外的报关单所应退还给非诉讼当事方的退税款期间，该诉讼能够维护进口商自身的索赔权。
如果您希望了解有关可能提交第1581(i)条保护性申报的更多信息，请联系本文作者或您的Foley负责律师。
常见问题：保留获得《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税退税的权利
常见问题 #1：什么是《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税？企业如何确定自己缴纳了多少关税？
IEEPA关税是由特朗普政府于2025年依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）实施的。这些关税包括：
- 2025年2月宣布对来自中国、墨西哥和加拿大的芬太尼相关产品征收关税；
- 2025年4月（“解放日”）宣布的旨在解决贸易失衡问题的全球性及对等关税；以及
- 针对印度和巴西的具体关税将于2025年下半年公布。
尽管最高法院仅直接审查了前两个关税计划，但其裁决的逻辑——即《紧急经济权力法》（IEEPA）并未授权实施广泛性关税——很可能对依据该法征收的所有关税都产生影响。
重要的是，《紧急经济权力法》（IEEPA）的关税不包括：
- 第232条行业关税（例如：钢铁、铝、铜、木材、汽车关税）；
- 针对中国的301条款关税；
- 反倾销税或反补贴税；或
- 第1至97章中的常规HTS税率。
企业可通过查阅海关“自动化商业环境”（ACE）中的数据，确定其受《紧急经济权力法》（IEEPA）关税影响的范围。这通常需要生成自2025年2月1日起的报告，并筛选出包含与IEEPA措施相关的第99章关税条款（如9903.01.xx或9903.02.xx）的报关单。
如果某家公司没有ACE系统访问权限，其报关行通常可以生成所需的报告。
常见问题解答第2条：提起第1581(i)条诉讼的截止日期是什么时候？
根据《美国法典》第28编第2636(i)条，第1581(i)条规定的诉讼通常适用两年的诉讼时效。但关于该时效期间自何时起算，存在较大不确定性，包括其是否可能与以下因素相关：
- 关税缴纳日期；
- 清算日期；或
- 最高法院作出裁决的日期。
鉴于政府可能依据上述任何一种理论提出时效抗辩，进口商应考虑尽早提交申请，而非拖延。
此外还有另一个时间上的考量：第1581(i)条是一项补充管辖权条款，如果其他复审途径被认为足够充分，该条款可能不再适用。因此，拖延可能会带来额外风险。对于希望保留司法救济途径的进口商而言，最稳妥的做法是尽快评估提交保护性申请的可行性。
常见问题 #3：如果企业的申报已结清，还能申请退税吗？
或许如此，但结清会带来额外风险。通常情况下，除非进口商及时提出异议，否则结清将使关税确定且具有终局效力。然而，在《紧急经济权力法》（IEEPA）相关诉讼中，联邦巡回上诉法院（CIT）曾指出，至少对于依据第1581(i)条提起诉讼的进口商而言，即使针对已结清的报关单，法院也可能有权下令给予救济。
目前最受关注的是已最终结关的报关单——即结关时间超过90天的报关单，或者根据美国海关与边境保护局（CBP）现行CAPE框架，结关时间超过80天的报关单。政府已明确主张，此类报关单的退税应仅限于已根据第1581(i)条提起保护性诉讼的进口商。
这个问题尤为重要，因为最终完成结关的报关单数量比许多公司预想的要大。美国海关与边境保护局（CBP）通常会比法定时限更早地完成报关单的结关，特别是对于低价值或非正式报关单而言；此外，简易申报后的更正也能加快结关进程。
常见问题 #4：退还的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税是否包含利息？
是的。
常见问题解答第5条：提起第1581(i)条诉讼需要提供哪些信息？
典型的立案材料通常包括传票、起诉书和辅助披露文件。为了完成立案，进口商通常必须提供：
- 进口商的身份及其主要营业地点；
- 进口商的公司所有权结构，包括上市公司母公司及其关联公司；
- 如实际利益相关方与进口商不同，应予以指明；
- 进口商是否已向美国海关与边境保护局（CBP）申请延长清关期限；以及
- 进口商是否就《紧急经济权力法》（IEEPA）下的报关单提交了简易申报后的更正或异议。
常见问题 #6：如果进口商未提交保护性措施申请，会有什么后果？
未提交申报的进口商可能会面临巨大的不确定性。至少，它可能不得不等待联邦巡回上诉法院乃至最高法院就CIT的退税权限范围作出裁决。更具体地说，它可能会面临：
- 退款可能仅限于诉讼当事人的风险；
- 因清算的最终性而产生的其他复杂情况；
- 在对账以及与反倾销和反补贴税相关的分录方面出现的延误或不确定性；以及
- 依赖可能存在不完善或延迟的行政退税机制。
在最坏的情况下，未提交申报的进口商可能完全无法获得某些退税。
常见问题解答第7条：非记录进口商能否追回《紧急经济权力法》（IEEPA）关税？
通常情况下，只有登记进口商才有资格直接向美国海关与边境保护局（CBP）申请退还关税。不过，最终承担关税经济负担的其他各方，可能与进口商就退税款的分配问题达成了合同或商业安排。
福莱国际贸易与国家安全业务组
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