每家跨国公司都应了解……政府就伊顿法官关于普遍性《紧急经济权力法》（IEEPA）关税退还的裁决提出的上诉（以及政府为何声称可以保留数十亿美元非法征收的IEEPA关税）

数月来，美国政府一直释放出信号，暗示将对国际贸易法院（CIT）的管辖权提出挑战，即该法院无权要求退还针对入境货物清关超过80天的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税款项（即根据《国际紧急经济权力法》征收的关税退款）。 如今，悬而未决的利剑终于落下。在近期提交给国际贸易法院的文件以及向联邦巡回上诉法院（CAFC）提起的上诉中，美国政府已表明其意图，即主张伊顿法官的退款令不能要求退还已最终结案的《国际紧急经济权力法》关税款项，除非是根据《美国法典》第28编第1581(i)条提起保全诉讼的原告。

这一立场给那些申报单未被美国海关与边境保护局（CBP）“申报单综合管理与处理”（CAPE）退税计划第一阶段涵盖的进口商带来了重大不确定性。最紧迫的问题涉及“最终结关”的申报单——即结关超过90天的申报单（根据CAPE规定为80天，其中包括10天的缓冲期）。 据估计，这些报关单涉及的《紧急经济权力法》（IEEPA）关税非法征收金额可能高达300亿美元或更多。但问题远不止于此。其他不属于CAPE第一阶段的报关单类别，包括对账报关单以及涉及反倾销或反补贴税（AD/CVD）问题的报关单，也可能面临退税处理延迟、不确定或存在争议的情况，这取决于计划中的第二阶段如何实施。

其实际后果不言而喻：未根据第1581(i)条提交保护性申请的进口商，可能面临无法获得、延迟获得或难以获得某些《紧急经济权力法》（IEEPA）关税退税的风险。 对于已最终结关的进口货物，这一风险最为明显；但如果退税时间表仍不明朗，或者这些类别卷入政府关于非当事人可获得救济范围的更广泛上诉争论中，风险也可能延伸至CAPE第一阶段以外的其他类别。目前已有超过3,000家公司提交了此类申请，但许多进口商、报关行和个人进口商尚未采取行动。 对于拥有大量清关超过80天的报关单——或涉及大量对账或受反倾销/反补贴税影响的报关单——的企业而言，现在正是认真考虑提起预防性诉讼的时机，以维护退税权利，并可能为争取更早获得救济奠定基础。

政府的上诉可能会延长不确定性，因为联邦巡回上诉法院（CAFC），甚至可能包括美国最高法院，正在审议美国海关与贸易法院（CIT）退税权限的范围。与此同时，清算时限仍在继续，最终被清算的报关单数量逐日增加，而未纳入CAPE第一阶段的报关单类别仍处于悬而未决的状态。 因此，进口商应立即评估是否需要采取积极措施以维护自身权益，包括在尚未采取行动的情况下，向CIT提交第1581(i)条规定的保护性申请。

大幕已拉开：2026年3月和4月CIT发生了什么？

2026年3月27日，在最高法院对“Learning Resources诉美国政府案”（607 U.S. __ (2026)）作出裁决后，联邦海关上诉法院（CIT）下令政府退还所有《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税款项，包括针对最终结关报关单的款项——即结关超过90天的报关单。 该命令最初是在“Atmus Filtration诉美国”案（案号26-1259）中作出的。在Atmus案的原告撤回诉状后，国际贸易法院于4月7日在“Euro-Notions Florida诉美国”案（案号25-595）中作出了实质上类似的退款命令。 该裁决的移交至新案件推迟了司法部（DOJ）提起上诉的60天期限，并可能因此实质性地增加了“最终结关”报关单（即自报关之日起超过90天的报关单）的数量。

联邦巡回上诉法院部分暂停了该命令的执行，转而要求政府每周在闭门会议上汇报退税工作的进展情况。在这些会议上，政府介绍了其CAPE退税系统的开发情况，该系统似乎旨在处理未结清报关单以及结清时间在80天以内的报关单（即未达到结清后90天期限的报关单，其中已考虑了10天的缓冲期）。 政府未说明将如何处理已结清超过80天的报关单。

4月17日，伊顿法官在另外三起案件中签发了类似的退税令，并附带了类似的部分暂缓执行令，这三起案件分别为：V.O.S. Selections诉美国案（案号25-66）、AGS Company Automotive Solutions诉美国案（案号25-255）以及Grant & Bowman诉美国案（案号25-689）。 这四起案件成为正在进行的退税相关诉讼程序中的先行案件。

戏剧走向高潮：2026年5月和6月CIT发生了什么？

2026年5月下旬，伊顿法官对政府履行义务的进度和范围表示出日益强烈的担忧。 5月27日，在V.O.S. Selections案中，伊顿法官下令就应否解除暂缓执行令以及是否应要求政府立即遵守退款令提交书面陈述。他还指示美国海关与边境保护局（CBP）局长罗德尼·S·斯科特出席6月9日的听证会，就CBP的执行时间表作出说明。在Euro-Notions案中，伊顿法官另行要求提交一份CAPE进展报告，并安排于6月11日举行会议。

5月29日，政府请求联邦税务法院（CIT）免除斯科特专员的出庭义务，允许由级别较低的官员代为出庭。 CIT驳回了该请求。更重要的是，在该简报会上，政府明确了此前仅暗示的内容：其打算就CIT的退税令提起上诉，理由是这些退税令相当于一项不被允许的普遍禁令，因为它们既为当事人，也为未依据第1581(i)条提起保护性诉讼的非当事人提供了救济。 政府进一步声明，对于最终核定的报关单，除本案中被列为原告的当事人外，将寻求暂停执行退税令。

6月3日，政府就V.O.S. Selections、Euro-Notions、AGS Company和Grant & Bowman四案向联邦巡回上诉法院提交了上诉通知书，并申请将这些上诉合并审理。政府还就要求斯科特专员出庭的命令单独提起上诉，联邦巡回上诉法院随即暂停了该命令的执行，促使伊顿法官修改了该命令，允许其他美国海关与边境保护局（CBP）代表代为出庭。

与此同时，6月4日，V.O.S. Selections案的各方就暂停执行令是否应继续维持一事提交了法律意见书。政府再次主张退税令具有不允许的普遍性，而原告虽对此表示异议，但承认在上诉期间无需立即全面执行。 同日，另一宗第1581(i)条案件的原告Terry Precision Cycling公司，利用“普遍禁令规则”中允许对特定原告群体适用普遍性禁令的例外条款，在V.O.S. Selections案中申请认证一个由进口商组成的集体，这些进口商虽持有《紧急经济权力法》（IEEPA）关税退税索赔，但目前尚不符合通过CAPE系统处理的资格。 政府需于2026年6月25日前提交答辩意见。

在6月9日的听证会上，美国海关与边境保护局（CBP）的一名代表作证称，CAPE第三阶段的申报——这一类别包括最终结关的申报——将开始办理退税手续。 该CBP代表重申了政府此前的主张，即此类报关单仅能为已在CIT（国际贸易法院）提起第1581(i)条诉讼的进口商办理退税。该代表还表示，CAPE第二阶段的报关单——该类别包括核对报关单及涉及反倾销/反补贴（AD/CVD）问题的报关单——将于6月29日启动处理。

戏剧结局未卜：案件移交联邦巡回上诉法院

目前尚不清楚联邦巡回上诉法院将如何裁决政府针对CIT退税令提出的上诉。 根据政府最近提交的文件，其很可能主要依据最高法院在“特朗普诉CASA案”（606 U.S. 831 (2025)）中的裁决，主张伊顿法官的命令要求向法庭上除已指名原告以外的进口商提供救济，因此构成不被允许的普遍禁令。 政府还可能辩称，其已在行政上可行范围内通过CAPE系统遵守了CIT的命令，且任何寻求对已最终结关货物退税的进口商，均可通过提起第1581(i)条诉讼获得充分救济途径。

相比之下，原告方可能会辩称《海关行政程序法》（CASA）并不适用。海关上诉法院（CIT）并非普通地区法院，其对海关事务的法定管辖权与统一关税制度的实施有着独特的关联。从这一角度来看，要求美国海关与边境保护局（CBP）以统一标准退还非法征收关税的命令，并非是对本案无关人员不当扩大救济范围，而是法院在监督关税合法征收方面所扮演角色的必然结果。 原告还可能主张，若将最终核定报关单的退税范围仅限于已依据《关税法》第1581(i)条提起保护性诉讼的进口商，将使政府得以保留部分进口商支付的非法关税，同时向其他进口商退还相同款项，从而破坏关税统一性这一宪法和法定要求。

原告还有理由主张，那些禁止退还“最终结关”货物关税的法律条款根本不适用。整个海关和关税法律体系的前提是，所征收的关税是合法的，法律随后将结关后90天定为这些合法关税的 结关生效日期。 然而，在本案中， 最高法院已明确指出，《紧急经济权力法》（IEEPA）规定的关税从一开始就是非法的。 因此，有理由主张关于结关最终性的任何规则在此特定情境下均已失去意义。换言之，若最高法院的裁决与关于退税的法律条文之间存在冲突，则最高法院的裁决优先于法律条文，而非反之。

另一个可能至关重要的区别在于，本案并不存在通常引发对全国性或普遍性禁令反对意见的担忧。在一般情况下，反对意见在于：在案件实体问题尚未最终解决之前，单一审判法院实际上是在为整个国家制定政策。相比之下，本案中，最高法院已经对实体问题作出了裁决：IEEPA关税属于非法。 因此，问题不在于是否应在一审中准予救济，而在于联邦贸易法院能否要求政府以统一标准执行该实体裁决。这种立场可能使本案与CASA案所涉及的典型案例存在实质性差异。

然而，即使原告最终在法律论点上更具优势，政府的上诉仍给尚未根据第1581(i)条提起保护性诉讼的进口商带来了切实的不确定性——并可能导致重大延误。 尽管我们认为原告最终在法律论据上更具优势，但不可否认的是，此次上诉将第一阶段以外的《紧急经济权力法》（IEEPA）关税退税领域划分为两类：IEEPA关税退税的“已申请者”（即已在CIT提交第1581(i)条保护性申请的进口商）和“未申请者”（即尚未提交此类申请的进口商）。 正在进行的诉讼可能会给未在CIT提起第1581(i)条诉讼的进口商带来实质性延误及其他行政障碍，甚至可能导致其无法就最终结关或非第一阶段的进口申报申请退税。

最终清算的《紧急经济权力法》（IEEPA）关税条目清单为何重要？

从某些方面来看，政府在落实退税方面行动之迅速令人惊讶。据其表示，在约1660亿美元的《紧急经济权力法》（IEEPA）关税缴纳款中，已有超过950亿美元通过CAPE系统排队等待退还。美国海关与边境保护局（CBP）表示，截至6月底，实际应已退还超过400亿美元。对于许多进口商而言，银行账户中这笔可观的款项无疑是一项重大且令人欣喜的进展。

问题在于，政府目前提出异议的交易类别规模依然庞大——潜在金额可能超过300亿美元。该类别包含那些已在80多天前完成清算的交易，因此根据政府目前对CAPE第一阶段的解读，这些交易已被视为“最终清算”。

乍看之下，这一范畴似乎相对狭窄。美国海关与边境保护局（CBP）通常会在货物进口后约314天内完成清关。鉴于《紧急经济权力法》（IEEPA）关税最早于2025年2月4日生效，人们可能会认为，截至2026年2月下旬最高法院推翻该关税时，只有少数2025年初进口的货物完成了最终清关。

但在实际操作中，美国海关与边境保护局（CBP）通常会在进口后314天之前就完成报关单的结关。在某些情况下——尤其是低价值或非正式报关单——结关可能会自动进行，且时间更短。提交摘要申报后的更正申报也会导致提前结关。因此，对于许多进口商而言，那些可能已超过结关期限80天的报关单数量，远比表面看起来要多。

正因如此，这场争议才显得尤为重要。对于那些进口大量低价值或快速变现货物的进口商而言，涉及的金额可能相当可观，且风险不仅限于2025年初的一小部分进口货物。

结论：进口商现在应采取哪些措施，以最大限度地保留《紧急经济权力法》（IEEPA）关税退税的机会？

政府的立场现已明确：CAPE第二阶段可能永远不会启动；即使启动，也可能无法覆盖所有剩余的（非第一阶段）申报。 尽管美国海关与边境保护局（CBP）在处理CAPE第一阶段申报的退税方面取得了实质性进展，但CBP将遵循美国司法部（DOJ）的立场，即未根据《美国法典》第28编第1581(i)条提起保护性诉讼的进口商，可能需要等待——甚至永远无法获得——某些类别的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税退税。

因此，对于希望最大限度地维护并保留退税权利的进口商而言，最稳妥的做法包括两方面：首先，继续通过政府的CAPE程序申请退税；其次，认真考虑向联邦巡回上诉法院（CIT）提起《关税法》第1581(i)条的保护性诉讼。 CAPE程序或许能为许多进口报关单带来退税，但如果政府继续拒绝为已最终结关的报关单或CAPE第一阶段以外的其他类别提供更广泛的救济，那么第1581(i)条诉讼仍是进口商维护其独立追索权的最佳可用工具。

这一考量同样适用于CAPE第一阶段似乎未涵盖的其他类别的报关记录，最显著的是对账记录（计划在CAPE第二阶段纳入范围）以及涉及反倾销/反补贴（AD/CVD）问题的报关记录。这些报关记录的退税时间表仍不确定，且至少存在某种可能性，即针对这些类别的争议可能会被纳入政府关于非当事人可获得救济范围的更广泛上诉论点之中。 因此，对于拥有大量对账报关单或受反倾销/反补贴税影响报关单的进口商而言，提起第1581(i)条的预防性诉讼可能具有额外优势：作为国际贸易法院（CIT）诉讼当事方的企业，可能更有条件为这些报关单寻求更早或更具针对性的救济；而非当事方则可能被迫观望诉讼进展。

这对以下进口商尤为重要：拥有大量在80多天前已结关的进口报关单的进口商；拥有大量低价值且可能已快速结关的进口报关单的进口商；以及进口报关单涉及核对或反倾销/反补贴税（AD/CVD）复杂问题的进口商。 对于这些公司而言，不采取行动的后果可能非常严重：如果不提交保护性申请，进口商可能会发现自己不得不依赖于关于海关总署权限范围的上诉诉讼结果，且无法保证所有受影响报关单的退税都能得到保留。

根据第1581(i)条提交的保护性申请，并不要求进口商放弃CAPE，也不要求其假定每批进口货物最终都必须诉诸诉讼。相反，该申请起到了“保险单”的作用。在法院裁定政府是否可以依法扣留非当事人就最终核定或因其他原因被排除在外的进口货物的退税期间，该申请保障了进口商自身寻求救济的权利。 在当前政府已提起上诉并明确质疑更广泛救济措施适用性的背景下，这种保护措施可能至关重要。

如果您希望了解有关可能提交第1581(i)条保护性申请的更多信息，请联系本文作者或您的Foley负责律师。