La desaparición de Chevron crea nuevas defensas contra la Ley de Reclamaciones Falsas

La desaparición de Chevron abre nuevas posibilidades de defensa en los casos relacionados con la Ley de Reclamaciones Falsas (FCA).

El 28 de junio de 2024, el Tribunal Supremo, en el caso Loper Bright Enterprises contra Raimondo, puso fin a la deferencia Chevron hacia la interpretación de las agencias de las partes silenciosas o ambiguas de las leyes.[1] Tras el caso Loper Bright, las impugnaciones a las regulaciones de las agencias no se basarán en Chevron a la hora de decidir cómo interpretar el silencio o la ambigüedad de una ley. En su lugar, el Tribunal Supremo decidió que corresponde al poder judicial interpretar una ley, y no a una agencia del poder ejecutivo.

Chevron fue un pilar fundamental del derecho administrativo durante 40 años, y Loper Bright supone un cambio radical en el panorama de la aplicación de la ley por parte de las agencias. Loper Bright tiene el potencial de revolucionar los casos de la FCA, especialmente cuando los abogados defensores creativos apliquen la sentencia a casos y hechos específicos.

Para analizar la cuestión, consideremos un caso hipotético de la FCA basado en los hechos del caso Loper Bright. En resumen, en el caso real, el operador de una flota pesquera trató de invalidar una normativa del Servicio Nacional de Pesquerías Marinas (NMFS) que exigía a los operadores pagar el coste de un supervisor pesquero, cuando solo la normativa, y no la ley aprobada por el Congreso, exigía un supervisor para la pesca del arenque del Atlántico y obligaba al operador a pagar 750 dólares al día por el supervisor. Supongamos hipotéticamente que la normativa en cuestión exigía al operador de la flota certificar expresamente el cumplimiento de todas las normativas y que el operador cumplió, excepto que no pagó los 750 dólares diarios del coste del supervisor.[2] Supongamos también que el operador presentó entonces una solicitud de subvención federal y certificó el cumplimiento de la normativa, a pesar de no haber pagado al supervisor. Dos años más tarde, se desvela un caso de la FCA presentado por un denunciante (un «relator»), en el que se alega que el operador presentó a sabiendas una solicitud de pago falsa, en violación de la FCA, al certificar falsamente el cumplimiento de todas las normas.

¿Puede el operador defenderse alegando que la normativa no era válida?

Loper Bright abre potencialmente una nueva línea de defensa si un acusado puede argumentar que una normativa o interpretación de una agencia va más allá de la ley que la autoriza. En nuestro hipotético caso, el operador podría argumentar que no puede haber presentado una reclamación falsa porque la propia normativa se basaba en una interpretación incorrecta y, por lo tanto, inválida de la ley por parte de la agencia. Si, como en el propio caso Loper Bright, la imposición del coste del monitor fuera una acción indebida de la agencia, la cuestión sería si existía realmente un requisito normativo que el operador hubiera infringido en primer lugar. Y si, como en el caso Loper Bright, un tribunal estuviera de acuerdo con el operador demandado, no habría ningún requisito legal o reglamentario que sirviera de base para la supuesta infracción de la FCA. En otras palabras, el operador no debería haber seguido la normativa de la NMFS para empezar, y la certificación de que había cumplido con todas las normativas (adecuadas) no era falsa.

Sin embargo, el gobierno seguramente argumentaría que, a menos que la regulación hubiera sido declarada ilegal por un tribunal y anulada antes de que el operador presentara su certificación, nuestro operador no podría utilizar Loper Bright como licencia para violar una regulación aparentemente válida.[3] Afirmar el desacuerdo con las regulaciones de la agencia sería una defensa incierta y arriesgada que podría no sostenerse en caso de impugnación. Si el tribunal determinara que la regulación no era incompatible con la ley, entonces nuestro operador también podría haber violado la FCA.

El demandado puede alegar además que una interpretación inválida de la ley reflejada en una normativa de la agencia carece de fuerza legal y, por lo tanto, se asemeja más a una directriz subnormativa. El Manual de Justicia establece que los casos de la FCA no deben basarse en interpretaciones de la agencia que carezcan de fuerza de ley.[4] Esta disposición del Manual de Justicia se publicó en el contexto de las directrices subregulatorias, pero,tras el caso Loper Bright, los demandados pueden argumentar que un tribunal no debe deferencia alguna a la interpretación de la agencia (ya sea en directrices regulatorias o subregulatorias) y podrían argumentar que la propia política del Departamento de Justicia no permite un caso de la FCA basado en una normativa inválida. El Gobierno puede responder que una agencia puede condicionar el pago al acuerdo de una empresa de cumplir requisitos que no figuran en una normativa, como los requisitos de un contrato. Aun así, dada la política del Manual de Justicia, esto aumenta aún más el riesgo de litigio para el Gobierno cuando las normativas en cuestión se basan en interpretaciones inadecuadas de una ley por parte de la agencia.

El gobierno podría argumentar además que la impugnación adecuada de la normativa de la NMFS no era una defensa ante una demanda por la FCA (ni simplemente ignorar la normativa), sino más bien presentar una demanda impugnando la normativa problemática de la agencia y solicitando una orden judicial que invalidara la acción o la normativa. Pero nada parece impedir que el operador suspenda los procedimientos paralelos de la FCA mientras impugna la normativa inadecuada. Esa opción puede ser viable incluso para reglamentos de larga data, según la reciente decisión del Tribunal Supremo que sostiene que el plazo de prescripción para impugnar las acciones de la agencia comienza a partir de la fecha en que el demandante sufrió el perjuicio, y no a partir de la fecha de promulgación del reglamento[5]. Como mínimo, esa medida probablemente haría que el Departamento de Justicia se lo pensara dos veces antes de asumir el riesgo de un litigio. Loper Bright proporciona el argumento y una razón para que el Gobierno rechace intervenir en un caso de la FCA.

Posible confusión debido a interpretaciones judiciales incoherentes

Sin la deferencia Chevron hacia una interpretación de la agencia que se aplica a nivel nacional, también existe el riesgo de que surjan fallos contradictorios como consecuencia de múltiples impugnaciones a una normativa. En nuestra hipótesis, supongamos que hay otras entidades en la misma situación que nuestro operador, y que la NMFS impuso una tasa de control a las pesquerías de salmón en la costa de Alaska, de arenque en la costa de Massachusetts y de cangrejo de río en Luisiana. Consideremos que los tribunales de esos circuitos dictaran sentencias contradictorias: uno respaldaría la interpretación de la agencia, otro la consideraría inválida y otro se decantaría por una solución intermedia y aplicaría una nueva norma. ¿Cuál sería la ley vigente en las jurisdicciones que aún no se han pronunciado sobre la interpretación? No se podría determinar que los futuros demandados tuvieran el conocimiento necesario de la falsedad («scienter») si no pagan la tasa de supervisión en todo el país, ya que no está clara la validez del requisito de la NMFS. Además, la existencia de interpretaciones divergentes podría hacer que la decisión del operador de no pagar la tasa fuera racional, en lugar de imprudente, lo que socavaría el scienter.[6] Esta es una cuestión que se determinará cuando se aplique Loper Bright a los casos de la FCA.

¿Qué ocurre si un tribunal invalida una normativa en un caso existente de la FCA?

Si una normativa con la que un demandado por la FCA certificó su cumplimiento fuera posteriormente invalidada, esperamos que el Departamento de Justicia y los denunciantes fueran menos propensos a continuar con una demanda por la FCA. Los demandados que se encuentren bajo escrutinio por una normativa posteriormente invalidada deberían trabajar para persuadir al Gobierno de que desestime el caso, incluso si el denunciante se opone. Sin embargo, una vez más, la existencia de sentencias variadas y contradictorias entre los tribunales de distrito en cuanto a la interpretación adecuada de una ley podría complicar el asunto.

Como se ha reflejado anteriormente, hay diferentes formas en que la revocación de Chevron puede desarrollarse en el contexto de las investigaciones y los casos de la FCA. En la actualidad, existen nuevas defensas que aún no se han probado.

Para más información:

• ¿Qué significa el fin de la deferencia Chevron para los programas federales de atención médica?
• El fin de la deferencia Chevron y las implicaciones para la SEC
• El Tribunal Supremo revoca los casos de FCA Scienter
• La creciente importancia de las directrices subregulatorias en los casos relacionados con la Ley de Reclamaciones Falsas

[1] Tal y como resumió el juez Roberts en la opinión mayoritaria del caso Loper Bright, la «doctrinaChevron» del Tribunal exige que los tribunales utilicen un marco de dos pasos para interpretar las leyes administradas por las agencias federales. Después de determinar que un caso cumple las diversas condiciones previas que hemos establecido para la aplicación de Chevron, un tribunal de revisión debe evaluar primero «si el Congreso se ha pronunciado directamente sobre la cuestión concreta que se debate». Ídem, en 842, 104 S.Ct. 2778. Si, y solo si, la intención del Congreso es «clara», ahí termina la investigación. Ibid. Pero si el tribunal determina que «la ley es silenciosa o ambigua con respecto a la cuestión específica» que se plantea, el tribunal debe, en la segunda etapa de Chevron, deferir a la interpretación de la agencia si «se basa en una interpretación permisible de la ley». Id., en 843, 104 S.Ct. 2778». Loper Bright Enterprises contra Raimondo,__ EE. UU. ___, 144 S.Ct. 2244 (2024).

[2] Las entidades que reciben financiación federal con frecuencia deben certificar el cumplimiento de las normas y reglamentos que rigen el programa federal pertinente (por ejemplo, el programa Medicare, los requisitos de subvención, etc.).

[3] Un escenario diferente (que se analiza más adelante) es cuando una normativa se invalida por ilegal en algún momento entre la certificación de cumplimiento por parte del demandado y la acción judicial actual. Esperamos que el Departamento de Justicia sea menos propenso a emprender tal acción, dado el riesgo aún mayor de litigio para el Departamento de Justicia y las preocupaciones de equidad y corrección.

[4] The current version of this Justice Manual provision grew out of the July 1, 2021, Garland Memo. See https://www.foley.com/insights/publications/2021/08/sub-regulatory-guidance-false-claims-act-cases/.

[5] Véase Corner Post, Inc. contra Junta de Gobernadores, 603 U.S. __ , 144 S.Ct. 2440 (1 de julio de 2024).

[6] Suponemos que el operador demandado tenía, de hecho, una razón justificable para basarse en las aplicaciones judiciales favorables (a pesar de las desfavorables), y que no se trataba simplemente de una interpretación «objetivamente razonable» a posteriori. Véase United States ex rel. Schutte v. SuperValu Inc., 598 U.S. 739 (2023) (en el que un demandante conocía el «riesgo sustancial e injustificable» de que sus reclamaciones pudieran ser falsas y, aun así, presentó una reclamación, por lo que se da el requisito de conocimiento, independientemente de la ambigüedad legal).