理解司法部企业刑事举报奖励试点计划的风险与回报
美国证券交易委员会、卫生与公众服务部及其他机构长期设有奖励成功举报者的悬赏计划。2024年8月1日，司法部刑事司加入这些机构行列，启动为期三年的企业举报奖励试点计划（以下简称"试点计划"）。 该试点计划标志着司法部通过招募举报人协助打击企业犯罪，以增强其打击能力的重要举措。尽管外界对试点计划的潜在成效存有疑虑，但其无疑为企业带来了新的挑战。本文将概述试点计划框架，并为适用该框架的企业提供指导建议。
项目概述
试点计划针对四类犯罪行为的"可能违法行为"提供成功举报奖励：（1）外国腐败与贿赂；（2）金融机构犯罪；（3）国内企业腐败；（4）涉及私人保险计划的医疗保健欺诈。司法部新闻稿重点强调这四个领域，但举报表中仍为举报人保留了第五项"其他"选项。
资格要求与关键条款
举报人须提供原始、非公开且真实的违法线索，且该线索导致的没收金额需超过100万美元方可获得奖励资格。法律、审计及合规人员原则上不具备资格，而对所举报犯罪活动"实质参与"的举报人亦不符合试点计划的奖励条件。
司法部尚未明确界定何为"实质性参与"。但试点计划指南规定，若个人曾"指挥、策划、发起或明知故犯地从犯罪活动中获利"，则不符合申请资格。 此外，该指南脚注4补充说明："若司法部酌情认定个人在举报计划中的作用极其有限，以至于该人可被描述为'明显属于参与团体行为者中责任最轻者'，则该人仍可获得试点计划奖励。" 这些表述呼应了《量刑指南》中的类似减刑原则，表明"实质性参与"需指在举报的犯罪行为中具有重大参与度，或至少超越最低限度的参与程度。
举报人提供的信息还必须具有原创性，即基于个人独立掌握的知识，且司法部尚未知悉。根据试点计划条款，通过保密通信渠道获取的信息亦不纳入司法部考量范围。
所有举报人报告必须真实完整，并包含其知悉的所有信息，包括其可能参与的任何不当行为。司法部进一步明确指出，若举报人隐瞒信息或对其可能参与不当行为的情况作出虚假陈述，则无资格获得试点计划奖励。 完整真实的信息要求包括：在司法部任何调查中全面配合，涵盖面谈、大陪审团听证、庭审及其他法庭程序中的如实作证，并须提交所有文件、记录及其他相关证据。
奖项结构
若符合条件，举报人可获得酌情奖励，金额上限为：没收净收益中前1亿美元部分的30%，以及1亿至5亿美元部分的5%（需注意，此处指没收净收益而非损失净收益）。 司法部已明确表示，任何奖励均完全由其酌情决定。在判定举报人是否获得奖励时，将考量所提供信息是否具体、可信且及时，以及该信息是否对没收行为产生重大贡献。司法部还将评估举报人在整个调查过程中提供的协助与配合程度。
该试点计划是首个对奖励金额设限，并要求所有奖励均须从没收净收益中支付的同类计划。根据相关刑事没收法规，收益仅在源于犯罪行为或实质性参与犯罪活动时方可被没收。 因此，没收的净收益可能低于实际损失金额。（对比而言，《多德-弗兰克法案》（"Dodd-Frank"）规定只要举报人未被定罪，即可获得追缴资金10%-30%的奖励。此外，该法案还允许对奖励裁定进行司法复核。）
企业自主披露
试点计划确实为企业提供了120天的窗口期，用于自主披露与内部举报报告相关的信息。 选择在规定120天窗口期内主动披露试点计划涵盖的"不当行为"的企业，仍可依据《企业执法与自愿主动披露政策》（"主动披露政策"）获得不予起诉的推定资格。即使举报人已向司法部举报不当行为，该120天窗口期仍适用。
选择自主披露的企业还必须满足《自主披露政策》的其他要求，方可获得不予起诉的推定资格。除及时自主披露外，企业必须全面配合调查、查明责任人、弥补所有损害并返还非法所得。
对调查的影响
对企业最直接的影响，可能体现在内部调查的节奏和结构上——这源于司法部宣布的120天紧凑时间线。尤其当举报人内部报告可疑情况后，企业随后可能符合《自愿披露政策》规定的不予起诉推定资格。 这一压缩时限可能迫使企业仓促推进内部调查，与《量刑指南》第八章所设想的实质性调查形成鲜明对比。
内部调查的进度
120天的自愿披露窗口期可能迫使企业在内部调查不完整或仓促的情况下仓促决策，尤其考虑到司法部准备接受"不当行为"的报告，且不要求存在违反刑法的可能性。 企业至少应确保建立健全的内部违规举报机制（无论是否涉及刑事犯罪），并做好及时调查任何举报的准备。与《多德-弗兰克法案》不同——该法案未规定企业必须在特定时限内主动披露刑事犯罪行为——120天期限相当紧迫，尤其考虑到确定是否实际构成犯罪所需投入的时间、精力和资源。 司法部可能期望企业提前上报线索供其调查，而此时企业尚未完成对行为意图、范围、犯罪性质及补救措施的减免评估。
值得注意的是，120天的披露期限与《自愿披露政策》对及时报告的要求存在差异。在并购尽职调查报告方面——这是此前唯一存在明确截止期限的情形——若收购方披露通过尽职调查发现的不当行为，必须"及时向司法部披露……通常指在交易完成后180天内完成披露"。 对于其他所有披露情形，该政策要求企业"在知悉不当行为后合理期限内向刑事司披露，且企业需承担证明及时性的举证责任"。 若存在特定"加重情节"，则不存在不予起诉的推定，但若企业按加速时间表报告——即"在获悉不当行为指控后立即报告"——政府仍可能考虑不予起诉。 因此，新规设定的自愿披露期限较现行《自愿披露政策》基准更为严格，企业仅有四个月时间（自内部举报人报告提交之日起）来判定指控是否构成实际应报告的刑事犯罪行为。
试点计划还通过激励企业披露"不当行为"（而非仅限于刑事犯罪行为）——前者更易识别——从而削弱了内部调查的效力。由于该计划降低了企业在决定是否披露前开展更深入、更审慎调查的积极性，政府面临两种风险：一是启动调查时缺乏背景信息或完整情报；二是根据企业提交的内部调查结果协商解决方案时，可能无法获得充分依据。 自我披露政策已对此问题作出规避；试点计划却压缩了进行周密彻底调查的时间。
量刑指南还已激励企业迅速处理举报的不当行为，规定当企业在"知悉违法行为后合理及时的时间内"主动报告时，可降低其责任评分。 指南进一步说明，企业"将被允许在合理期限内开展内部调查"以符合减责条件。披露犯罪行为是企业需慎重对待的举动，因举报往往会引发重大附带后果。若要求企业在彻底调查指控前就报告不当行为，可能无法有效实现政府强化企业问责的目标。
潜在特权问题
企业还应关注能否开展享有特权的内部调查，因为受访者可能基于与律师的沟通内容作出推断，或在向政府提交的报告中使用调查中获取的信息。试点计划包含两项条款，似乎旨在保护披露前的特权通信，这两项条款均要求向刑事司报告的信息必须是"原始信息"。
首先，如果举报人"通过受律师-客户特权保护的沟通渠道获取信息[.]"，则该信息不具有"原始性"。
第二项规定较为复杂。在此情况下，若举报人因以下原因获取信息，则该信息不属于原始信息：
- 实体的官员、董事、受托人或合伙人，且另一人向其告知了不当行为指控，或 其在实体识别、报告和处理潜在违法行为的过程中获悉该信息；
- 主要职责涉及合规或内部审计责任的雇员，或曾受雇于或与受聘为实体履行合规或内部审计职能的机构存在关联的雇员，且该信息与这些职责或职能相关或源自这些职责或职能；
- 受雇于或与受聘进行可能违法行为调查的公司存在关联，且该信息与该聘用行为相关或源自该聘用行为；或
- 某公共会计师事务所的雇员或其他相关人员。
上述前两项豁免条款或许能在一定程度上保护企业的内部调查，但其保护范围仅限于高层员工——如高管、董事、合伙人等——以及从事合规或审计职能的员工。对于调查过程中与非合规或审计职能的基层员工进行的沟通，这些豁免条款并不提供保护。
此外，基于原始信息存在若干例外情形，包括当举报人：
- 有合理依据认为，向该部门披露信息对于防止相关个人或实体实施可能危害国家安全、导致暴力犯罪、对医疗保健中的患者造成迫在眉睫的伤害，或对他人造成迫在眉睫的财务或人身伤害的犯罪行为是必要的；
- 有合理依据相信相关个人或实体正在从事可能妨碍对不当行为调查的行为；或
- 是指符合[分项](iv)(a)或(iv)(b)所述情形的人员，且自其向相关实体的审计委员会、首席法律官、首席合规官（或其同等职位人员）、或其主管处已逾120天；或自其接收该信息之日起已逾120天（若接收时存在迹象表明该实体的审计委员会、首席法律官、首席合规官（或其等效职位）或其主管已知悉该信息）。
(a)和(b)款规定了广泛的例外情形，仅要求举报人具备"合理依据相信"：举报行为对于防止列举的潜在危害或阻止公司妨碍调查具有必要性。 此外，"对患者的迫在眉睫的危害"或"迫在眉睫的财务或人身危害"的构成要件未作明确定义，且报告是否因原始性而排除，取决于危害迫切性的判定主体——是卫生部还是举报人的主观认知。 (c)款还规定员工向审计委员会或首席法律官披露不当行为后，公司须在120天内完成报告，由此增加了时间压力。企业在开展调查时也应注意此120天期限。
鉴于这些广泛的例外情形，以及企业亟需从法律顾问处获得实质性建议，调查律师需谨慎准备以应对特权信息可能被披露的情况。 企业在开展内部调查时应谨慎行事，竭力维护保密特权，因为举报人可能成为调查证人。如今比以往任何时候都更重要的是：律师需明确记录员工在律师指示下为公司获取法律建议而采取的行动（例如收集信息或制作摘要），并在证人访谈中告知员工公司正与律师合作，且需在采取行动前获得律师建议。这包括：
- 负责领导团队的律师。内部或外部律师应领导调查团队，并最终指导调查工作。
- 将调查授权书以书面形式确立。该 文件应包含内部调查的指导方针，界定调查范围，并明确获取法律意见的目的。此举不仅有助于维护保密特权，更能为快节奏的调查提供必要的聚焦性指导。
- 限制非律师参与。尽可能限制非律师参与调查工作。这可能意味着聘请第三方专家（如法务会计师）而非依赖公司内部人员来评估公司记录。在聘请此类专家时，应记录该专家系受聘协助律师提供法律咨询与服务。
- 区分法律咨询、就业咨询与商业建议。特权范围的法律规定正在不断演变，就业或商业建议通常不享有特权。请将享有特权的通信内容单独存放。
政府调查延迟
美国司法部洗钱与资产追回处（MLARS，负责没收犯罪所得或涉案资产的部门）如今在企业刑事案件中也扮演着更重要的角色。若试点计划延续其他举报人计划的发展趋势，MLARS收到的举报线索将大幅增加。 例如，美国证券交易委员会（SEC）于2010年设立的举报人计划，在2023年收到超过18,000条举报线索，较2022年的12,300条和2021年的12,200条显著增长。[1]若此增长趋势在刑事司计划中重现，MLARS恐将面临难以应对举报数量与在办调查的挑战。刑事司工作本已繁重——该司在2024年3月发布的《2025财年预算说明》中披露，预计2024年将有1,174项在办调查及逾7,000项待办调查：
图表：2025财年预算说明，第4页。
在如此繁重的案件量下，政府"近期在[人力资源]方面面临重大挑战，影响了招聘、员工留任及多元化发展"，包括无法提供与私营部门或其他政府机构相媲美的薪酬。[2]尽管刑事司计划为试点项目增聘近100名人员（其中65名律师），但仅有26个职位（14名律师）将分配至计算机犯罪与知识产权科及MLARS部门，重点在于"加强网络安全与打击网络犯罪"。[3]此举对缓解当前人员短缺和案件积压问题可能收效甚微，更遑论应对基于新举报线索涌入的大量案件。
由于试点计划的重点之一是针对外国腐败行为（例如《反海外腐败法》、外国腐败行为法及洗钱案件），政府在此类案件的调查资源方面可能面临日益沉重的负担。此类案件往往复杂且涉及多个（国际）司法管辖区。刑事司在其2025财年预算说明中指出：
全球犯罪调查和起诉通常需要大量资源，包括专家证人和调查人员；需要在司法部、联邦政府和外国之间进行协调与沟通；并需要专业技术。[4]
鉴于试点计划可能吸引的资源密集型案件，这些资源将面临特别紧迫的压力。
对企业的财务影响
尽管企业不应低估试点计划对内部调查的潜在影响，但存在若干重要因素可能限制其适用范围及财务影响。
追偿基于民事、刑事或行政没收
试点计划的授权依据在于司法部长有权使用资产没收基金，向"提供导致民事或刑事没收的信息或协助"者支付奖励。参见《美国法典》第28编第524(c)(1)(C)条。此类奖励与其他形式的资金追偿（如赔偿、行政没收或民事/刑事处罚）存在本质区别。 因此，政府若要依据试点计划行使追偿权，所涉犯罪行为必须包含没收条款。
这看似只是程序问题，但没收措施的适用范围比损害赔偿或处罚更为有限。刑事没收是针对个人的诉讼程序，其中包含对被告被定罪的具体指控所涉财产或由此获得的财产进行没收的意向通知。[5]民事没收则是针对"用于实施犯罪或由此获得的财产"提起的诉讼程序，此时财产本身即为被告。 行政没收虽与民事没收相似，但由扣押资产的行政机构而非联邦法院进行审理。
尽管追偿途径更为受限，政府仍通过《反海外腐败法》及反洗钱领域的没收措施取得若干重大追偿成果，尤其在过去一年中屡有斩获。例如，没收法规明确允许在洗钱案件中实施没收，而司法部近年更开始在《反海外腐败法》案件中，除刑事罚款外额外实施基于收益的刑事没收。 2023年末，全球最大石油贸易商之一Gunvor在涉外行贿案中认罪，同意没收其非法所得逾2.87亿美元——这几乎占其6亿美元刑事处罚总额的一半。[6]2024年初，一对父子因洗钱案被判没收政府查扣的所有比特币，其价值估计在6500万至1.5亿美元之间。[7]相比之下，2023年11月币安的和解协议更显震撼：除18亿美元洗钱及制裁违规刑事罚款外，币安同意额外没收约 25亿美元资产 。[8]即便没收并非追偿的必然环节，这些巨额数字仍可能成为潜在举报者的诱人前景。
新举报人计划的推出可能引发游说活动，推动立法扩大司法部在没收之外共享追回资金的权限——正如其在事实说明中不加掩饰地暗示的那样。 举报人律师——他们显然将受益于举报人获得的不仅限于没收资金——可能借此机会争取分得赔偿金或机构损失款项，从而获得超出没收款份额的回报。
举报人获得补偿没有下限
另一方面，由于试点计划不保证金钱补偿，可能削弱潜在举报人根据该计划提交报告的积极性。奖励完全由当局酌情决定，不受上诉或最低限额约束，且设有上限。此外，与其他成熟计划相比，试点计划对举报人风险显著更高。 例如，《虚假索赔法》规定奖励金额不得低于追回资金总额的15%，而美国证券交易委员会举报人计划设定了10%的最低标准。 这些计划一直是政府和举报人的重要资金来源：2023年SEC计划向举报人发放了逾6亿美元奖励，同期《虚假索赔法》计划促成的和解与判决金额达23亿美元，其中举报人可获得15%至30%的回报。
尽管存在报复风险、被列入黑名单以及不受欢迎的舆论关注，潜在举报人仍可能因该计划下可能追回数百万美元的潜在收益而受到激励。举报行为还需投入大量时间和精力。 在其他举报计划下，举报人几乎能确保获得报酬——即便最终未能在庭审中胜诉的调查，通常也会达成金钱和解，举报人可从中分得份额。但在试点计划中，即使举报内容确有依据且促成政府追回款项，举报人最终可能分文未得的概率仍不容忽视。正因如此，潜在举报人可能选择规避风险。
对已有自我披露要求的企业的影响较小
已存在自我披露要求的机构可能不会受到试点计划的显著影响。 例如，卫生与公众服务部的承包商和拨款接收方，已须披露涉及欺诈、贿赂或不当馈赠等潜在联邦刑事违法行为的证据。[9]多数政府合同项目（如国防部或商务部项目）均依据《联邦采购条例》第52.203-13条包含类似要求，该条款效力至少持续至合同最终付款后三年。[10]此外，部分企业在《虚假索赔法》案件和解后可能与监察长办公室签订《企业诚信协议》，该协议通常要求企业报告任何"合理人士认为可能违反适用于联邦医疗保健项目的刑事、民事或行政法律的事项，此类行为可能导致处罚或排除资格"。[11]在此类背景下主动举报的举报人，可能不被视为自愿举报（企业很可能以此为辩护理由）。
尽管试点计划的全面影响尚待观察，但企业显然需要做好准备，在收到可信的内部举报后迅速采取行动。通过主动强化内部举报系统和响应速度——特别是针对洗钱、欺诈、腐败及贿赂相关举报——企业能够更顺畅地适应试点计划带来的影响。富乐律师事务所拥有专业资源，可协助您应对自愿披露环境的复杂变化。 如有任何疑问，请联系本文作者、您的福里律师事务所客户关系合伙人，或咨询我们的政府执法辩护与调查业务组。
[1]美国证券交易委员会，《SEC举报人办公室2023财年年度报告》，第1页（2023年11月14日） https://www.sec.gov/files/fy23-annual-report.pdf；美国证券交易委员会，《SEC举报人办公室2022财年年度报告》第1页（2022年11月15日） https://www.sec.gov/files/2022_ow_ar.pdf；美国证券交易委员会，《SEC举报人办公室2021财年年度报告》第28页（2021年11月15日）https://www.sec.gov/files/owb-2021-annual-report.pdf
[2]2025财年刑事司司长预算说明（“预算说明”），https://www.justice.gov/d9/2024-03/crm_fy_2025_pb_narrative_-_final_03.05.24_1.pdf。
[3]2024财年刑事司预算执行情况摘要，https://www.justice.gov/d9/2023-03/crm_fy_24_budsum_ii_omb_cleared_03.08.23.pdf。
[4]预算说明书第13页。
[5]美国司法部，《联邦没收类型》，https://www.justice.gov/afp/types-federal-forfeiture#:~:text=民事没收允许政府没收位于美国境外的财产。
[6] 参见新闻稿， 美国纽约东区联邦检察官办公室，《Gunvor S.A.公司承认行贿厄瓜多尔官员的罪行，被判处逾6亿美元刑事罚款》（2024年3月1日），https://www.justice.gov/usao-edny/pr/gunvor-sa-pleads-guilty-scheme-bribe-ecuadorian-officials-and-ordered-pay-over-600。
[7] 参见新闻稿 ，马里兰州联邦地区检察官办公室，《父子因洗钱贩毒所得比特币被判刑，涉案款项将被联邦没收》（2024年1月8日），https://www.justice.gov/usao-md/pr/father-and-son-sentenced-laundering-drug-trafficking-bitcoin-proceeds-intended-federal。
[8] 参见 美国司法部公共事务办公室新闻稿 ：《币安及其首席执行官就40亿美元和解案认罪》（2023年11月21日），https://www.justice.gov/opa/pr/binance-and-ceo-plead-guilty-federal-charges-4b-resolution。
[9] 参见美国监察长办公室，《自我披露信息》，网址：https://oig.hhs.gov/compliance/self-disclosure-info/；美国监察长办公室，《承包商自我披露常见问题解答》，网址：https://oig.hhs.gov/faqs/contractor-self-disclosure-faqs/。
[10] 参见监察长办公室 ，《联邦采购条例披露要求》。
[11] 参见监察长办公室 ，《企业诚信协议常见问题解答》，https://oig.hhs.gov/faqs/corporate-integrity-agreement-faq/。
