Die US-Umweltschutzbehörde EPA schlägt vor, PFOA und PFOS gemäß CERCLA als gefährliche Stoffe einzustufen, wodurch Superfund wieder in die Diskussion gebracht wird.
Die US-Umweltschutzbehörde (EPA) hat ihren lang erwarteten Regelungsvorschlag veröffentlicht, mit dem die „ewigen“ Chemikalien PFOA und PFOS gemäß dem Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA oder Superfund) als gefährliche Stoffe eingestuft werden sollen. Dies ist das erste Mal, dass die US-Umweltschutzbehörde einen CERCLA-gefährlichen Stoff direkt durch eine Regelung einstuft. Der Regelungsvorschlag stellt einen Wendepunkt in den laufenden Bemühungen der Behörde zur Regulierung von per- und polyfluorierten Alkylsubstanzen (PFAS) dar – der übergeordneten Klasse von Chemikalien, zu denen PFOA und PFOS gehören. Eine endgültige Aufnahme dieser Verbindungen in die Liste wird neue Meldepflichten auslösen und unter neuen Umständen Haftungsansprüche nach sich ziehen, darunter eine verstärkte Überprüfung aktueller und stillgelegter Superfund-Standorte und eine mögliche neue Fokussierung auf Umweltgerechtigkeit.
Die primäre Auswirkung wird die gesamtschuldnerische Haftung gemäß CERCLA sein.
Die vorgeschlagene Regelung wird in erster Linie dazu führen, dass PFOA und PFOS in das strenge Regime der gesamtschuldnerischen Haftung des Superfund aufgenommen werden. Die US-Umweltschutzbehörde EPA wird befugt sein, potenziell verantwortliche Parteien (PRPs) zur Sanierung von PFOA- und PFOS-Kontaminationen zu verpflichten, und PRPs, denen Kosten für die Untersuchung oder Sanierung von PFOA- und PFOS-Kontaminationen entstehen, können die Bestimmungen der CERCLA zur Kostenerstattung und -beteiligung nutzen, um Klagen gegen andere PRPs einzureichen, die die Kontamination verursacht oder dazu beigetragen haben könnten.
Derzeit ist die US-Umweltschutzbehörde EPA befugt, Maßnahmen zur Bekämpfung der Freisetzung von „Schadstoffen oder Kontaminanten“ (zu denen nach Ansicht der Behörde nun auch PFOA und PFOS zählen) zu ergreifen, jedoch nur, wenn die EPA zuvor feststellt, dass die Freisetzung eine „unmittelbare und erhebliche Gefahr“ für die öffentliche Gesundheit oder das Wohlbefinden darstellt. CERCLA sieht keine Haftung für Verantwortliche für die Freisetzung von Schadstoffen oder Kontaminanten vor, die keine gefährlichen Stoffe sind. Die vorgeschlagene Regelung könnte es der Behörde auch ermöglichen, geschlossene Superfund-Standorte wieder zu öffnen, um PFOA oder PFOS zu beseitigen. Die US-Umweltschutzbehörde EPA geht außerdem davon aus, dass ihre Maßnahmen den Umfang und das Tempo der PFOA/PFOS-Sanierung unter anderem durch folgende Maßnahmen erweitern werden:
- Der Behörde zu gestatten, auf Freisetzungen von PFOA und PFOS zu reagieren, ohne zuvor eine Feststellung der unmittelbaren und erheblichen Gefahr durch Schadstoffe oder Kontaminanten treffen zu müssen.
- Der Behörde die Befugnis zu erteilen, von potenziellen Verantwortlichen (PRPs) die Untersuchung und Sanierung von PFOA- und PFOS-Freisetzungen zu verlangen.
- Der Behörde gestatten, ihre Kosten für die Untersuchung und Sanierung von den PRPs zurückzufordern
- PRPs, die PFOA- und PFOS-Sanierungen gemäß dem National Oil and Hazardous Substances Contingency Plan (NCP) durchführen, dürfen ihre Sanierungskosten von anderen PRPs zurückfordern.
Darüber hinaus müssen gemäß CERCLA Freisetzungen gefährlicher Stoffe, die eine bestimmte Schwellenmenge überschreiten, unverzüglich dem National Response Center gemeldet werden – gemäß der vorgeschlagenen Regelung wird die Meldeschwelle für PFOA und PFOS bei einem Pfund liegen.
Vorbereitung einer endgültigen Regelung
Angesichts der Allgegenwärtigkeit dieser Verbindungen in der Umwelt, der derzeit begrenzten Behandlungsmöglichkeiten und der von der US-Umweltschutzbehörde EPA im Juni 2022 vorgeschlagenen fast bei Null liegenden empfohlenen Grenzwerte für Trinkwasser könnte die vorgeschlagene Regelung, wenn sie endgültig verabschiedet wird, in den kommenden Jahren weitreichende Sanierungsverpflichtungen nach sich ziehen.
Zur Vorbereitung sollten Hersteller in verschiedenen Branchen ihre Verfahren zum Chemikalienmanagement genau überprüfen, einschließlich der Versendung von Fragebögen an Lieferanten, um zu bestätigen, ob ihre Produkte PFOS, PFOA oder Vorläuferstoffe enthalten. Darüber hinaus sollten Unternehmen, die in der Vergangenheit möglicherweise Produkte verwendet haben, die einen dieser Stoffe enthalten, ihre Richtlinien zur Aufbewahrung von Unternehmensunterlagen mit einem Rechtsberater überprüfen, um zu entscheiden, ob sie Einkaufsunterlagen und andere Dokumente aufbewahren sollten, die für die Quantifizierung der tatsächlichen Verwendung und Verwaltung dieser Stoffe hilfreich sein könnten.
Da PFOA und PFOS außerdem der Meldepflicht gemäß CERCLA unterliegen würden, könnte die US-Umweltschutzbehörde EPA eine beträchtliche Menge zusätzlicher Daten über die Art und den Ort der Freisetzung von PFOA und PFOS in den gesamten Vereinigten Staaten sammeln. Die Sammlung von Daten zu PFOA- und PFOS-Freisetzungen könnte der US-Umweltschutzbehörde dabei helfen, einen weiteren Eckpfeiler ihrer aktuellen Regulierungsstrategie umzusetzen, nämlich die Umweltgerechtigkeit, indem sie ihre Maßnahmen auf Gemeinden mit einkommensschwachen und ethnischen Minderheiten konzentrieren kann. Unternehmen, die in solchen „Umweltgerechtigkeitsgemeinden” tätig sind, sollten sich möglicherweise auf eine behördliche Überprüfung ihrer Aktivitäten mit Schwerpunkt auf PFOA und PFOS vorbereiten.
Betriebe mit einer Abwasser- oder Luftemissionsgenehmigung sollten prüfen, ob die Überwachungsanforderungen oder Grenzwerte für PFOA- und PFOS-Verbindungen in ihren Einleitungsgenehmigungen das Argument stützen würden, dass die Emissionen unter die in 42 U.S.C. § 9601(10)(C) festgelegte Ausnahme für „bundesweit zulässige Freisetzungen“ gemäß CERCLA fallen.
Offene Fragen
Die vorgeschlagene Regelung wird, wenn sie in ihrer derzeitigen Form verabschiedet wird, eine völlig neue Phase in der erfolgreichen Geschichte der Sanierung kontaminierter Standorte durch CERCLA einläuten, lässt jedoch gleichzeitig viele wichtige Fragen offen, darunter:
- Wird die EPA andere PFAS als gefährliche Stoffe einstufen?
PFOA und PFOS sind zwei chemische Verbindungen unter Tausenden anderen, die zur Kategorie der PFAS gehören. Die Gesetzgeber und Behörden der Bundesstaaten, die viel flexibler handeln können als die EPA, haben bereits verbindliche Standards und/oder empfohlene Grenzwerte für eine Reihe anderer PFAS festgelegt, darunter PFNA, PFBS, PFHxS und Gen-X. Die US-Umweltschutzbehörde EPA plant, nach Ablauf der Frist für Stellungnahmen zum Regelungsvorschlag eine Vorankündigung zur geplanten Regelungsänderung zu veröffentlichen, um die Öffentlichkeit um Stellungnahmen zur Einstufung weiterer PFAS-Chemikalien als CERCLA-Gefahrstoffe zu bitten.
- Welche Sanierungsstandards gelten für die Beseitigung von PFOA und PFOS?
Derzeit gibt es eine Vielzahl unterschiedlicher staatlicher Regulierungsstandards in Bezug auf PFAS, die von verbindlichen Sanierungswerten über beratende Leitlinien bis hin zu gar keinen PFAS-Standards reichen. Erschwerend kommt hinzu, dass die EPA im Juni 2022 vorläufige Gesundheitsempfehlungen für Trinkwasser in Bezug auf PFOA und PFOS herausgegeben hat, die ihre bisherigen Empfehlungen für PFOA von 400 ppt auf 0,004 ppt und für PFOS von 200 ppt auf 0,02 ppt drastisch gesenkt haben. In der vorgeschlagenen Regelung räumt die EPA ein, dass die neuen vorläufigen Werte unter den Werten liegen, bei denen diese Verbindungen mit den bestehenden Analysemethoden überhaupt im Trinkwasser gemessen werden können, doch die Behörde geht nicht davon aus, dass die Werte nach ihrer endgültigen Festlegung nach oben korrigiert werden. Es ist überhaupt nicht klar, welche Standards für eine PFOA- oder PFOS-Sanierungsmaßnahme gelten werden, und es kann sein, dass dies von Fall zu Fall entschieden wird.
- Wie werden regulierte Branchen die Kosten für die Beseitigung von PFOA und PFOS bewältigen?
Die PFAS-Kontamination kann aufgrund mehrerer Faktoren, die für die Chemikalien selbst einzigartig sind, weitreichend sein. PFAS können über eine Vielzahl von Wegen in die Umwelt gelangen, darunter Abwasserströme, Luftemissionen und Auswaschungen aus dem Boden in das Grundwasser. Darüber hinaus sind die vorhandenen Sanierungstechnologien für PFOA und PFOS im Gegensatz zu Sanierungstechnologien für andere gut untersuchte Schadstoffe (wie chlorierte Lösungsmittel) bestenfalls in den Kinderschuhen und in großem Maßstab teuer. Daher ist es oft schwierig, genaue Kostenspannen für die Sanierung von PFOA und PFOS zu schätzen, aber die Kosten können an komplexen Standorten leicht in die Millionen gehen. Obwohl das kürzlich verabschiedete Gesetz über Infrastrukturinvestitionen und Arbeitsplätze (Infrastructure Investment and Jobs Act) 3,5 Milliarden Dollar über fünf Jahre für Superfund-Sanierungen vorsieht, reichen die Mittel möglicherweise nicht aus, wenn die Sanierungskosten für PFOA- und PFAS-Standorte exponentiell höher sind.
- Wie wird die EPA mit potenziellen PFOA- und PFOS-Kontaminationen an stillgelegten Superfund-Standorten umgehen?
Die vorgeschlagene Regelung könnte es der US-Umweltschutzbehörde EPA ermöglichen, stillgelegte Superfund-Standorte wieder zu öffnen, wenn neue Informationen über das Vorhandensein gefährlicher Stoffe an diesen Standorten vorliegen. Infolgedessen könnten PRPs, die möglicherweise schon vor langer Zeit aufgehört haben, Mittel für Sanierungskosten an bestehenden oder alten Standorten einzuplanen, feststellen, dass sie erneut in die Tasche greifen müssen.
Nächste Schritte und Zeitplan
Sobald die vorgeschlagene Regelung im Bundesregister veröffentlicht ist, nimmt die US-Umweltschutzbehörde EPA 60 Tage lang Stellungnahmen aus der Öffentlichkeit entgegen. Nach Ablauf der Frist muss die Behörde auf die Stellungnahmen reagieren, bevor sie eine endgültige Regelung veröffentlicht.
Darüber hinaus ist anzumerken, dass die US-Umweltschutzbehörde EPA auch Stellungnahmen zu ihrer Position entgegennehmen wird, wonach das Gesetz es der Behörde erlaubt, diese vorgeschlagene Einstufung vorzunehmen, ohne die Kosten ihrer Maßnahmen für eine regulierte Branche zu berücksichtigen.
